生态文明视角下的耕地保护机制研究

汪燕衍

（1. 上海市地质调查研究院，上海 200072；2. 上海市国土资源调查研究院，上海 200072）

党的十八届五中全会提出了“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念和“深化生态文明体制改革，加快建立生态文明制度，健全国土空间开发、资源节约利用、生态环境保护的体制机制”的要求。上海在新一轮城市总体规划编制中，无论是国际对标研究，还是市民意愿调查，都体现出生态环境质量是上海建设卓越全球城市的最大短板。近年来上海严格控制建设用地总规模，大力推进低效建设用地减量化，主要依靠流量空间来保障城市开发建设用地需求，建设开发与耕地保护的矛盾得到妥善协调。但在推进生态建设的过程中，上海地处平原地区，土地开发利用率高，未利用地很少，补充生态用地潜力十分有限。围绕至2035年基本建成卓越的全球城市目标，上海城市发展必须破解资源环境紧约束瓶颈，坚守“人口总量、建设用地规模、生态环境、城市安全”四条底线，协调处理好耕地保护和生态建设的关系。

1 区域概况

根据全国第二次土地调查成果，2009年末上海现状耕地为284万亩（约18.93万公顷）。截至2014年底，上海市现状耕地面积282万亩（合18.80万公顷），基本做到了耕地占补平衡，耕地减少趋势显著放缓。上海地势平坦、水资源丰富、土壤质地较好、地理环境和气候条件优越等因素，市域范围内的耕地均适宜耕种；同时，上海一直重视对耕地特别是基本农田的保护和质量建设工作。因此，上海耕地总体可利用状况良好，基本不存在坡耕地、旱涝地和土壤沙化等现象。根据2016年完成的“上海市耕地质量等别补充完善工作”成果，上海耕地质量稳定、等别相对集中，总体水平处于全国中等偏上水平。上海国家级自然等别范围位于5~7等，其中以6等地为主，占总面积的87%，主要分布于青浦、奉贤和崇明区；国家级利用等别范围位于4~8等，其中以5、6等地为主，分别占总面积的21%和70%，主要分布于奉贤、嘉定、宝山、松江区；国家级经济等别范围位于4~7等，其中以5、6等地为主，分别占总面积的20%和66%，主要分布于奉贤、宝山、金山区。

2 当前上海耕地保护面临的问题和挑战

2.1 防范耕地污染风险，耕地质量有待进一步提升

全国耕地面积不断减少，局部耕地质量恶化[1]。上海自2006年开始开展了两轮土壤环境质量调查工作，调查结果显示：上海局部耕地也存在耕地污染风险，滨河沿路、邻避设施及工业区周边表现相对明显，耕地土壤的污染类型以有机型为主，无机型次之，复合型污染比重较小。同时，上海从2009年开始也持续开展了土壤环境质量监测工作，监测指标包括土壤理化指标、土壤重金属指标、有机污染指标等。根据监测数据，按照《土壤环境质量标准》（GB 15618-1995），土壤三级及三级以上质量点占总监测点数约4%。引起农用地土壤环境质量为三级及超三级的因素主要为元素汞、镍、锌和镉等重金属元素。从布局上看，近郊区的耕地土壤环境质量水平相对较低，远郊区的耕地土壤环境质量水平相对较高。从有效防控土壤环境质量风险角度考虑，需要通过生态涵养、生态修复、生态整治等措施，进一步提升耕地质量。

2.2 生态建设需求与当前耕地保护矛盾突出

上海近年来生态建设成效卓著，1999~2018年本市森林覆盖率从3%上升到16.9%，基本形成了“环、楔、廊、园”的中心城绿化系统，完善了市域绿色空间体系。但上海城市化率高，生态用地减少趋势明显，森林覆盖率与对标城市差距仍然明显，远低于全国25%平均水平，与伦敦、巴黎、芝加哥等国际性都市50%以上的水平更相差甚远。《上海市城市总体规划（2017-2035年）》提出在2035年要实现“更可持续发展的韧性生态之城”目标，2035年森林覆盖率达23%左右，河湖水面率不低于10.5%。经初步测算，要达到23%的水平，在不考虑城市发展建设占用等林地减少因素情况下，仅净增林地就约需90万亩（合6万公顷）。面对282万亩（合18.8万公顷）耕地保有量和249万亩（合16.6万公顷）基本农田保护面积，统筹平衡好耕地保护和生态建设压力较大。

2.3 生态承载力面临挑战，可持续农业遇到挑战

自然资源与农业生态可持续开发是保障农业生产与粮食安全可持续发展的基础。有学者利用计量模型测算出我国人口高峰时粮食安全背景下粮食生产活动的生态足迹，然后依据生态足迹指数法判断其生态可持续性状况，结果显示：按照目前的粮食生产模式依靠自给实现粮食安全，我国人均生态足迹指数将出现负值，意味着我国农业生态将处于不可持续的状态[2]。针对上海这个市域空间有限、人口规模巨大的超大型城市（2018年现状常住人口约2415万），随着人口增长压力的长期存在以及人们生活水平的不断提高，农产品需求量不断增加。一方面加剧了上海人多地少的矛盾，另一方面也给上海农业资源与生态的可持续发展带来了挑战。解决上海“农产品—耕地”矛盾与“农产品—生态”矛盾，实现粮食安全与农业生态的协调可持续发展，需要把依靠要素投入的种植模式转向生态友好型的种植模式。

3 国内耕地保护机制研究概述

3.1 创新完善耕地保护理念，强化 全要素 耕地保护制度

有研究认为，严格保护耕地资源，应强调数量、质量、生态、空间、时间“五位一体”耕地占补平衡制度，实现“数量—质量—生态—经济”平衡；保证耕地数量，确保耕地红线不突破；保护耕地质量，实现耕地产能提升；保护耕地生态环境，确保农产品质量安全；优化空间格局，实现耕地资源的最优空间配置；统筹安排利用时序，协调代际关系，五大要素保护缺一不可[3]。西方著名法学家Lawson F．H．和Den B．指出“如果土地是二维的，它将毫无用处。实际上土地必须具有体积”。空间条件是现实耕地利用中权利界定的基础依据，不明确的空间条件规定必然会引起现实中耕地保护制度的实施困难。《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出“划定永久基本农田”的时间规定性，但是在现行的法律制度中并没有相关配套措施。总体上缺乏时空条件具体规定将直接影响耕地之上物权和利益的划分界限，从而在根本上影响耕地保护制度的实施效果[4]。

3.2 对现有的耕地保护理念进行反思，提出从注重耕地保护向注重农地保护的理念转变

有学者认为，在处理耕地保护与经济建设、耕地保护与农业结构调整、耕地保护与生态环境保护的关系中，应从注重耕地保护向注重农地保护的理念转变，构建耕地保持（保障口粮安全）—农地保持（保障食物安全）—农地保护（保障生态安全和可持续发展）的多级实施框架，从而有效保障粮食安全、农民增收和经济社会可持续发展综合目标的实现[5]。保护口粮生产用地并保持耕作，是耕地保护和粮食安全保障的基础；而在农地保持层次，主要应保护农业资源粮食综合生产能力，实施“藏粮于地”的战略；在实践层面，应当加快农业结构调整，按照市场需求种植农产品，以增加农民收入。

3.3 “生态型”耕地保护理念更适宜认识耕地保护和生态文明建设的关系

有学者从耕地保护理念的内涵入手，分析其执行效果和面临的挑战，在此基础上对其拓展创新，并最终提出了“温饱型”、“小康型”和“生态型”耕地保护理念等方案，并指出“生态型”耕地保护理念有利于实现我国经济社会的可持续发展[6]。

3.4 耕地资源的非经济价值认识不足，耕地保护要包括耕地经营主体的“利益保护”

有研究认为：耕地价值不完全，在现行的耕地价值体系下，耕地的价值只能表现出商品经济价值，而对于占耕地绝大部分价值的生态环境价值和社会保障价值由于外部性也被置于公共领域，致使征用耕地的成本很低[7]；如何有效保护耕地经营主体的利益是耕地保护更重要的一个方面，也是当前在制定耕地保护政策应该重点考虑的方面[8]。有学者通过对耕地保护的本质内涵，包括数量、质量、生态、时间、空间和利益的保护等方面的详细分析，指出了耕地保护的出发点应该是保证耕地的农作物生产能力不下降，耕地保护的落脚点在于为农民创造一个健康良好的农业经营环境[3]。

4 耕地保护政策建议

4.1 强化耕地资源数量、质量、生态、景观、文化“五位一体”利用目标

上海作为一个国际化大都市，其所处发展阶段、经济社会发展的用地需求与一般城市有很大区别。耕地不仅能为农地所有者和使用者提供农产品，带来经济效益，还能为社会公众提供环境财富及社会福利等服务。从上海城市发展定位来看，上海市的耕地对城市发展应起到保持必要生产能力，改善生态环境质量，拓展旅游、文化等多功能的作用。保证耕地数量，提升耕地质量，维持一定的农副产品自给率，尤其是新鲜农产品的稳定供给，这对维护市场和社会稳定方面具有十分重要的作用。耕地生态功能，对上海市生态系统调节整个区域小气候、保护区域生态多样性和提高生态环境承载力提供了可能，确立耕地资源在城市生态用地中的重要地位，可以有效防止城市无序蔓延，提供开敞疏朗郊野空间，优化城市景观风貌，保障城市生态安全，提升城市生态环境品质。随着人们生活水平的提高以及对自然环境的向往，休闲旅游成为城市居民生活的重要内容。有序拓展耕地生态景观、休闲观光、教育文化等功能，构建市民亲近自然、休闲体验、健康养生、多元文化传承发展的重要基地，努力拓展农业对城市化的多元服务，是未来上海耕地资源需要重点挖掘的一个方向。

4.2 健全生态空间规划实施管理机制

为缓解超大型城市耕地保护和生态建设的双重压力，从空间利用角度，应加强林地规划对生态建设布局的引导，突出区域一体、生态网络构建、生态修复和土壤环境风险防范等内容，注重沿江沿海防护林及湿地类型自然生态屏障建设；注重外环绿带、近郊绿环、生态生态间隔带等重要的生态结构空间生态建设；注重工业区周边、邻避设施周边、主要交通干线两侧以及受农业面源污染较为严重的主要河道两侧范围生态建设。聚焦上述生态空间，在不破坏耕作层的前提下，按照宜农则农、宜林则林、宜水则水的原则，依规划、有计划、分步骤实施生态建设，综合提升区域生态环境质量。建立健全管控措施，加强和完善耕地保护和生态建设监督管理。强化自然生态空间用途管制，严格限制各类开发建设活动占用水源地、生态敏感区和自然保护区等重要生态空间。保护生态区位重要和生物多样性富集区林地资源，探索林地分级保护和质量分等制度，完善林地保护生态补偿制度。严选造林树种，以改善生态环境、维护生态平衡、保护生物多样性、发挥生态效益为目标，选择能够涵养水源、防风固沙、净化土壤、吸附粉尘能力强的树种，通过植树造林实现土壤修复、保护耕作层土壤质量。

4.3 强化农用地保护和弹性利用管理

目前，越来越多的研究将城市非建设用地视为广义的城市生态用地，它是指以发挥自然生态功能为主，具有重要生态系统服务功能或生态环境脆弱、生态敏感性较高的土地利用类型，包括城市绿地、耕地、林地、园地、水域及滩涂湿地等具有生态功能的土地[9-13]。上海市除耕地外的园地、林地、养殖水面等其他农用地处于明显减少趋势。通过对历年的土地利用现状数据进行分析，其他农用地减少有三个流向：一是整理复垦为耕地，在耕地占补平衡制度下，大量用地被整理复垦为耕地，占比约为62%；二是转化为建设用地，社会经济发展、城市建设占用，占比约为37%；三是少量转化为未利用地，占比约为1%。上海其他农用地增加的来源较少，主要为建设用地复垦和未利用地复垦，其他农用地增加的面积仅为占用面积的4%左右。总体上，其他农用地的快速减少不利于上海农副产品的安全供给和生态环境保护。

一方面，应调整现行土地整理复垦战略，从追求耕地数量为主向注重耕地质量提升转变，严格约束生态用地随意复耕，强化中低产田改造的重要作用。适度开发耕地后备资源，整理复垦开发项目应经过充分论证和评估。另一方面，建议允许农用地内部结构的合理调整，推进农用地时间、空间、功能多维复合利用，实现农用地生产、生活、生态的多重功能。结合上海郊野地区新经济发展和农用地节约集约利用的需求，推进农用地结构上以轮作休耕和产业调整促进生态型都市农业发展，空间上以立体混种/养生产方式促进农业类型优势互补与空间资源共享，功能上以农用地的生态景观、休闲观光和文化教育等附加效应促进一二三产业融合发展。再者，应拓宽耕地的保护范围，严格保护绿、水、田、林、湿等生态用地，重点保护农田、林网、水系空间，发挥生态系统的涵养、净化、调节、防洪、蓄洪等作用，遵循山水林田湖生命共同体的理念，推进生态系统的整体保护、系统修复和综合治理。

4.4 健全耕地质量动态监测和评价制度

目前，耕地土壤环境质量调查和保护工作分属于多个行政管理部门，环保部门牵头负责土壤环境质量调查、农用地土壤污染状况详查和农用地土壤环境质量类别划定等工作，农业部门负责耕地地力调查，自然资源部门负责农用地分等定级、土壤环境质量监测（土壤地球化学调查）等工作，多角度、多条线推进耕地质量调查、监测和保护工作，对提升耕地质量水平起到了重要作用，但从机制和技术上讲，还需进一步形成合力。一是加强耕地质量综合评价的技术标准研究工作，从土壤理化指标、土壤重金属指标、有机污染指标、土壤物理特征、有机质含量、农田基础设施及培肥等多方面，综合评定耕地质量水平，提高耕地质量监测和评价的科学性。二是建立健全耕地质量调查监测和评价制度。建立耕地土壤质量监测体系，设立耕地质量监测站点网络，定期开展土壤环境质量和耕地地力监测，定期评价耕地数量、土壤质量、生态环境、农田设施配套、产能提升、经济效益等情况。三是健全耕地质量监管机制。完善新增耕地质量验收程序，综合认定新增耕地质量水平，确保耕地质量不降低；完善永久基本农田划定技术标准，零星分散和低质量耕地不得划入永久基本农田；通过生态修复、工程、技术等措施，加强对中低产田、低质量、污染耕地的改造和治理力度，全面提升耕地质量水平。

4.5 探索建立休耕轮作制度

2015年9月，中共中央、国务院印发《生态文明体制改革总体方案》：“建立耕地草原河湖休养生息制度。编制耕地、草原、河湖休养生息规划”。土地休耕是土地储备的一种方式，包括年度休耕、季节性休耕、轮作休耕等。一方面休耕会使耕地面积减少，对粮食安全造成不利影响，但各种休耕方式会对土壤污染的降解、肥力的保持、减少水土流失等起到积极的作用。针对其产生的不利影响，可以通过加大科技投入，进口粮食、控制人口、改良品种、加大水利设施建设等措施来解决。休耕是一项有利于耕地可持续发展的措施，应积极探索建立休耕轮作制度。我国休耕制度建立，应从多元化休耕目标、土地休耕补贴水平、休耕期限确定、土地承包经营权流转等方面开展研究。土地休耕的保护目标不应是简单标准目标如土壤侵蚀率，而应当设立多元标准目标，包括综合环境、社会效益如稳定的农业收入、促进生态旅游等目标。合理确定补贴水平，支付土地休耕的补贴，应当与休耕土地的机会成本等量。结合农地和市场实际情况，合理确定休耕期限，合理调整休耕政策。鼓励土地承包经营权的流转，通过政府对土地权利的购买促进休耕政策的落地实施。