“空间与未来上海国际研讨会”学术报告综述

由自然资源部国土空间规划局、上海市规划和自然资源局、中国国土勘测规划院指导，上海市地质调查研究院（上海市国土资源调查研究院）和浙江大学土地与国家发展研究院主办的“空间与未来上海国际研讨会”2019年6月14-15日在上海虹桥郁锦香宾馆举行，本次会议主题为“新时代、新体系、新规划——国土空间规划体系重构与建设”，共有近300位国内外代表出席。会议邀请了41位专家学者分别在主会场、区域（长江经济带）分论坛、城市更新分论坛、乡村振兴分论坛、青年先锋荟作学术报告，现予概述，以飨同行。

1 领导致辞

上海市人民政府常务副市长陈寅在开幕式上致辞指出：上海在国土空间规划工作中始终坚持先行先试、勇于创新，将继续在国家建立国土空间规划体系并监督实施过程中发挥重要作用。希望通过本次会议，加强国内外交流与合作，为全国自然资源管理和国土空间规划改革创新提供参考，为上海建设“卓越的全球城市、具有世界影响力的社会主义现代化国际大都市”提供经验和借鉴。

自然资源部总规划师庄少勤在致辞中指出：“空间”与“未来”这两个词充满了无限的想象力，“空间”和“时间”两个维度发展都留有巨大的可能性和不确定性。当今世界正处于百年未有之大变局，一定意义上说这个时代就是一个不确定性的时代。气候变化、科技变革和人类欲望（包括市场力量）三个因素给空间发展带来了诸多不确定性，需要更有前瞻性、科学性和执行力的规划，为人们提供稳定的预期，塑造美好的未来。今年5月10日，中共中央国务院印发《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》的文件，标志着开启了空间发展和空间治理体系的生态文明“新时代”。规划要探索一条以生态优先、绿色发展为导向的高质量新路子；要坚持让人们生活更美好、国土更美丽的初心，使新时代的规划成为有灵魂、有情怀、有品质、有温度的规划；要使规划从技术蓝图导向转为空间治理导向，成为能用、管用、好用的规划。“空间与未来上海国际研讨会”就是致力于打造一个开放、创新、共享的国际化平台，营造良好的规划生态，共建全球生态文明，共同塑造更加美好的家园。

2 主旨报告

会议邀请了国内外6位知名学者，围绕国土空间规划体系建立、各层级国土空间规划编制、技术方法创新、规划实施监督、法规政策健全等内容发表主旨演讲。

浙江大学土地与国家发展研究院院长、全国空间规划与土地政策咨询专家吴次芳教授在题为“生态文明背景下国土资源利用效率研究”的报告中指出：如何高效地利用自然资源？这是全球关注的核心议题。他从全球生态文明的宏观视野下，立足于中共中央国务院发布的《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，基于持续高效地利用资源的重要目标，对我国国土空间资源利用效率现状进行了系统的梳理与研究，横向类比全球各个国家的发展情况，剖析我国国土空间资源利用效率低下问题，并提出解决策略和方法构建。具体而言，“安全、效率、生态、品质”是国土空间规划的最核心命题，“效率”是国土空间规划的初心和使命。在策略上应突破传统的空间规划思维定式，辨识社会发展的重大需求变化，在方法上需要创新规划的技术方法，把握国土空间规划的编制要点。

德国下巴伐利亚州空间规划师斯特凡·埃斯（Stefan Esch）在题为“德国空间规划体系——城乡生活条件等值化的基础”的报告中，介绍了德国如何通过空间规划体系解决人口结构变化、经济发展程度、中心区域可达性和高速互联网等空间不平衡性问题。坚持去中心化集中的原则，增强区域内生潜力，用中心地域概念作为政策指导，构建基本、中等和高等的三级中心体系，以满足人们不同程度的需求。同时，遵循相互依赖原则，构建了联邦、州、区域和市镇四级规划体系，明确不同层级规划的原则、特征、职责和主要内容，规划应上下联动有效衔接，才能实现建设等值化、等质化、等效性生活条件的目标。

北京大学城市与环境学院城市与区域规划系主任、北京大学城市规划设计中心主任林坚教授在题为“区域—要素统筹：建立新时代的国土空间规划体系”的报告中，从“区域—要素”统筹的视角，对中共中央国务院发布的《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》进行了学习和思考。认为国土空间具有“区域”和“要素”两重属性，《若干意见》中提出的国土空间规划体系构建、国土空间开发保护制度完善以及国土空间治理体系现代化的目标实现，关键在于按照区域—要素统筹的思路，建立上下贯通、衔接紧密、贯穿中央意志、落实基层治理、面向人民群众的新时代国土空间规划体系。具体而言，在规划体系上强调分级分类，明确区域—要素统筹下主体清晰、分工明确、衔接有效的“五级三类”体系；在规划内容上注重二元互动，依要素禀赋来奠定区域底盘，塑区域格局来引导要素配置；在规划管理上实现央地协同，充分发挥中央和地方的积极性，精简内容，各司其职。

日本国土、基础设施、交通和旅游部空间规划和区域政策局副局长栗林孝典（Takanori Kuribayashi）在题为“日本国土规划历史上的中央集权与地方分治的矛盾冲突”的报告中，介绍了日本国家综合发展规划（comprehensive national development plan, CNDP）的实施期限（1962-2007）、法律依据（《国家土地全面发展法》）和决策流程等，CNDP有着依赖于高速稳定经济增长、基础设施的量化目标和自上而下的决策体系等特征。结合国际重大事件和日本发展阶段，实施期间进行了四次全面修订，以兼顾发展效率和城乡均衡为总体要求，明确CNDP的规划目标、工作内容和分布区域等方面，取得了经济增长、收入差距缩减、均衡发展等良好成效，并指出人口的大量流入，给东京造成了巨大压力。

同济大学建筑与城市规划学院博士生导师、中国城市规划学会国外城市规划学术委员会委员、中国城市规划学会城市实施学术委员会副主任委员赵民教授在题为“国土空间规划体系重构的逻辑及若干实践策略”的报告中，梳理了我国空间性规划的演进历程和历史逻辑。规划制度在不断地演进，针对规划间不协调甚至矛盾、部门职责交叉等问题，提出“扬弃”的改革逻辑和不能将发展规划、空间规划及管理截然分开的观点。结合国内现状和国际经验，明确国土空间规划分层编制原则，从国土空间规划编制和监督实施与国家治理体制层级相对应的逻辑出发，将其分为总体层面空间规划、开发—保护控制性规划和建设工程规划设计三个层次，并从全球层面、全域层面、片区层面和微观层面阐述了不同空间规划层次间的传导逻辑。

厦门大学教授、中国城市规划学会副理事长赵燕菁在题为“国土空间规划与两个统一”的报告中，将国土空间规划文化性地划分为“棋子”、“棋手”和“棋规”三个维度，提出自然资源的种类与范围、所有权与使用权以及自然资源的利用与监管，并从法律层面对其进行界定。自然资源的内容与范围涵盖海陆空、地下资源等等，所有这些资源都将成为未来国土空间规划中需要关注的重点。通过界定“全民所有”与其他所有关系以及界定自然资源“产权人”的权利义务的案例分享，以及用途管制和生态修复的看法，梳理了国土空间规划与“两个统一”的关系，并阐释了其重要性。

3 区域（长江经济带）分论坛

区域（长江经济带）分论坛邀请了国内外6名专家，围绕区域、流域规划的重点问题进行了交流研讨，分析了长江经济带资源环境、水资源等风险，阐述了长三角、都市圈规划的新理念。另有浙江、湖南、重庆3位代表作了地方经验交流。

中国水利水电科学研究院副院长、水利部水资源与水生态工程技术研究中心主任王建华教授级高级工程师在题为“严格水资源空间管控，助推长江生态大保护”的报告中指出：长江水生态透支问题是一个多因素驱动所造成的复杂问题。他在界定水资源空间管控内涵的基础上，剖析了长江经济带水资源空间布局与问题，介绍了长江经济带水资源空间管控政策与措施。围绕水资源的功能和属性，明晰了包括陆域的产水区、耗用区和水域的水体和水陆过渡带的水资源空间管控对象，从陆域过程和水域要素两个角度进行水资源空间问题解析。提出了面向“健康长江”的水资源“3+5”空间管控模式，即3项陆域“过程管控”和5项水域“要素管控”，以及优化水资源配置、推进水资源节约利用、加强重点区域水源涵养和水土流失防治、实施水—陆联控提升水环境质量、加强河口治理与修复等管控措施。

欧洲运输政策与战略观察站主任，TDIE科学委员会主席米歇尔·萨维（Michel Savy）在题为“都市化与区域发展：新问题、新方法”的报告中指出：“都市化”是全球性的一个趋势，也是城市化最终的阶段。“都市化”已经有20年的发展历程和研究历史，在学术及政治领域具有重要意义，目前仍是一个热门话题。他在全球城市化趋势的发展阶段和都市化基本概念的基础上，分析了都市化范围不断增长带来的利弊和正负面效应。提出都市化是生产制度及其空间组织中一种综合性、长期变化的一部分，不仅仅涉及城市形态问题，还包括现代化的生产组织、生产系统的负责人、枢纽、劳动力的空间分配等诸多方面，具有集群、网络、群岛等空间特征。并强调大都市作为一个综合空间组织的领导者，必须从多尺度空间格局上进行应对，从局部规模来讲，要关注城市集群、大都市与周边地区的平衡与联系；从城市规模来讲，要关注都市形态变化、区域和国家规划，自下而上和自上而下相结合的行动计划。

中国地质调查局水环部处长石菊松研究员在题为“长江经济带重大资源环境问题与风险应对”的报告中提出：长江经济带发展要推进生态文明建设，走以生态优先、绿色发展为导向的高质量发展新路子。在资源和生态环境约束趋紧方面，长江经济带存在水资源时空分布不均、自然生态系统功能退化和生物多样性降低、污染负荷大和环境风险高、土地与矿产资源开发粗放、自然灾害易发多发等问题。在应对风险韧性不足方面，要关注：一是水安全风险流域性、整体性和关联性重大问题；二是土壤和地下水污染防治的长期性、复杂性和隐蔽性；三是落实巴黎协定和引领全球气候治理要求，面向2050年的自主减排目标对国土空间规划目标的深远影响。提出空间规划对策建议：一是优化国土空间开发保护格局；二是坚持水陆共治、陆海统筹、流域协同，推进长江流域“三水共治”和近海海洋生态修复；三是夯实安全底线，提升自然灾害防治能力；四是积极应对气候变化，提升国土空间韧性。

国际城市与区域规划师学会副主席斯拉沃玛·里德曼（Sławomir Ledwoń）在题为“国际视角下的地域治理和空间规划体系”报告中，介绍了第六版国际规划实践手册，主要是一些国际规划实际做法。规划编制过程要考虑规划目标、利益主体、要解决的问题、区域差异、各板块之间的互动、部门协作、法律保障等内容。不同地区的空间治理和规划体系应有差异，可分为三个层级：第一个层级是联邦和政府级别，需要进行立法和规划实施计划；第二个层级是区域或者是次区域级别，关注规划策略和发展计划；第三层级是地区层面，需要制定开发控制的基本法规。三个层级间应确保信息无缝流动和有效衔接。国际上一般有区域经济规划、全面整合型、土地使用管理、城市主义（都市化）四种规划类型，规划中需要处理气候变化、健康的生活方式、生活质量需求、社区参与和众筹等新问题，也强调私营部门参与规划编制的重要性。

中国城市规划设计研究院副院长、中国城市规划学会青年工作委员会主任委员、《国际城市规划》与《城市规划学刊》编委郑德高教授级高级城市规划师在题为“新经济视角下长三角一体化发展”的报告中指出：长三角一体化发展具有极大的区域带动和示范作用，其核心就是“一体化”和“高质量”，新经济可能是高质量发展很重要的一个发展方向。他通过传统关联视角下和新经济关联视角下的长三角城市发展和都市圈演变研究，来解读长三角地区未来发展趋势。生产性服务业总关联度上海、南京、杭州、合肥靠前，制造业上海有绝对优势。传统关联网络下，上海辐射长三角，江苏强于浙江。新经济视角下，城市认知出现一系列变化：一是新经济关联沪杭核心区突显；二是中心城市排序发生转变，杭州超过上海，合肥超越南京；三是长三角城市发展趋势是城市错位分工，整体形成一体化的产业链。新经济关联下，都市圈也在发生变化，围绕创新形成的“数字都市圈”，上海收缩和跳跃、杭州扩展增强、合肥从向东转为向西。相比以往长三角一体化讲产业链，以及基于功能关联的实体都市圈，未来可能会有基于供应链视角的“数字都市圈”，这是基于变革非常重要的模式。

国际测量师协会空间规划和发展部主席玛瑞亚·安娜·露乌斯玛（Marije Anna Louwsma）在题为“荷兰流域规划理念的转变”的报告中，结合荷兰地理特点、河网渠道形成的历史过程，阐述了在1993、1995、1996年的洪水灾害之后，荷兰流域规划理念从加强筑堤转变为拓宽河渠。她介绍了“扩大河流空间”国家项目的目标、构成、周期、投资等，项目提出同时保障防洪安全和淡水供给的水位高度控制要求，荷兰水运当局、区域政府、水务管委会、当地政府、其他相关利益方共同参与了流域规划进程，包括前期准备、可行性研究、规划实施、可持续管理等。她还以Veessen-Wapenveld的防洪渠段为例，详细介绍了新旧理念转变下采用不同的防洪措施，在该项目区域形成了新的循环路径，通过公众参与机制进一步促进了当地民生条件与环境的改善。在此她反思了气候变化和干旱加剧对乡村流域内旱涝期延长、农业发展、自然资源保护、地面沉降等方面的影响，并提出乡村地区流域管理应着眼于水土保持、地表水水位高度控制、土地防旱利用、土壤适宜性管理等方面。

浙江省自然资源厅总规划师顾浩在题为“践行‘两山’理论，推进浙江高质量发展”的经验交流中认为：“两山”理论是新发展理念的生动体现，是统筹经济发展与生态文明的价值取向和目标所在。提出以“两山”理论和生态文明思想为指导的全域、系统、底线观念，探索构建了以“三底管控、四态融合”为手段的规划实现路径，以国土空间规划促进“两山”转化、推动高质量发展。浙江省国土空间规划重点从“区域协同、特色小镇、美丽乡村、诗画花园”等四个方面实现了对国土空间资源的保护、修复、利用和空间资源的优化配置，进而形成了绿色发展方式和绿色生活方式的具体践行。

湖南省自然资源厅国土空间规划局局长黄立在题为“生态文明视角下全面融入长江经济带的湖南构想”的经验交流中介绍说：湖南省于2018至2019年组织编制了《长江经济带国土空间规划湖南建议》并取得了丰富的专题研究成果。具体介绍了国土空间规划的工作过程、战略要点和构建规划体系的工作进展，并分享了收获和认识。根据“一带一部”定位，湖南将着力建设生态文明建设先行区、创新驱动发展引领区、内陆开放新高地、先进制造业基地、绿色农产品基地和国家（现代）综合交通枢纽，全面融入长江经济带，紧密对接粤港澳大湾区。通过编制审批体系、实施监督体系、法规政策体系、技术标准体系和要素支撑体系等相关工作的推进落实，湖南省在构建国土空间规划体系方面取得了较大进展，推动了全省国土空间规划体系的构建和市县规划编制工作的铺开，规划行业与专业队伍进一步融合，有助于探索符合湖南实际的高质量发展路径。

重庆市规划和自然资源局总规处处长金伟在题为“彰显山水之城、美丽之地独特魅力”的经验交流中，介绍了新时代国土空间规划的新要求下，转型时期重庆市结合实际市情在网络化城市群和都市圈规划、国土空间规划刚性和适应性、生态性等方面的探索。新时代国土空间规划面临诸多挑战，如规划要求刚性与科学性不足、规划编制与实施实际情况差异、多规合一未实质实现、利益冲实与对规划的认识不一致等。他认为，做好转型时期的规划，应体现资源紧约束理念，探索生态优化、绿色发展的新路子，重构规划运行体系，促进编制审批体系改革，严格建设用地指标管控，推动城乡融合发展。重庆市构建了“一圈两群”协同发展的空间格局，规划了全域网络化空间体系，优化了主城区空间格局，以公共服务和优质公共资源配置的反磁力效应实现去中心化，促进网络化，推动了以生态优先、绿色发展为导向的高质量发展国土空间规划编制。

4 城市更新分论坛

城市更新分论坛邀请了国内外5名专家，围绕城市发展阶段、人居环境、人口等背景下的城市更新和应对的土地政策进行了交流研讨。另有上海、杭州、广州、深圳等地方代表交流了城市更新的实践与探索。

同济大学风景园林学科专业委员会主任、风景科学研究所所长、国务院风景园林学科评议组召集人刘滨谊教授在题为“国土空间城市人居环境发展的极化和集化”的报告中，阐述了风景园林师的初衷，从哲学高度，分析自然界中的“极化”与“集化”式发展，并指出“极化”发展的结果：一是城市自然丧失、环境污染严重；二是城市人居方式畸形和价值观念恶变；三是公共发展滞后，公共财富贫瘠。报告通过讲述中国延续五千年的风景园林的生命观与三元观的发展历程，得出了风景园林观在现代城市发展中的重要性，并指出中国的世界观跟人居观始终是先进的。报告通过具体课题成果的分享，提出了人居环境发展是一个连续的过程，不可随意打断，只有深刻理解全面发挥风景园林的作用，中国的绿水青山与人居环境才能迎来千年巨变，实现美丽中国的宏伟蓝图。

荷兰内政和王国关系部项目经理、代尔夫特理工大学新领导学院顾问委员会成员玛西娅·范·德·乌璐格特（Marcia van der Vlugt）在题为“荷兰空间规划发展”的报告中，从荷兰空间规划的含义出发，介绍了荷兰空间质量及其利用价值、实践价值、未来价值，从荷兰的空间景观、交通等角度介绍了荷兰城市网络。她对荷兰国家规划的演变历程进行了梳理，指出当前荷兰城市发展空间非常有限，面临诸多挑战。荷兰空间规划有4个特点：一是住房、供水、基础设施和传统文化的整合性强；二是突出城市设计的作用；三是多方利益相关方共同参与；四是多层级管理。她还介绍了欧盟组织对成员国空间规划的影响，欧盟组织对成员国空间规划无统一规定，荷兰是实行多中心的规划方案，但各种机构都有一定的激励措施，如财政激励、经济激励等，这些激励措施一定程度上会影响空间规划。

东南大学建筑学院城市规划系主任、中国城市规划学会城市更新学术委员会主任委员阳建强教授在题为“中国城市更新进程考察与思考”的报告中，介绍了国内外城市更新的发展背景、发展历程、理念转变及发展趋势。认为当前城乡发展形势下，我国城市更新面临着价值导向缺失、公共利益最大化难以保障，系统调控乏力、城市病无法彻底解决，历史保护观念错误、建设性破坏现象突出，市场机制不健全、部门条块分割严重等问题。城市更新是一项综合性、全局性、政策性和战略性很强的社会系统工程，新时代国土空间规划体系下，城市更新应当系统构建跨学科跨部门的合作交流平台，突破现有城市规划的固定思维，从以工程设计为主的传统型物质空间规划转向基于目标、政策、制度设计的现代型综合空间系统规划，充分发挥政府市场以及社会的集体智慧，在复杂多变的城市更新过程中，认识并充分处理好功能、空间、属性等重叠交织的社会与经济关系。

日本国土、基础设施、交通和旅游部空间规划和区域政策局特别助理主任稻垣融一（Yuichi Inagaki）在题为“日本人口下降背景下的国土利用规划”的报告中，介绍了日本历版国家综合发展规划（CNDP）的前提条件、经济背景、主要目标以及制定和颁布的法定程序。在新的生态、环境背景下，日本新一版国家土地利用规划（NLP）以可持续发展、公众参与、广泛合作为核心理念，其土地利用总体规划按照城市地区、农业地区、森林地区、生态公园区、自然保护区五个政策区，分别由其主管部门提出发展目标、空间布局、土地管理政策。日本新土地利用规划面临人口下降导致的土地管理水平下降、环境恶化、地质灾害三大挑战。合理的国家土地管理政策、环境保护利用和恢复政策、灾害管理安全保障政策为维护国土可持续发展提供了有效发展保障。日本提出了多效管理理念，包含国土管理、灾害防治、和谐生态三个方面，以实现国土资源和谐发展。

中国国土勘测规划院总工程师张晓玲在题为“中国城市更新中的土地政策”的报告中，从全国的视角介绍了我国城市更新的背景条件，简要回顾了十年来各地的探索实践，并对国家层面关于城市更新的土地政策做了梳理和总结。她指出：国家层面的土地政策落脚点是要求节约用地，用好存量建设用地。重点要从四个方面用好、落实好国家相关土地政策：一是向地方政府放权，向产权人赋能；二是充分体现相关主体均利，做到政府让利，争取资金平衡；三是实施用途管制，进一步规范操作，促进有序运行；四是积极开展公众参与，体现平等协商，加大社会监督的力度。这些都对各地开展城市更新实践提供了思路和借鉴。

上海市规划和自然资源局详细规划管理处（城市更新处）处长伍攀峰在题为“上海城市更新的探索与实践”的经验交流中，介绍了上海城市更新在土地利用、人口结构、功能活力、空间品质、文化传承、城市安全等方面面临的挑战，回顾了“上海2035”总体规划发展目标确定历程。他认为上海城市更新有三层含义：一是城市更新是城市成长的过程，也是短板修补和问题治理的过程；二是强调历史人文和自然生态传承、强调城市品质和功能创造的过程；三是更关注公众参与、各方共建共治共享的过程。他解读了上海市城市更新实施办法政策，结合城市更新三个阶段实践和试点案例，指出按照城市高质量发展要求，下阶段工作将以现行更新办法为基础，进一步衔接空间规划体系、深化规土融合、强化顶层设计，聚焦问题导向与目标导向，从规划资源管理、政策标准、组织机制、行动实施等方面，进一步完善更新工作体系，全面推进城市更新各项工作。

杭州市规划和自然资源局副局长张勤在题为“传承与赋新——杭州特色城市更新实践”的经验交流中，回顾了杭州城市更新拆旧建新改造阶段、城市功能性提升阶段、局部治理改造阶段、城市双修阶段的发展历程。结合杭州的实践与经验，提出了新时期城市更新实践应当在宏观层面发挥规划的引领作用，中观层面运用规划手段引导产业转型、提升空间品质、延续文化脉络，微观层面提供介入式服务。提出新时代变的是时代的发展要求和生活方式，不变的是历史人文精粹和人本需求，要在变与不变中摸索出多目标的和谐更新模式。还介绍了杭州以点带面形成有机更新的完善工作体系，云栖等特色小镇通过产业引导、城市更新等方式逐步形成的过程，以及杭州优化机构保障和政策保障的主要做法。

广州市规划和自然资源局城市更新规划管理处副处长陈丙秋在题为“老城市，新活力——广州城市更新探索与实践”的经验交流中，回顾了广州市开展城市更新的背景，提出在当前从增量走向存量、从拓展走向品质的城市建设背景下，城市更新的战略地位凸显。广州市城市更新的政策沿革经历了初步探索阶段、“三旧”改造阶段、“城市更新”阶段，到如今的“战略引领推进”阶段，重点是要强化全市“一盘棋”的要求，统筹生产、生活、生态空间布局，落实广州城市发展战略，以更新为抓手，促进重点项目落地。并简要介绍了广州城市更新的推进情况，以及旧村庄、旧厂房和旧城镇更新改造的主要做法和经验，提出下一步广州城市更新工作将加快推动城市更新立法工作，推进“城市更新+土地储备”双轮驱动，落实广州市委九项重点工作内容，促进粤港澳大湾区建设。

深圳市城市更新和土地整备局计划处副处长汪亮在题为“深圳城市更新探索实践”的经验交流中指出：深圳是一个人口大市、经济大市，但同时也是一个土地小市，如何集约高效利用存量用地，是摆在深圳面前的一项重要课题。为此，深圳打出了城市更新、土地整备、产业用地提高容积率、查处违法建筑等“组合拳”。重点介绍了深圳市城市更新的主要做法：一是建章立制，不断完善城市更新政策体系；二是规划引领，推动城市有序更新；三是公益优先，有效保障城市公共服务水平；四是成片改造，实现城市品质整体提升；五是创新政策，改革土地制度。城市更新在促进经济高质量发展、提高土地利用效益、促进产业转型升级、提升城市发展品质和稳定房地产市场方面都取得了积极成效。下一步深圳城市更新工作将重点围绕以下几方面开展：强化政府统筹主导作用，大力推进成片连片开发；通过试点案例与政策创新，深入推动城中村有机更新；践行生态文明观，推进城市绿色发展。

5 乡村振兴分论坛

乡村振兴分论坛邀请了国内外5名专家，围绕乡村振兴背景下的村庄治理、国土综合整治、村庄规划思考等内容进行了交流研讨。另有上海、重庆、武汉、成都等地方代表交流了村庄规划的实践与探索。

中国农业大学资源与环境学院生态学与工程系博士生导师、中国生态学会理事宇振荣教授在题为“国土综合整治和生态修复——案例研究与启示”的报告中，分享了对山水林田湖生命共同体的理解，介绍了全国土地整治重大工程研究和成都市国土综合整治与生态修复研究两个课题的基本情况。提出国土综合整治和生态修复的3点启示：一是国土综合整治和生态修复需要坚持底线思维，在不同尺度系统性考虑，从生命共同体角度提升生态景观服务功能；二是今后需要加强生物多样性保护、绿色基础设施、景观生态学、生态系统服务、景观特征、生态管护等六大科学理论研究，并实现理论与实践的结合，将理论落到地上、落到图上；三是要从生态共同体角度，系统性综合性考虑土地利用、耕地覆盖、面源污染防治等目标和内容，加强景观尺度上技术研发和集成应用，整体性系统性解决国土综合整治和生态修复问题。

德国汉斯赛德尔基金会驻外专家、德国巴伐利亚农业发展局部门负责人迈克·克劳斯（Michael Klaus）在题为“保持当地同等生活水平下的乡村振兴”的报告中指出：面对乡村空心化、基础设施薄弱、水土流失以及“留守儿童”等问题，乡村有机更新是推进城乡均衡发展的重要手段。乡村发展涉及到社会与文化、就业与经济、生态与环境、能源与交通、居民点建设等方方面面，需要综合考虑、系统提升；在编制国土空间规划时应重视乡村地区住房、交通、教育、就业、休闲娱乐、通讯等基本需求，通过改善生活质量、营造就业环境、增进村庄交流、增强文化建设、保护景观特色等多种途径，提升乡村活力以适应未来发展。最后以德国巴伐利亚为例，分享了乡村有机更新项目规划编制与实施的主要做法和成效。

住房和城乡建设部村镇建设司原司长李兵弟教授级高级城市规划师在题为“以生态宜居村庄建设为主体，推进国土空间规划在乡村地区的实施”的报告中指出：要抓住生态宜居村庄现代化建设的有利机遇，坚决补上农村人居环境和公共服务两大短板。以生态宜居村庄建设为抓手，解决农村人居环境长期落后；以公共服务为突破口，解决农村基本公共服务平等化；以基础设施建设为基础，解决农村发展的现代化。提出要科学组织生态宜居村庄规划实施，具体包括四方面：一是要充实和完善乡村地区的村庄规划，解决已编规划的融入、提质、统管，实现多规合一和一体化管理，要采用集成适用技术体系推动乡村绿色健康发展；二是生态宜居村庄建设要坚持生态+产业+民生的发展导向，以两大重点（农村生活污水、生活垃圾治理）和一个全面（村容村貌全面提升）为问题导向，加强农村基础设施建设、农村环境治理和农村田园景观提升；三是要处理好农村住房制度与宅基地制度关系，建立中国农村住房制度，健全国家住房制度；四是乡村建设要恪守两项基本原则（农民满意、农民收益）、把握三大重点（生产方式改变在前生活方面改变在后、农村土地用于发展、产业发展要与镇区建设和村庄治理结合）、采取“四先”方法（村庄规划先展开、农民土地先流转、农村公共事业基础设施先建设、乡土特色农耕文明古村保护先推动）。可以结合精准扶（脱）贫、建筑风貌保护、国土综合整治、矿坑修复、产业融合发展等行动，通过大整治、大保护、大提升，促进乡村大发展，以生态宜居村庄建设促进乡村全面振兴。

联合国人居署城市立法土地和管理分支全球土地工具网络项目经理达尼洛·安东尼奥（Danilo Antonio）在题为“土地治理促进农村可持续发展：挑战、机遇和实践”的报告中指出：目前土地治理面临着地籍覆盖率低、土地权利复杂、系统性不平等、快速城市化、粮食安全、大规模土地投资、低效和薄弱的土地管理体系、不公平土地分配、土地腐败等一系列问题，必须通过土地治理来实现减贫、促进可持续发展和人权保障，其中土地权利保障是关键。土地权利保障与农村发展的关系密切，可以通过全球土地工具网络（GLTN）来解决农村发展和土地权利保障的相关问题。介绍了GLTN成立的背景、目标职责与主要成就，分享了可持续的土地权利、目标导向下的土地管理、参与性土地保障和社会保有权领域模型、响应式土地利用规划、性别与青年权利保护等五项土地工具在农村地区的实践经验。

中国社会科学院农村发展研究所所长、第十三届全国人大农业与农村委员会委员、《中国农村经济》与《中国农村观察》主编魏后凯研究员在题为“中国城乡格局下的乡村振兴规划”的报告中，预测了未来中国城乡人口格局和空间格局，指出乡村振兴规划应该以城乡格局为基础，实行城市、乡村双重空间管控。他认为：中国城镇化在持续减速，但速度仍然处于高位，预计2020年城镇化率将近61.5%左右，2035年城镇化率72%左右，2050年将达到甚至超过80%，逐步接近城镇化率的“天花板”。目前城镇空间占1%左右，如果按现有人均119平方米测算，预计2035年占1.28%，2050年占1.35%，无论现在还是将来，中国97%以上的陆地国土空间都属于乡村地区。指出乡村振兴战略应该以城乡融合发展为前提，要与新型城镇化联动，通过“五个振兴”（产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴、组织振兴）来实现农业农村五个现代化（农村产业、农民生活、农村文化、农村生态、乡村治理）的总目标。乡村全面振兴并非是指现有的每一个村庄都要振兴，乡村振兴规划必须考虑未来城乡格局，确定乡村基础设施和公共服务设施布局，实行城市增长边界和永久乡村空间的双重空间管控；乡村振兴规划和建设需要根据不同乡村类型（集聚提升型、城郊融合型、特色保护型和搬迁撤并型等），因地制宜、分类推进、因村施策。

上海市规划和自然资源局乡村规划处处长顾守柏在题为“上海乡村规划创新与实践”的经验交流中，从建立乡村规划体系、强化乡村风貌设计引导、完善乡村振兴规划土地支持政策三方面，系统介绍了上海市乡村规划的创新经验和实践做法。详细介绍了上海市构建的“村庄布局规划—郊野单元（村庄）规划—村庄规划设计”的乡村规划体系，结合规划土地管理工作中碰到的实际问题，从国土空间整体保护、系统修复、综合治理角度，创新提出村庄规划设计“一策划（项目策划书）六方案（选址方案、基本农田补划方案、建筑设计方案、供地方案、增减挂钩方案、土地整治方案）”的总体思路。指出可以通过加强乡村规划管控、项目设计和行政审批的深度融合，增强乡村规划的实用性，加快乡村建设项目落地，营造绿色生态、和谐富裕和可持续发展的国土空间新格局。

重庆市规划和自然资源局村镇处处长鞠广在题为“实用性村庄规划的探索与实践”的经验交流中，结合重庆的实践案例指出：村庄规划编制要补齐短板，采取缺什么、编什么、批什么的方法，完善公共服务和基础设施；要有效整合空间，着力解决农业用地碎片化问题；可以通过细分用途，明确用地功能，显化农民财产权益；要尊重地区差异，正视差异、因村施策，让规划各具特色；也要入乡随土，让规划接足地气，注重农耕文明传承和乡村风貌改造，提高村庄规划的实用性。

武汉市自然资源和规划局副局长周强在题为“新时代武汉乡村规划编制探索”的经验交流中，从乡村规划编制思维转变、“编管合一”体系构建、功能网络化和管理精细化探索、实施管理政策创新等四方面介绍了武汉市乡村规划编制的探索与实践。指出新时期乡村规划编制应该立足全域系统新思维（全要素保护、全过程思维、全域规划）、着眼城乡融合和要素回流的新关系，促进城乡融合发展。从完善农村产权制度、提升乡村功能、建立国土空间管控体系、强化空间治理四个方面提出构建乡村规划“编管合一”新体系的思路。介绍了武汉市以田园功能单元为载体，通过田园功能单元类型及特征界定、田园功能单元划分（综合“规模控制、选址布局、产业特色”等因素）、单元规划方案编制（“空间本底+功能落位+点位引导”思路）、单元管控体系制定（“指标+点位+名录”结合）等措施促进乡村地区功能网络化和管理精细化的创新探索；分享了武汉市从积极引入多主体参与、多举措促进经济平衡、充分利用政策组合、探索“土地整治+”开发模式等方面保障规划有效实施的管理政策创新经验。

成都市规划和自然资源局副局长张佳在题为“成都乡村规划探索与实践”的经验交流中，系统回顾了成都市城乡规划理念从城乡分割、城乡统筹到城乡融合的经历，分享了乡村振兴战略成都做法和成都市城乡发展新模式的探索。成都市为推进城乡融合发展，提出了五项重点改革、十大重点工程和七大共享平台。重点介绍了全域乡村规划提升工程，认为乡村规划是一个生态优先的底线规划、因地制宜的落地规划、全域全要素综合规划、产业为魂的发展规划、保障有力的实施规划、以人为本的创新规划，其核心是解决乡村发展动力问题，探索国土空间规划体系下城乡融合发展规划模式，促进乡村振兴。并分享了成都市以新发展理念统揽城乡工作探索提出的城乡融合发展单元的概念，详细介绍了城乡融合发展单元的构建意义和内涵、四大划分原则（区域协同、交通协同、资源整合、规划整合）和五大特点（体现创新性、突出系统性、注重协调性、强调差异性、加强落地性）。

6 青年先锋荟论坛

青年先锋荟论坛邀请了11名青年专家，围绕生态空间规划实施探索、资源环境问题风险识别与双评价、空间规划体系陆海统筹问题、划定城镇开发边界、国土空间规划发展的未来等方面展开研讨。

上海市地质调查研究院（上海市国土资源调查研究院）土地利用规划所所长张玮教授级高级工程师在题为“上海生态空间规划实施探索”的报告中，介绍了“上海2035”中农业、生态和城镇三大空间，以及四类生态空间规划内容。对于如何实施好生态空间，他提出：“按规划，落空间；依计划，提品质”的总体思路，形成生态空间各类自然资源要素的“一张蓝图”，协调耕地保护和生态建设，全面提升生态环境品质。“按规划、落空间”主要指在生态空间规划指引下，通过落实耕地保有量、森林覆盖率、河湖水面率等各项生态建设指标、建设目标及各项规划重点任务，识别生态空间内耕地、林地、河湖水面等各类生态要素，实现“蓝、绿、黄”线的落地，保障城市水安全、保障城市生态安全、保障城市粮食安全和防范土壤环境风险。“依计划，提品质”主要指在整治中增强耕地保护，通过绿色空间倍增、生态建设和建设用地减量等计划，发挥出“生态+活力”、“生态+风貌”的作用，同步实现自然环境改善和人民生活的改善。

中国地质调查局水环部副处长乐琪浪在题为“全国重大资源环境问题风险识别与双评价思考”的报告中，介绍了全国水土资源、生态环境、灾害、气候变化等方面的风险识别和分区情况。提出了“双评价”的主要思路：一是通过单要素评价确定强限制条件，明确短板和优势，分析国土空间布局的不合理，提出优化调整建议；二是分析人口经济资源环境灾害，明确资源利用上限和环境质量底线；三是服务“三区三线”划定，开展三类功能指向评价，依托农业、城镇和生态承载力和适宜性分析确定三大空间的布局和潜力区域，解决空间冲突和综合协调问题，为各地开展“双评价”工作提供借鉴。

自然资源部第一海洋研究所政策研究中心副主任刘大海在题为“国土空间规划体系陆海统筹问题探索与研究”的报告中，指出我国陆海统筹的时代背景和突出问题，并介绍了美国、日本和荷兰海陆一体管理的经验以及世界海洋空间规划的发展和专属经济区相关规划情况，认为海洋与海岸带规划发展趋势正由空间规划手段向多类型融合手段转变。介绍了我国海岸带管理的立法和规划现状，提出我国陆海统筹的实现路径，包括：加强顶层设计、加强海洋生态系统保护；统筹陆海空间开发，解决发展不平衡问题；统筹陆域与海域建设审批，严控海岸带开发建设；陆海共治，真正实现陆海联动发展。并给出了陆海统筹的技术思路。

中国城市规划设计研究院主任规划师孙建欣在题为“治痛点，塑亮点——以空间供给侧改革满足美好生活需要的两个案例”的报告中，分别介绍了河北石家庄与浙江桐庐的典型案例。石家庄规划在外围地区构建反磁力节点，促进职住关系的双向平衡，面向就业人群差异化需求，供给高品质服务。桐庐规划则是充分考虑其区位和自然本底条件，对区域内的村庄开展六大方面、八大类的休闲度假及康养要素评价，确定县域七大休闲旅游发展的功能平台，依托要素资源评价，制定差异化的功能定位，营造体现富春山居意境的村落片，满足日益增长的新兴需求。两个案例通过调整供给结构以适应需求变化，促进供需匹配，实现国土空间高质量、可持续发展，体现了空间的供给侧改革的丰富政策内涵。

中国国土勘测规划院张辉在题为“划定城镇开发边界的认识与思考”的报告中，借鉴国际相关经验，在梳理地方探索、中央要求基础上，提出了城镇开发边界划定的边界画像：治理目标上，城镇开发边界是实施差异化的国土空间用途管制的政策边界；规模逻辑上，划定城镇开发边界是为了寻求城镇的最佳规模，引导城镇实际规模向最佳规模目标靠近；边界内涵上，城镇开发边界是在国土空间规划中划定的，一定时期内指导和约束城镇发展，在其区域内可以进行城镇集中开发建设，重点完善城镇功能的区域边界；形态逻辑上，不应只是一条刚性管控线，还应充分体现国土空间规划精细化管理、弹性管理的要求。

中国城市和小城镇改革发展中心交通院所长欧心泉在题为“过去、现在、未来——国土空间规划的变和不变”的报告中，认为把握空间规划的变与不变在于因时、因地、因人，不拘泥于范式、紧扣时代，做能用、管用、好用的规划。首先要从变化的视角看世界，认识规划面对的复杂性和不确定，统一的空间规划是党中央、国务院在治国理政方面做出的重大部署，是执政能力的提升和治理体系现代化的重要体现。其次要抓住客观世界不变规律，理解规划的共识基础，包括坚持以人为本立场、坚定可持续发展导向、顺应空间的内在逻辑等。最终要改变对事物的认识、理解、改造方式，做好三个转变：从单一要素思维走向多要素协同思维；从简单线性思维走向复杂非线性思维；从低阶空间思维走向高阶时空思维。

中国自然资源经济研究院规划所副所长强真在题为“面向2035的现代农业空间构想”的报告中，分析了现代农业面临的“5+3”问题，介绍了美国、日本、荷兰和以色列现代农业发展经验，提出了新时代6个现代农业发展思路，给出了4大方略：一是重塑农业生产空间新格局，构建安全、放心、可心的农产品绿色供给空间体系；二是为全体人民提供安全可靠的全系农产品，采取耕地和基本农田增量战略，构建六个供给体系，推进农业空间生产向规模化、生态化、标准化、企业化、设施化、信息化转型；三是逐步提高农业发展竞争力，引导专业化、园区化农业空间配置与管治；四是实施“三位一体”综合整治，推进耕地“水—土—生”质量协同“4整治”工程。

武汉市规划研究院高级规划师王昆在题为“变中求进——武汉、荣成国土空间总体规划编制的探索与思考”的报告中，结合武汉、荣成国土空间总体规划编制的探索，提出规划编制应立足于更阔视野、更高认识、更深理解，在变中求进，在进中求破，在破中求立。在新时代背景下，规划变革是贯彻落实统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局的重大部署，是履行自然资源部“两统一”职责的重要举措，是耦合时空发展规划价值导向不断演变的进化结果。规划编制应牢牢把握变中不变，形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式。当前试点探索可关注3个重点：从城市角度，关注如何对应规划事权层级化，体现市县差异；从落实编管结合角度，关注如何统筹规划编制与实施管理，构建陆海一体的国土空间用途管制制度；从挖掘城市资源角度，关注如何彰显城市特色和优势。

广州市城市规划勘测设计研究院国土所主任规划师杨箐丛在题为“面向流域治理的湖泊型城市国土空间规划初探——以昆明、大理为例”的报告中，介绍了面向流域治理的湖泊型城市国土空间规划编制存在的问题思考和实践经验。针对行政边界、就水论水、难以统筹等现实问题，提出了解决建议：编制体系方面，构建“流域型总体规划+流域型专项规划”编制体系，锁定适宜尺度，建立流域生态单元与事权关系对应的规划范围；编制内容方面，建立以水循环为核心的关联、动态系统，关注“水、地、人”相互影响，理清国土空间总体规划和流域保护治理专项规划的核心内容，推动流域地区统筹协调；规划实施方面，构建“横向统筹、纵向传导、近远结合”的实施保障措施，通过省、市高位统筹加强流域管控，通过部门协同共治和区县精细管理推动流域生态修复和品质提升。

浙江大学公共管理学院教授肖武在题为“新时代国土综合整治的发展趋势与思考”的报告中，介绍了国土综合整治的概念内涵、演变历程，认为土地整治的综合化、多目标发展是经济社会发展的内在要求和土地利用的客观规律。在新时代背景下，国土整治从确保粮食安全、保障发展，转变到能够提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需要。针对当前国土资源出现的土地撂荒、耕地休耕与轮作、城镇扩展与收缩、矿产资源开发导致的损毁等新问题，提出了国土综合整治未来三个热点与重要方向：一是构建大数据驱动的国土综合整治信息识别、提取、分析框架；二是实施多功能土地整治；三是加强土地综合整治与土地利用的协调；四是推动全域、全要素多部门协调联动。

上海市地矿工程勘察院环境地质技术研究所所长章长松在题为“场地环境大数据在新时期‘双评价’中的应用实践——以上海为例”的报告中，认为场地环境人体健康风险评估是环境评价的重要因素，其成熟的技术路线和成果可作为“双评价”中环境要素单项评价的基础支撑。场地环境大数据包括区域基础数据、规划数据、场地调查数据和污染物分布等。依托现有区域性土壤、地下水和河道底泥场地环境大数据，结合工程实践，采用数学统计和数值模拟的方法对人体健康风险进行静态和动态评估，为环境承载能力等级评价和国土空间开发适宜性评价提供参考。对典型的城镇建设区、生态保护区和农业生产区的场地环境大数据进行分析评估，划分出适宜区、一般适宜区和不适宜区。通过对案例的分析总结，为场地环境大数据在“双评价”应用中存在的问题和发展方向提出了展望。