新时代“枫桥经验”推动网格化管理与社区警务的融合——以成都市Y社区为例

刘航颖

（四川省公安厅 四川成都 610000）

当前，随着经济社会的快速发展，社会利益矛盾错综复杂，如何妥善防范和化解各类社会矛盾成为了基层警务的核心。基层是社会治理的重点和难点，基层治理井然有序是社会治理体系和治理能力现代化的重要体现，而社区则是基层社会治理的归属和落脚点[1]。网格化管理是近年来社区警务开展的重点方向，是新时代公安基层基础工作的重要组成部分。习近平总书记多次提出要创新社会治理的新思想新理念，把平安建设作为社区警务的核心价值追求，不断提升社区警务管理和社会治安治理的成效，将社会、政府、公众有机联系在一起，构建多元化社会治理主体。

“枫桥经验”是社会矛盾纠纷多元化解机制的典型代表，曾受到习近平总书记的批示，成为了新时期社区警务管理和基层社会治理的重要经验。中共中央办公厅、国务院办公厅曾印发《关于加强社会治安防控体系建设的意见》，明确要求加强乡镇（街道）和村（社区）治安防控网建设。以网格化管理、社会化服务为方向，健全基层综合服务管理平台，推动社会治安防控力量下沉。把网格化管理列入城乡规划，将人、地、物、事、组织等基本治安要素纳入网格管理范畴，做到信息掌握到位、矛盾化解到位、治安防控到位、便民服务到位[2]。由此可见，网格化管理是一种防范和化解矛盾纠纷的重要机制，它将基层划分为无数个网格，并依靠群众加强了网管内部的管理和监督，是社会治安防控体系构建的重要支撑。

一、网格化管理在社区警务运行中的价值

（一）现代社区警务的特点

社区警务是一种打防结合、以防为主，标本兼治、重在治本的主动先发型警务战略[3]，是深化平安建设、夯实基层基础、提升城市治理能力水平的重要载体。随着互联网的快速发展，在大数据时代，智慧社区成为了社区管理和发展的主要依托，这使得社区警务的内涵和外延在不断地扩展，不仅仅革新了传统的警务模式，使社区民警深度融入基层社会治理，更是使社区警务管理在质量和科技化程度方面都有了质的飞跃。

社区是一个地区共同联系和开展社会交往的地域范围，也是社会学研究的基本单元。现代社区警务战略的基本理念是“警力有限、民力无穷”，警力下沉、警务前移、警民携手成为了其基本要求，目的是共同维护社区安全和秩序。相对于传统警务模式而言，社区警务模式将警察的警务活动与社区建设结合在一起，采取了更加全面和严厉的手段去预防和发现违法犯罪活动，从而帮助警察拓展更多的信息来源渠道，提升线索查发和打击破案的成效。因此，社区警务在社区建设中不仅仅是保驾护航的作用，更是为社区功能全面强化和社区建设全面发展提供支撑。

（二）网格化管理在社区警务中的价值体现

网格化管理是一种强调效率优先的管理模式，其核心要义是以网络技术为手段不断缩减中间管理层级，将政府组织中传统的垂直管理结构转变为扁平化的水平网状管理结构，颠覆传统的层次繁多、机构臃肿、职能不清、效率低下的行政管理结构，进一步提升居民参与社区建设的积极性，从而构建一种社区共建共管共治的格局。

网格化管理模式在当前社区警务中具有重要的价值。一方面，在基层警力资源普遍缺乏的大背景下，网格化管理通过充分调动社区群众参与到社区管理，减轻了社区民警的工作压力，提升了社区群众的自治能力[4]，从而有助于科学整合和优化配置各类社会资源。另一方面，社区警务的推行和深度运用，是3S技术、数据库、网络通讯信息技术在警务改革中的具体应用，其将社区内的各类要素进行细分，并通过社区管理平台系统将资源要素进行整合，实现了社区警务工作的数据化、标准化、流程化，从而推动了整个社区警务朝着扁平化、集约化、透明化的高层次状态运行。

二、网格化管理在社区警务中的运行现状分析——以成都市Y社区为例

2018年初，按照成都市委办公厅引发的《加快推动网格力量整合全面深化网格化服务管理体系建设的指导意见》，成都市加快网格力量整合，进一步完善“一区一警”制度，深入推动“1+3+N”（即1名社区民警配备1名协警、网格员、综治队员，以及楼栋长、治安积极份子、红袖套等）专群联动，警力最大限度地融入社区治理，有效地提升了辖域社会面管控水平，实现了社会治安防范由公安唱独角向社会综合治理转变。

（一）成都市Y社区网格化管理在社区警务中的运行现状

Y社区位于成都市西三环内侧，面积1.13平方千米，实有人口39227人，实有单位数1157家，分为28个网格，配备28名网格员；社区集合新建、老旧、安置小区院落51个，其中安置小区7个；涉及老旧院落拆迁1743户；中小学幼儿园5所。目前，在警力配置方面，Y社区警务队由3名社区民警组成，社区警长担任社区副书记，配备3名协警协助社区民警工作。这种人力资源配备模式使社区警务与网格化管理达到有机结合。社区网格管理以其捆绑功能、整合资源、立体服务的特点，为社区民警更好地开展工作、服务群众提供了新的机遇和能量。同时工作、服务的力量从“分散化”向“集约化”转变，社区民警借助于网格服务平台，发挥核心凝聚作用，通过网格管理员协助，形成了一支强有力的综合型团队，适应群众多元化需求。

1.以服务实战为导向，强化基层基础信息采集及维护。公安基层基础工作是社区警务开展的根基。Y社区警务工作运行以“一标三实”为载体，不断加强各项基础信息采集工作，通过对实有人口、实有房屋、实有单位信息采集及维护为基础，加强流动人口管理及重点人群管控。依托社区网格系统及网格员开展对辖区内各类信息的采集、录入，做到对社区“底数清、情况明、信息准”，为服务公安实战提供有力支撑。一是社区民警、社区领导带领网格员一起入户，在开展工作过程中起到了一个宣传作用，积极争取了辖区群众对网格员队伍入户采集信息工作的支持和信任。二是针对复杂网格里的难点工作打破网格界限，统筹网格员力量进行集体攻坚，攻破难点，让社区“一标三实”基础信息采集工作整体推进。三是加强业务培训，提升网格队伍整体业务素质。社区民警协同社区领导通过定期召开网格员会议的方式，不断加强网格员的业务培训。同时，社区民警通过言传身教的方式带领网格员一起开展入户工作，指导网格员更好地掌握开展群众工作的方法和技巧。

2.以严控社区各类发案数量为重点，不断构筑安全防范体系。长期以来，社区民警坚持对社区内发生的可防性案件实行每案必倒查、必回访，借此发现防范漏洞，指导辖区小区物管及自治组织加强安全防范措施，入盗警情得到有效控制。一是社区民警积极联合社区积极向街道办事处争取更多的支持。针对社区老旧院落三防建设薄弱、商业小区防范漏洞等方面的问题，积极争取财力、物力及人力的支持，加大力度及时进行整改。二是社区民警组织物管、院委会、居民自治小组就安全防范进行现场讲解，提升小区自管、自防能力。三是社区民警加大对社区居民宣传工作力度，及时通报近期治安要情，通过进入辖区单位和学校开展定点宣传的方式，进一步提升社区居民安全防范意识。

3.强化矛盾纠纷调处，为社区和谐稳定奠定坚实基础。矛盾纠纷多元化解机制已经成为社区警务工作开展的重要方向。Y社区民警依托“一庭三所”调解制度和社区警务室搭建纠纷调解平台，主动深入社区，积极化解纠纷矛盾，重点摸排苗头性、倾向性的矛盾，做到早发现、早预警、早调处，使警务室真正成为化解基层矛盾的“调处站”，及时化解了辖区内诸多矛盾纠纷，防止了事态的恶性发展，起到了适时预警先期排解的作用。

（二）成都市Y社区警务网格化管理模式中遇到的瓶颈

1.网格员队伍在参与社区警务中未能发挥应有作用。虽然目前Y社区网格员人数符合每个网格配备一名网格员的要求，但网格员队伍的专业性还需加强。由于网格员的招录和福利待遇保障都是由地方政府承担，社区民警虽然在社区担任副书记，但网格员的管理和考核并未交由社区民警负责，同时，专职网格员的职责清单内容繁杂，但涉及到公安工作的仅占职责清单中的很小一部分，出现了网格员社区民警“用不了”的情况，“专职专用、专人专岗”难以实现。特别是网格员的收入水平和福利待遇都相对较差，许多刚招聘的大学生网格员都无法安心本职工作，处于边干网格管理工作边找新工作的状态，网格员队伍的稳定性较差，制约了网格员参与社区警务工作的程度和效果。

2.社区警力配置和使用方面存在严重短缺。当前，在警力下沉的大背景下，社区民警的数量仍显短缺。一是社区警力严重不足。许多社区为一区一警，一个社区民警在面对社区警务的同时，还要承担派出所值班接处警、巡逻防控、处置群体性突发事件等任务，导致社区民警及辅警在社区工作的时间难以保证，难于在社区内全方位开展工作，真正分配给社区工作的时间并不多。二是人员结构不合理。从人员年龄和结构来看，社区民警中年龄在40岁以上的占大多数，其工作积极性以及基础工作信息化适应能力相对较低。三是社区民警抽调、变动过于频繁，社区民警参加教育培训、外出学习交流机会少，在开展社区警务工作时主要凭借日常工作中积累的经验，很难结合当前智慧社区建设等前沿问题展开思考和优化工作方式，使得社区警务模式在顶层设计与基层落地方面存在一定程度的脱节。最突出的体现就是社区民警入户走访不够扎实，信息采集录入率持续偏低，社区警务工作表面化倾向较为明显。

3.网格化管理的信息化程度不高。网格化管理需要凭借强大的城市电子政务和基础地理信息系统作为支撑，其有效运转的基础是公共管理手段在城市中的信息化与科技化体现。当前，许多地区城市网格化服务平台发展较为缓慢，相关数据资源库采集信息不全、更新较慢，无法满足信息化时代社区网格化管理的现实需求。同时，由于警务工作所具有的特殊性和保密性，使得公安信息系统与社区网格化信息系统之间难以实现信息对接与共享[5]。一定程度上制约了网格化管理的发展。

三、“枫桥经验”借鉴

“枫桥经验”是依靠群众化解矛盾纠纷的成功典范，对于新时代公安工作有着重要的指导和借鉴意义。浙江省台州市路桥公安分局以平安建设为切入点，借助党委政府打造“全科”网格管理的契机，将社区警务与网格化管理进行有机融合，推动了新时代基层社会治安防控体系构建再上新台阶。

（一）细化社区警务评判标准和指标

台州市路桥公安分局将社区警务评判标准和评价指标进行了再设计。将社区警务评判标准细分为：社区民警对社区的熟悉程度、社区群众对社区民警的熟悉程度、社区警务对警务实战的贡献率、社区群众的安全感和满意度四个方面。尤其是针对近年来社区民警不熟悉社区情况、入户率较低的问题，专门设置了群众对社区民警是否熟悉这一指标，对基层警务的运行模式起到了重要的引导作用。

（二）构建“警员+网格员”社区警务新模式

将全区317个社区划分为615个小网格，并配备了600余名专职网格员以及5600余名兼职网格员，落实了社区网格化管理的人力资源保障，确保每个网格都有一名专职网格员与若干名兼职网格员共同参与管理。与此同时，警员在社区警务开展中负责对网格员进行工作指导和日常考评，发挥了“警员+网格员”在社区警务中的合力，有效解决了传统社区警务中人力资源匮乏的问题。

与Y社区相比，台州市路桥公安分局更加注重网格化管理的实质，将群众工作的开展作为社区警务与网格化管理融合的桥梁，从群众的参与度、熟悉度、满意度着手，丰富了社区警务的内涵和外延，并真正将“枫桥经验”运用在社区各项要素的调配和服务之中。这种做法充分运用了法治思维、践行了群众路线，避免了单一的职权式社区警务模式弊端，将群众在社区矛盾纠纷防范化解中的积极作用调动起来，是新时代公安工作中群众工作方法的创新。

（三）运用机制和平台推动警务网格运行常态化

为了避免网格化管理与社区警务管理的脱节，台州市路桥公安分局通过日常例会、信息交流、业务培训、指标考核、讲评通报五项制度推动了两者的高度融合，从而为真正发挥网格化管理在社区警务运行中的作用提供支持。特别是运用综合治理中心平台推动合署办公，实现了网格运行常态化，有效促进了网格化管理与社区警务管理的融合发展，共同服务于构建让群众满意的平安社区建设。

四、以新时代“枫桥经验”为借鉴，进一步完善社区警务网格化管理的路径

（一）创新社会治理长效机制，将网格化管理更好地嵌入社区警务

积极探索“社区警务”与“网格化”工作同步进行的机制，在社区治理中树立“社区警务”与“网格化”工作是同一块阵地的理念。一方面，要建立长效沟通联系机制。让派出所与街道和社区民警与社区互相沟通，在工作上形成共识，步调一致地开展社区治理，形成辖区各项治理工作得到社区两委大力支持，社区民警指导有力，网格员积极参与的良好局面。另一方面，要建立健全相关法律体系，将社区警务的网格化管理纳入法制化管理的轨道，在保证社区民警拥有一定自由裁量权的同时，进一步将社区警务中的网格化管理纳入法制框架，更大程度地发挥网格化管理在法治社区建设中的作用。

（二）以社区警务工作站为依托推动合室办公，强化社区民警对网格员的管理和考核

对于社区警务网格化管理而言，如何加强警务工作与网格化管理之间的融合程度是关键环节。一方面，可以借助社区阵地联系服务群众的平台优势，通过组建社区警务工作站的方式，推动社区民警和社区党务工作人员合室办公，共同协商社区各项工作，切实从社区党建的工作角度把公安元素融入社区治理。另一方面，应当适当调整网格员考核的主体，以考核为导向不断加强管理，真正发挥网格员在社区警务工作中应有的作用。例如：将社区的网格员全部划归到社区警务站，并在社区民警的带领下专司社区网格化管理工作，社区网络员在社情民意收集、重大事件报告、矛盾纠纷调处、社会治安防控、特殊人群帮教、政策法律宣传、甄别上报信息等方面的工作考核应由社区警长进行考核，提高社区警长及社区民警话语权，真正将社区警务工作与社区网格员力量进行整合。同时，将社区警务工作融入社区党群工作，不断拓展社区警务工作的群众基础。将案件压降、巡逻防范、人口管理、行业场所管理、阵地控制、消防检查等社区民警日常警务工作科学系统地融入到社区日常开展的党建培训、文体活动、文化娱乐、宣传教育等党群工作领域，推动社区治理环节的统筹管理、业务融合。

（三）以公安改革推动警力下沉，不断夯实社区警务基础

当前，在公安改革大背景下，社区警务应当顺应人民警察职务序列改革的步伐，推动年轻、优质的警力下沉，不断优化社区警力资源结构，从而为智慧社区建设架构下的新型社区警务储备丰富的警力资源。

1.利用科学的考核奖惩问责办法来指导社区警务的开展。引导社区民警有针对性地开展工作，既注重考核社区警务工作结果，又注重社区警务工作的过程，全面评价社区民警工作。例如在“一标三实”工作上，严格按照“谁采集谁负责、谁录入谁负责、谁管理谁负责”的原则，做实入户调查走访等工作，按照“一朝采集终身负责，一经采用同功同奖”的办法，建立信息采集奖惩机制，确保信息真实有效，坚决杜绝“虚假垃圾信息”入库，以此不断提升社区民警的入户走访率和信息采集的及时性、准确性。

2.结合人民警察职务序列改革健全警力保障机制。综合考虑辖区面积、常住人口、治安状况等因素，落实一区一警或多警制度。加强辅警配备，改善社区民警年龄结构，新招录民警原则上安排到社区警务岗位锻炼，落实社区警务岗位工作的民警原则上3年内不得交流调整、抽调、借调的制度，不断增强社区民警队伍的稳定性。同时，更要结合人民警察职务序列改革，将制度用尽用好，真正解决以往社区民警职业发展空间面临的瓶颈，使社区警务留的住人才，从而为社区警务的长远有序发展打下坚实的基础。

3.加强业务培训，提高社区民警及网格员业务能力。一方面，要加强社区民警培训。分局层面要积极发现和总结在派出所社区网格化管理工作中涌现出的先进经验和典型做法，组织责任心强、有丰富实战经验、精通业务知识的民警、业务骨干作为教官，根据社区警务工作实际需要，对分局社区民警进行集中培训、到所指导等方式进行授课培训，提高社区民警队伍综合能力。另一方面，要有针对性地强化网格员的业务培训。社区民警以集中会议、现场讲解、微信群推送等多种形式组织辅警、网格员、巡防队员、物业管理员等人员进行学习，使其掌握群众工作方法，及时掌握基础信息采集的标准要求，主动发现整改安全防范漏洞。

（四）以智慧社区建设为依托，不断优化服务社区治理

1.整合社区网格化信息系统，利用互联网技术提升社区智能化水平。在信息化时代，社区警务应当不拘泥于调动社区群众作用参与共治共管，而是以技术手段为依托，借助智慧社区构建的契机，提升社区警务模式的科技化水平。最直接的运用就是小区院落应用物联网技术整合小区院落智能门禁、车辆道闸系统，监控联网系统、一键报警系统及门卫室电子登记触摸终端，对实有人口、房屋、车辆等信息数据采取信息化手段，实施动态的监控、查询、分析、统计及报警、预警，着力打造安全智慧社区，提升社区安全防范和实有人口服务管理水平。同时，还应整合社区网格化信息系统，提升各类系统之间的兼容度，使人口管理和区域管理的各类要素在不同系统中可以呈现出相对融合的状态，为社区群众提供更加快捷和优质的服务。

2.加强基础信息的采集录入及维护更新，为社区警务工作提供更鲜活的数据库资源。 数据平台的搭建和终端设备的建设是网格化管理运行的基础，而数据平台的构建则必须依托于海量基层基础数据。全面、动态、鲜活的基础数据是信息化系统搭建和大数据分析的基础和源泉。因此，应利用各种技术及信息手段，全覆盖的采集人、地、物、事、单位组织等基础信息，确保其完整、准确、鲜活，使其成为实时可用的信息数据。并打通系统“孤岛”，将原本相互孤立的信息进行重新整合，推动整个信息链的完善，从而推动静态信息的流通和共享，为情报分析、形势评估、领导决策提供科学依据。并以此为导向，全力构建完善以“信息主导警务机制、动态网格防控机制、快速应急指挥机制、社区警务工作机制、网络科技应用机制”为核心的社会治安防控体系，实现社会治安防控工作从单一到系统、从平面到立体、从传统到科技、从内部到外部的明显转变。

现代社区警务以“立足社区、面向社会”作为新型发展模式，围绕服务社区治理这一中心，不断拓展社会力量参与社区共治共管，网格化管理在社区警务中的应用就是顺应了这种发展趋势。因此，作为社区警务而言，必须要立足辖区，依靠群众，更新警务理念，充分借鉴新时代“枫桥经验”，深入推动扁平化管理，创新警务模式，优化警力配置，规范警务运作，逐步建立和完善与城市社区管理体制相适应的社区警务工作新体制，进一步夯实公安基层基础，提高公安机关社会治安控制力，从而为社区的长治久安奠定坚实的基础。