新型基础测绘体系建设的几点思考

肖建华，王祥，喻爽

(武汉市测绘研究院，湖北 武汉 430022)

基础测绘是为经济建设、国防建设和社会发展提供测绘地理信息的前期性、基础性、公益性事业，所提供的地理信息是构建“5+1”多元化测绘地理信息服务格局[2]的重要基础，是一个国家战略性资源，是实施发展规划、进行宏观管理、维护国家安全、建设生态文明的重要依据。

武汉市高度重视基础测绘工作，通过近20年不断创新与探索，“进规划”“进预算”“进职责”“进法律”，形成了稳定规范的工作机制，完成了一系列重点项目，成果覆盖实现全市域拓展，基础测绘保障服务能力得到了较大提升，有力支撑了武汉超特大城市和国家中心城市建设。

2019年1月21日，自然资源部批复武汉市为全国首个新型基础测绘建设试点城市。5月23日，《国家新型基础测绘建设武汉市试点项目实施方案》通过了由自然资源部国土测绘司组织的院士专家组评审；24日，在自然资源部领导及全国各省测绘行政主管部门同仁的共同见证下，武汉市试点项目正式启动，标志着国家新型基础测绘体系建设工作进入了探索建设阶段[3]。

1 面临的形势与要求

随着社会经济的持续发展、科学技术的不断进步、国家新型战略布局的提出，基础地理信息需求迅猛增长，社会各界都对基础测绘工作提出了新的要求，基础测绘工作面临着新的形势。

1.1 国家大政方针的动力

党的十九大擘画了党和国家的宏伟蓝图，作出我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾的重要论断，为基础测绘工作准确把握新时代的新要求提供了重要依据和实践遵循。重大战略的实施、经济增长方式的转变、社会治理水平的精细化提升都对基础测绘供给能力与服务水平提出了重大挑战，也带来了前所未有的发展机遇和外部动力，基础测绘面临的主要矛盾已转化为社会各界对基础测绘地理信息产品日益增长的需求与基础测绘供给能力不充分的矛盾。

1.2 科学技术发展的助力

基础测绘的技术水平决定着基础测绘生产方式的存在、发展和变革。传统基础测绘技术体系是以3S技术和4D产品为主要内容，重点体现在测绘基准、基础航空摄影和基础地理信息数据库的建设等方面。但在新时代，基础测绘生产力水平进入了新的发展阶段，必须加快推动倾斜摄影测量、无人机测图、实景三维测量、激光雷达扫描、InSAR等新型测绘技术(S)与人工智能(A)、大数据(B)和物联网(I)等工业互联网高新技术交叉融合发展，形成新型基础测绘的“ABIS”生产技术体系。在新的生产技术助力下，基础测绘工作必将有新的面貌。

1.3 自身改革发展的压力

从20世纪50年代起，基础测绘一直作为国民经济和社会发展不可或缺的一项基础性、公益性事业，在服务经济社会发展、国防建设和生态环境保护等方面发挥了举重若轻的作用。然而长期处于国家政策保护下，基础测绘工作的积弊也逐步显现。比如组织上统筹规划不够、技术上创新能力不足、生产上重复建设不减、管理上协同共享不畅、应用上供给需求不适等，加上地理信息产业化的冲击，各方压力使得基础测绘事业发展到了不破不立的关键时刻。

2 新型基础测绘的内涵与特征

新型基础测绘的提出，就是要探索基础测绘在建设、管理及应用这三个方面的创新趋势和发展方向，适应新的政策环境、技术环境与需求环境，打好“建管用”组合拳，突出“建有规划、管有规章、用有规范”，以期实现基础测绘工作在“新常态”下的可持续发展。

新型基础测绘的基本特征是全球覆盖、海陆兼顾、联动更新、按需服务以及开放共享[1]。“全球覆盖”和“海陆兼顾”表明基础测绘的工作范围跨出国门扩展至全球、由陆地延伸至海洋；“联动更新”是指打破传统分比例尺测图的概念，按地理实体建库，以期实现国家和地方基础地理信息资源更新的协同联动；“按需服务”即坚持需求决定生产的导向，从基础地理信息数据库中派生出多个满足社会各界需求的定制化产品；“开放共享”则明确新型基础测绘成果要在不影响国家安全的前提下，进一步加强共享应用的服务方向。

新型基础测绘的“新”，主要体现在以下三个方面：

2.1 建设创新

建设内容上，要求构建海陆空一体的现代化测绘基准体系，完善覆盖更全面、内容更丰富、分类更具体的基础地理信息数据库等；建设手段上，要按照全息化采集、智能化处理的要求，推动“ABIS”技术体系建设，提升基础测绘生产作业效率；建设成果上，致力于实现从基础数据提供者向融合数据分析、挖掘和决策支持的高端供给角色转变，丰富产品形式，提升基础地理信息产品内在价值。

2.2 管理创新

纵向上，完善统筹协调、分级管理体制，按照一个地理实体只测一次的总体要求，分级投入、协同联动，构建“事权明晰、分级联动”的新型基础测绘组织管理模式。横向上，推动基础地理信息成果分布式存储和跨部门集约利用，构建“统筹协调、共建共享”新型基础测绘组织管理模式。此外，还需按照军民融合发展的需求，加强统筹规划、需求对接和保密管理，将新型基础测绘建设与新时代国防安全建设有机结合起来。

2.3 应用创新

新型基础测绘将面临种类更多、质量更高、应用更广的现实需求，其在经济社会发展中的基础性作用要求不断强化。一方面要继续满足继承基础测绘的传统国土规划、城市建设等方面的需求；另一方面要满足新时代背景下，自然资源“两统一”管理、生态环境修复等方面的新需求；此外，还要满足新时代社会各界、社会公众愈来愈多样化、定制化的新需求。

3 新型基础测绘组织管理体系

基础测绘具有基础性、公益性、权威性、前期性等特征，与经济社会发展、国防安全建设息息相关。国家应加强对基础测绘的统筹规划、经费支撑和政策支持，并将其作为一项公益事业由政府为主导组织实施。

在当前分级管理的财政体制下，国家、省、市(县)不同层级测绘地理信息部门的财权与事权泾渭分明。分级开展基础测绘工作，导致了不同比例尺、不同类型的基础地理信息数据分散存储在各个级别的测绘行政主管部门。既得利益的牵扯、管理权限的分散对成果的充分共享形成了严重制约，“信息孤岛效应”愈发严重。各级各部门先后开展了多项地理信息数据建设工作，由于标准、目的的不统一，不可避免地造成了重复建设，也限制了基础测绘的进一步发展。然而，是否要就此废弃分级管理制度，在新型基础测绘体系建设中另立他法，笔者认为仍有待商榷。

从分级管理体制及其建立背景—我国财政体制的发展历程来看，1994年我国开始实施分税制财政管理体制，理顺了中央和地方的分配关系。紧跟其后，1995年，国家测绘局印发了《关于对全国基础测绘实行分级管理的通知》(国测计字〔1995〕9号)，开始实施全国基础测绘工作分级管理体制，解决了在当时历史条件下的经费投入、成果归属等诸多问题，增强了国家宏观调控能力，也充分调动了地方参与基础测绘建设的积极性。2015年，国家提出了基础测绘转型升级的目标，2018年国务院机构实行改革，将省级和省级以下国税地税机构合并，改革了国税地税征管体制，但是按税种划分中央与地方收入的这种分税制并没有改变[9]，各级政府事权与财权一致性的原则也没有改变。因此，新型基础测绘建设过程中，在财政体制未变的情况下，分级管理体制也难以改变。

新型基础测绘组织管理体系建设，除了要坚持分级管理体制保持不变外，国家的统一规划作用同等重要，不能舍弃，这是由基础测绘的工作对象所决定的。基础测绘，即基础性测绘，基础只是限定修饰词。测绘的含义是指对自然地理要素或者地表人工设施的形状、大小、空间位置及其属性等进行测定、采集并绘制成图，其主要研究对象是地球及其表面形态。众所周知，地球只有一个，分级管理体制下的不同层级基础测绘工作对象仍然是同一个地球、同一个地表。工作对象的唯一性从某种程度上决定了对同一地理对象只测一次是有可能的。

传统基础测绘工作受生产技术能力和分级管理体制的制约，生产上出现了不少重复测绘的现象。但在新型基础测绘体系建设过程中，将以地理实体为对象划分生产以及分级管理的内容，这使只测一次在理论上成为可能。同时也倒逼新型基础测绘必须实行统一规划，只有通过自上而下、不同层级的统一规划，才有可能达成同一地理实体只测一次的建设目标。

总之，坚持和继承基础测绘的公益和基础属性，就必须毫不动摇地继续坚持基础测绘国家统一规划和分级管理体制。在进一步强化国家级测绘行政主管部门的全面统筹作用，实现全国新型基础测绘统一谋划、统一标准的同时，进一步健全国家-省-市(县)三级管理基础测绘的体制，这是《测绘法》明确的内容，在新型基础测绘建设过程中也不能更改，能够改变的是根据地理实体分类编码规则与表达精度需求的不同，重新划分统一规划和分级管理的工作内容与相关指标。

基础测绘转型升级的自我变革，就是既要继承，又要创新发展，对继承什么、发展什么的问题要有清醒的判断与认识，大局不可变、细节要调整，基础测绘队伍组织模式不能变，队伍分工可以进行调整。

国家层面，必须保留一支队伍集中力量完成如全球测图、珠峰测高等事关国家安全、展现国家实力等重要领域的相关工作，打造新型基础测绘体系主干；省、自治区及直辖市也要建立自己的测绘队伍，发挥承上启下的采集、处理、汇交、下传等作用，成为新型基础测绘体系的枝干；市(县)也必须有自己的测绘队伍，服务管辖范围内的城市经济社会建设和城市治理等，具体承担基础测绘地理信息的采集、更新、服务等工作，完善新型基础测绘生产组织体系。通过建立新型事权和经费支出相匹配的分级管理制度，按照实体类型划分工作内容，通过中央转移支付等手段，分担中央财政压力的同时也提升地方新型基础测绘建设积极性。

4 新型基础测绘体系建设的设想

根据《全国基础测绘中长期规划纲要(2015-2030年)》的计划安排，到2030年，全面建成新型基础测绘体系，为经济社会发展提供多层次、全方位基础测绘服务[1]。那么在2030年以前，笔者认为，全国的基础测绘工作必将是一个“新老并存、多点开花、逐步更替”的局面，大致可以分为三个阶段。

第一阶段到2022年，是新型基础测绘体系建设的点状试点建设阶段。此阶段以武汉市等第一批新型基础测绘建设试点工作为重点，针对当前基础测绘工作中的突出问题，如基础地理信息内容拓展、统一标准实体化建库等，瞄准方向、重点突破，开展新型基础测绘建设创新性探索试验。

第二阶段到2025年，多点开花，是新型基础测绘体系建设的面状试点建设阶段。根据各地社会经济水平的不同，筹划更多不同层面的建设试点，为全国范围铺开积累经验，创造条件。经济技术发达地区试点继续聚焦新产品研发、新技术应用等方面，而经济技术欠发达地区试点，则聚焦实现基础地理信息全覆盖及已有试点成果应用试验等方面，经过第十四个五年规划的实施，新型基础测绘的定义、内涵、边界及体系建设的内容、方向、重点逐渐明晰。

第三阶段到2030年，是新型基础测绘体系建设的全面建设阶段。以试点经验破局，全面开展新型基础测绘体系建设。届时，全国将建立上下统一、纵向协调、横向关联、标准一致的体现新发展理念的基础测绘体系，通过新的产品体系、技术体系、生产组织体系和标准政策体系，全面提升基础地理信息供给能力与服务水平，更好地服务大局、服务社会、服务民生。

5 思考与建议

基础测绘是一个不断发展和创新的动态过程，经过几十年的持续建设，其管理体制和运行机制的形成烙印着深刻的时代背景。十九大做出了中国特色社会主义进入了新时代重要论断，这标志着基础测绘工作从“新时期”跨入了“新时代”，关于新时代新型基础测绘体系建设，笔者提出以下几点思考与建议。

5.1 加强顶层引领和推动力度

“新时期”是基础测绘摸着石头过河的探索过程，基础测绘诞生之初，并没有成熟的经验可以借鉴，而新型基础测绘体系建设则是党和国家做出的具有科学性、前瞻性的判断，建设伊始，便是自上而下高度自觉的顶层设计。首先，国家层面要加强顶层设计，制定开展新型基础测绘体系建设全国统一规划与总体指南，推动全国范围内的宣传工作，加强舆论引导。其次，省、市(县)主管部门要根据所辖区域特点，在国家规划框架下制定适于本区域经济社会发展情况的规划，有针对性地开展新型基础测绘体系建设。

5.2 针对性地选择省、市拓展试点

进一步加强省、市(县)新型基础测绘体系建设试点和创新实践，重点推进首批新型基础测绘建设试点工作，并结合各地国民经济和社会发展的实际情况，组织开展新一轮试点遴选，推动各地围绕破解制约当地基础测绘发展的重点难点问题开展创新探索，做好试点工作经验的积累总结和工作成效的全面推广，定期组织全国各个试点的互访交流和工作反馈，形成真正可借鉴、可复制、可推广的新型基础测绘体系建设试点经验和成果。

5.3 深入开展关键技术攻关

基础测绘工作一直是高新技术密集的领域，相比以往，新型基础测绘体系建设将更依赖于科技的进步。深入探索基础测绘生产技术体系的转型升级，全面推进“实体编码、全息采集、智能处理、变化发现、实体建库、定制服务”等关键技术[4]的研究与突破，加快信息技术与测绘技术快速融合，促进“ABIS”技术体系创新发展，为新型基础测绘体系全面建设做好技术储备和基础支撑。

5.4 处理好几个关系

(1)“继承”与“创新”的关系

历经几十年的发展，几代人的努力，基础测绘工作积累了大量的成果，这些历史成果真实记录了从我国从20世纪50年代至今的经济发展与社会变迁。除此之外，新型基础测绘体系建设的启动并不是简单的“新老交替”，在“新老并存”的局面下，传统基础测绘项目工作并未停止，必将有一部分依照“旧”标准生产出来的“旧”成果。新型基础测绘在构建新型产品体系的同时，必须最大限度地继承并改造这些成果，兼顾历史素描与现状表达，完善地理信息的全生命周期。

(2)“供给”与“需求”的关系

“按需服务”是新型基础测绘的重要特征。近年来，基础测绘的需求形势不断发生着变化，传统形成的测绘成果面临需求逐渐萎缩，新兴测绘成果，如DOM、DSM、三维模型、实景地图等需求不断增长。基础测绘的成果提供不能始终停留在基于系列比例尺的纸质或数字地形图上，供给侧机构性改革势在必行，服务理念要从以产品为核心过渡到以满足需求为核心。

(3)“事业”与“产业”的关系

基础测绘工作是发展地理信息产业的基石，地理信息产业是强化基础测绘成果应用的催化剂。两者之间本是互相促进、密不可分的关系，基础测绘重在基础，是经济社会发展和国防建设的一项基础性工作，事关国家安全与法律权威，而地信产业重在应用，是在基础之上的应用层级，在新型基础测绘体系建设进程中，两者既不能偏废，也不能相互替代，基础测绘与地信产业的工作边界必须划分清楚。

(4)“政府”与“市场”的关系

基础测绘作为一项基础性公益事业，决定其必须由政府宏观主导，不可能完全交由市场来调节。但是，市场对基础测绘成果应用服务的把握又有着与生俱来的优势，其对用户需求的敏感性无可替代。因此，如何发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府主导作用，类似PPP等多元化投入和交钥匙工程建设方式是否值得借鉴，是新型基础测绘体系建设组织模式方面需要进一步探索的重点问题之一。

(5)“共享”与“安全”的关系

基础测绘广泛服务于经济发展和国防建设的方方面面，其产品涉及国家秘密和国家安全，技术的进步、经济的全球化、网络的互通使得新型基础测绘在成果管理方面除了要考虑国土、军事等传统因素，也要进一步考虑随着工作内容深化和领域拓展而带来的经济、科技、信息、生态、资源等非传统因素。如何调整测绘成果保密规则与思路，平衡基础地理信息共享应用与基础测绘成果保密的关系也是需要重点关注的方面。

6 结 语

唯物辩证法认为，新生事物发展的道路是迂回曲折的，但总的趋势是前进的，新型基础测绘体系建设也是如此。我们必须以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，坚持继承与创新并举、统筹与试点并重、重点与全局并进，既要继承多年来基础测绘工作已形成的有效实施经验、成熟技术体系、丰富成果基础，以试点带动全局，继续传承基础测绘的基础性、公益性，更要围绕新时代自然资源“两统一”职责履行、城市治理等各方面的新需求，创新建设和完善新型基础测绘产品体系和技术手段，谋划探索新型基础测绘组织实施和服务模式。

“九层之台，起于垒土；千里之行，始于足下。”新型基础测绘体系建设是一项极具挑战性的任务，包含很多需要探索和创新性的工作，需要全体测绘工作者锲而不舍的努力和艰苦奋斗，共同开创全国新型基础测绘体系建设新局面。