地质环境条件在国土空间规划中的应用研究

闫文晓

（1. 上海市地质调查研究院，上海 200072；2. 上海市国土资源调查研究院，上海 200072）

2018年的机构改革，自然资源部整合了原国土资源部的国土资源管理、土地利用规划、地质勘查等职能，原国家发改委的主体功能区规划职能，原国家住房与城乡建设部城乡规划管理职能，原国家海洋局的职能以及水资源、草原、森林、湿地等自然资源的调查和确权登记管理职能。空间规划和自然资源要素管理职能部门的统一后，地质、水土等自然资源要素的承载力对国土空间规划的支撑强度必然会加强。2019年，发布了《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，将主体功能区规划、土地利用规划、城乡总体规划融合为统一的国土空间规划。

从管理职能和规划体系上，地质勘查和国土空间规划统一由自然资源部管理，为地质勘查和研究服务国土空间规划提供了更多的可行性和便利性，使两者的互动更为便捷。从必要性上，任何城市建设都是发生在特定的地质体上，成为城市环境的一部分，城市的土地利用、城市安全问题、城市饮水问题等都必须考虑地质条件；同时城市建设有会影响地质环境，甚至引发工程地质问题。城市建设与地质环境相互制约、相互影响，有着密切的关系。因此，地质要素应该作为空间规划中统筹考虑的重要因素。地质环境条件对城市建设和人类活动的影响的相关研究有地质适宜性研究、地质灾害危险性研究、地质环境承载力研究等，这些概念内涵相近，下文中统称地质承载力研究。

本文归纳总结了国内外地质环境条件在空间规划工作中应用的理论研究、应用时间和法制建设，对比分析了我国地质工作在国土空间规划应用中存在的问题。基于此，对我国现阶段加强地质环境条件在国土空间规划中的应用的途径提出建议。

1 国外与国土空间规划相关的地质学研究与应用

以美国和日本为代表的西方国家，对地质环境条件在国土空间规划中的应用已经有几十年的研究经验，不仅具体的工程项目落地都要经过严谨的地质分析工作，地质环境条件也已成为空间布局规划的重要影响因素，同时已建立较为完善的法律体系保障城市发展避开地质风险区域。

1.1 基础研究

20世纪90年代以来，欧美澳等国家的城市地质研究重点逐步转移到了土地利用与城市发展、水资源与环境保护、地质灾害等相关领域上来，产生了“加利福尼亚州地质总体规划”、“旧金山湾地区定量土地潜力分析”等应用型研究，提出城市空间发展战略要适应城市地质环境条件。

在亚太地区，1999年联合国亚太地区经济和社会理事会出版了题为《亚太地区城市地质》的报告，阐明了城市规划领域的地质学应用进展和存在的问题[1]。2000年，联合国亚太经社理事会启动了《利用土地资源地学背景知识支持城市规划和城市发展》课题，致力于加强在城市规划和城市发展过程中对地质环境条件的考虑[2],并于第二年举办了“亚太地区城市地质论坛”，出版了《把地质学整合到城市规划中》，论述了南亚各国城市地质学与城市规划的结合[3]。

1.2 应用实践

城市地质调查、地质灾害填图是地质学在国土空间规划工作中应用的基础。从20世纪70年代开始，欧美国家就展开了地质调查和填图工作。21世纪初，欧美国家的地质调查和填图工作已基本完成，调查工作开始向调查广度的拓展和调查深度的挖掘。近年来，这些国家逐步建立了与城市建设和经济社会发展密切相关的城市地质环境监测体系，实现了地质调查的系统化维护和动态化监测。

同时，欧美和亚太地区部分国家都已经把地质承载力作为编制国土空间规划的重要考虑因素，美国的加利福尼亚州、罗德岛州，以及沿海岸线的佛罗里达和北卡罗来纳州，要求市一级的土地利用总体规划必须包含防治自然灾害、地质灾害的内容[4]。法国将滑坡风险潜在区填图的成果，大量应用于土地利用规划编制中，有效规避滑坡风险[5]。加拿大通过土地利用规划限制措施，在预防崩塌、滑坡、泥石流中的应用时间也有很长的历史，取得丰富的实践经验[6]。有的国家和地区甚至设立了专门的机构为国土空间规划提供所需的地质资料和信息，通过土地利用规划限制灾害易发地区的土地开发已经成为国际防灾减灾战略的重要内容。

1.3 法制建设

20世纪末开始，欧美国家陆续制定法律，规定防灾规划或土地利用规划以地质调查和地质风险分区为依据，并直接与土地管理制度挂钩，以法律形式确定了通过规划预防地质灾害的灾害防治战略。1997年瑞士出台了《滑坡危险性与土地利用规划的实践规则》，制定滑坡灾害风险区划的标准和规范，根据灾害风险程度的高低，将土地利用分为高、中、低、非常低四个区域，实施严格的土地管理政策[7]。1998年意大利颁布了地质灾害防治的180号法令，通过开展水文地貌灾害填图计划（HSP），识别出地质灾害风险地带，作为土地利用规划编制的依据，以此限制地质灾害风险区域的开发[8]。新西兰、美国已经形成了一整套完善的土地利用规划及配套的公共政策、土地开发条例、税收和财政政策来引导城市建设向地质灾害低风险区发展，同时限制地质灾害高风险区的开发建设活动。欧美国家的地质承载力在规划中应用的法制建设主要是在灾害预防方面，通过法制建设保障国土空间规划成为地质灾害预防的软措施，尚未通过法制建设实现对区域空间布局、经济发展的刚性约束。

2 我国地质工作在国土空间规划中的应用开拓

2.1 基础研究

我国的城市地质学研究仍主要集中在城市地质环境方面，与国土空间规划相关的地质学研究较少，且研究结果与实践应用尚有一定距离。上世纪80年代的论文以对国外研究及经验的介绍为主；自90年代以来，我国城市地质学的研究重点转向综述及对研究前景的展望，与城市规划或土地利用总体规划相关的地质承载力研究也逐渐增加，但总体上仍然较少。

从国内研究的研究对象的类别看，地下空间评价、地下水资源评价等单项的城市地质资源环境研究较多，例如研究了宿迁市地下水资源分布、化学特征、开采现状、存在问题等，根据城市规划区的功能分区提出了宿迁市地下水资源利用的对策[9]；影响城市安全的全要素综合性研究较少，如以土地规划为基础构建了地质灾害防治综合规划体系框架[10]。

从研究对象的范围看，针对单个项目或较小面积的城市建设范围的点状或线状城市地质研究较多，针对较大范围的整个城市规划区的城市地质研究较少。如从社会经济易损性和地质环境危险性两方面建立了地质环境危险性评价模型，评价了开封市地质环境风险，将开封市城市规划区划分为高风险区、次高风险区、次低风险区、低风险区四个分区，分析了每个分区的主要地质环境问题，并对每个分区提出地质风险控制建议[11]。此类研究结果，一是适宜性建设用地的布局比较破碎，在规划中不容易应用。二是较笼统，一般研究结果根据《地质灾害风险性评估规范》中对建设用地适宜性分级的要求划分为三到五个层级，较少有研究能够详细阐述每个适宜等级得具体差别，是否可以通过工程措施弥补，以及对工程措施的量化评价等。

从研究内容分析规划方案的地质适宜性、地质风险程度以及工程建议等的规划后的分析评价较多，用于指导规划布局更适合当地的地质条件，从而减少地质灾害对城市影响的规划前研究较少。如选取普度、地貌、河流、地震烈度、年降水量、灾害点密度、断裂带七个地质因子，对石棉县地质灾害风险进行了评价，并从区域生态安全格局构建与城镇体系、中心城空间规划、灾害点安全策略三个方面提出了城市规划的应对策略[12]。

我国的地质环境条件对国土空间规划影响的相关研究在规划中应用存在种种问题，主要原因是地质环境科学和国土空间规划的学科交叉研究不够深入。目前的相关研究以地质学视角的研究为主，从地质学的角度来分析评价城市地质的适宜性程度；能在地质适宜性、地质灾害危险性、地质环境承载力等相关研究的基础上进一步分析研究对象的规划应对策略，提出规划防灾策略和规划结构、规模等的建议的地质和规划融合的研究较少。

2.2 应用实践

我国地质环境条件对城市建设和人类活动影响研究的主要应用领域的仍以点状或线状工程项目的工程地质为主，主要有特殊规划建设项目的选址规划、地质灾害高风险区的灾害防治、海岸带开发和利用、地下空间规划等几种类型。有特殊要求的规划建设项目是指有一定渗透污染性或危险性的工程或重要交通、通信、供水、供电等一旦遭到破坏会导致城市局部或全部瘫痪引发次生灾害的工程，需研究其选址是否能够满足项目的地质需求，并预测在使用期限中对地质的影响及引发地质灾害的可能性，提出加强地质安全性的工程地质措施、地质灾害防治措施或规划调整建议。地质灾害防治中地质灾害的预防是指针对城市规划区内易受滑坡、洪水、地震、火山等地质灾害影响的地区针对性的进行地质承载力研究，制定针对性的预防地质灾害的工程措施、建设策略，地质灾害的整治是指对人类活动造成的地面沉降、滑坡、地面塌陷、地下水污染等地质灾害采取工程性整治措施或通过规划建设调整减轻已造成的地质灾害。海岸带开发和利用是结合海岸线自然地理和开发实际状况，从生态、生产和生活三方面进行岸线适宜性评价，从而提出岸线分类、分级利用导向建议，加强岸线资源整体规划和功能引导。地下空间地质环境的评估主要分析地下空间开发与地质环境的相互影响，评估地下空间地质环境风险，分析不同深度地下空间开发的地质环境适宜性，进而提出地下空间分层次开发利用的建议。

我国地质工作在国土空间规划工作中的应用与国际发展水平存在差距。我国的地质工作在实际规划项目中的应用以面向问题的点状或线状地质工作为主，地质工作的范围较小，类型较单一；面向未来的城市或区域范围的项目较少。应用的方式仍然以规划区域的地质调查为主，分析研究较少。用以指导总体规划、控制性详细规划等较大尺度的规划的用地布局，具有一定综合性的地质学分析研究，在实际规划项目中还未能起到充分作用。而欧美国家在20世纪末已经将综合性的地质研究应用在土地利用规划的编制中了。

2.3 法制建设

从地质灾害防治的相关法律法规看，地质灾害防治的法律法规中强调了地质要素对国土空间规划的重要性，以引导性建议为主，没有强制性要求，《地质灾害防治条例》、《国务院关于加强地质灾害防治工作的决定》中规定各类规划编制应当充分考虑地质灾害的要求，加强对规划区地质灾害危险性的评估，合理确定项目选址、布局，避免和减轻地质灾害造成的损失；编制城市总体规划、村庄规划和集镇规划应当将地质灾害防治规划作为其组成部分。2015年出台的《地质灾害危险性评估规范》、《地质灾害危险性评估单位资质管理办法》等实施细则保障地质灾害危险性评估的实施。但地质灾害危险性评估侧重评估地质灾害发生的风险，对建设用地适宜性的评价较简略，同时偏重点状或现状的建设工程的评估，由于“地质灾害易发区”的概念界定不够明确，对城乡规划区范围的区域性评估的要求较为简略。

国土空间规划相关的法律法规，《中华人民共和国城乡规划法》(2015年修订)和各级土地利用总体规划编制规程（2010）中均规定在基础资料收集中应当具备地质、地貌、水文等资料，仅限于原则性指导意见，要求“综合参考”或“合理避开危险区域”等。虽然我国的规划中的防灾减灾法律法规已经逐步完善，但地质防灾规划与国土空间规划的衔接上，法律法规缺乏操作层面的指导意见，同时缺乏有利于防灾减灾的土地开发政策措施，难以实现有效衔接。国土空间规划中的地质部分内容并没有在操作层面上成为规划方案的考虑要素。

3 对我国规划相关的地质工作的建议

在规划中合理运用地质学理论和研究成果，可以优化城市建设用地规划的规模、结构、布局、开发次序等，从而提升城市开发建设的科学性、合理性、安全性和经济性。

3.1 提升为规划服务的地质工作的前瞻性

规划的期限一般是5-25年，前瞻性是其重要特征，而地质资源承载力分析的结论一般是基于现状的，这就造成了规划的需求和和地质部门提供的评价结果不对应，从而使得地质评价成果的应用性不强。随着工程技术的进步、对地质条件认识的加强、资源环境压力的变化等，使地质资源承载力发生变化。应充分应用RS和GIS等现代计算机数据处理、空间分析、动态模拟技术，分析地质资源承载力的时空特征，模拟未来发展情境下，地质资源承载力的动态变化，从而使地质资源承载力的时间维度与规划相协调，提高地质资源承载力分析在国土空间规划中应用的适用性。

3.2 建立地质灾害风险管控的长效机制

土地规划实施过程中缺乏对土地利用情况的过程监管和常态化检测。目前上海市有地面沉降监测、水土环境监测、岸带冲淤及海底沉降监测以及高层建筑、跨江跨海大桥、高架、地铁等重大工程变形检测，但并未形成系统性、常态化的地质环境动态检测体系。建议将地质灾害监测纳入城市防灾减灾体系，整合国土、规划、测绘、水利、建设等部门的监测网络，建立和完善地质灾害监测预警系统，加强各个地质要素实施检测预警能力建设，获取即时数据，构建检测信息共享机制，确保城市安全运营的同时为国土空间规划提供数据支撑。

同时要建立地质风险管控的长效机制。不仅要靠末端治理，更重要的是做好源头管理、过程管控，充分利用各类地质监测的数据，加强国土空间规划的科学性、合理性，形成良性循环，从法律、法规、机构等方面推进整体机制建设。

3.3 在规划技术规范中明确地质要素的应用

《地质灾害防治条例》是纲领性的法规，其规定的“编制城市总体规划、村庄规划和集镇规划应当将地质灾害防治规划作为其组成部分”等原则性的条文需要一系列实施性的规定，明确更具可操作性的实施细则。建议借鉴国外在滑坡等地质灾害在土地区划、土地开发、土地管理、灾害保险等方面的法律法规，提升《地质灾害防治条例》的可操作性。

我国城乡规划法和土地利用总体规划规程对地质要素的使用也没有操作性或强制性的规定，地质环境影响评价没有受到足够的重视，地质要素在规划中的应用多是项目层面的或是在危险发生后才引起重视的“被动式”规划，且大多停留在“纸上规划”的层面，难以起到提前预警的指导作用。建议从法制建设上增强城乡规划中地质工作的地位和作用，在国土空间规划规程中增加对重点地区或地质灾害风险较大地区将地质风险评估纳入总体规划、控制性详细规划等区域性法定规划中。促进国土空间规划中增加有关防灾减灾的土地开发政策措施等内容，强调土地生态安全，促使地质灾害的防治从场地尺度的工程型措施向区域规划限制性的规划软措施发展。