政府转型、公共服务与制造业转型升级

一 引 言

制造业作为实体经济发展的主体，是经济转型升级的核心领域(金碚，2011)[1]。世界主要工业产品中，我国有超过2/5的工业产品生产能力位列世界第一，稳居制造业大国地位。然而，我国离制造业强国还相距甚远。国内不少学者从政府层面出发，指出中国的经济转型离不开政府自身的转型(周黎安，2015)[2]。政府转型对于推进制造业转型升级具有不可忽视的重要作用，合理有效的政府转型可以促进制造业转型升级，实现制造业强国目标(陈万灵和卢万青，2017)[3]。

现有关于制造业转型升级的研究中，政府行为角度的影响因素主要有：政府官员、政府治理、税收、产业政策、金融深化、公共服务、财政收支等。但现有文献中衡量政府转型的指标较为零散、单一，或是针对特定的研究对象，或是仅从政府行政效率、政策有效性、政府官员能力等单个方面选取指标进行分析。直接有关政府转型与制造业转型升级的研究不多，且以规范性研究为主，缺少实证性研究。鉴于此，本文在相关理论的基础上，着重考察政府转型的有效性，以及政府转型对制造业转型升级的影响作用。这对于全面认识地方政府转型，为政府转型决策提供参考，加快我国制造业转型升级步伐具有重要现实意义。同时，构建检验政府转型与制造业转型升级之间关系的计量分析模型，有助于拓展我国制造业转型升级中政府转型因素的实证考量。

二 政府转型、公共服务与制造业转型升级的机理分析

(一)政府转型

新时代背景下，经济建设型政府所沿袭的传统经济管理方式已不再适应经济发展的需求，亟待从经济建设型向公共服务型政府转型，更多地提供经济性、社会性、制度性公共产品(迟福林，2013)[4]。政府转型不仅是政府自身管理模式的转变，更多地可以看作是政府以职能转变为核心，改变转换管理理念、管理制度、体制和方法等的过程(刘厚金，2008[5]；赵天航，2017[6])。由此可以归纳，政府转型是指通过转变政府职能，重新调整政府与市场的关系，变革现有管理体制，建设服务型政府等以适应当前经济发展的需要。在一系列的政府转型内容与举措中，首先要清楚的是，无论是何种形式的改革，并非是完全拒绝政府干预，而是要让政府能够发挥更好的作用。正如斯蒂格利茨(1998)[7]所说：“问题的关键不在于政府干预是否应该存在于经济活动中，而在于政府到底应该干些什么”。

(二)机理分析

我国制造业转型升级具有历史必然性，政府转型是促进制造业转型升级的重要路径，也是我国实现制造业转型升级的前提与关键。产业发展具有长期性，制造业转型升级初期需要较大的物力、人力等科技创新投入，但盈利多在中后期获得，制造业企业转型升级压力大。此外，制造业转型升级对地区产业发展环境也有一定的要求。政府作为制造业转型升级的重要推动力，通过提供良好的市场环境、优质的公共服务、精准的政策支持来加快推进制造业转型升级。

1.良好的市场环境。公平竞争的市场环境是推动我国制造业转型升级关键所在(黄群慧和贺俊，2015)[8]。当前，我国政府对资源的价格与流向仍有较大的调控能力，政府干预过多过细，束缚了市场的作用。财政政策是政府市场干预的重要手段，也是制造业企业转型升级的重要影响因素(游秋琳等，2016)[9]。一些学者基于财政的视角对我国经济增长进行了分析，认为政府财政的投入支出比重越高，政府市场干预程度越高(吕冰洋和毛捷，2014)[10]。完善市场经济体制、深化国有企业改革等是减少行政性进入壁垒，增加市场分配资源比重，推动我国制造业发展的重要举措，是我国充分学习和吸收发达国家工业化经验的创新实践(黄群慧和贺俊，2015[8]；张天华和张少华，2016[11])。进出口贸易也是政府干预市场的重要方面，对外贸易过程中，政府为鼓励企业进出口，给予企业大量的进出口补贴、税收优惠等，反而可能会使制造业企业出现转型动力不足等问题，不利于制造业核心竞争力的培育。

2.优质的公共服务。提供优质有效的公共服务是政府促进制造业转型升级的重要举措(郭庆旺和贾俊雪，2006)[12]。制造业转型升级对地区产业发展环境有一定的要求，而这一环境的塑造又有赖于政府提供的各类公共服务水平。公共服务水平的高低直接影响了地区产业集聚与产业转型的进程，故而，一个地区制造业转型升级对政府公共服务能力也有一定的要求(周黎安，2008)[13]。不少学者指出，政府在基础设施、平台培育、人才保障等层面提供的服务对制造业转型升级有较大推动作用，李想和汪雷(2009)[14]建立了相应的政府公共服务能力评估指标体系，发现政府公共服务水平越高，越有助于地区产业转型升级。

3.精准的产业政策。产业政策体系包含横向和纵向、新兴产业和传统产业等维度，政府对制造业的政策支持体现在多个方面，对推进制造业转型升级至关重要。首先，通过税收减免、政府补贴或是信贷支持，积极推动制造业的发展升级(余明桂等，2016)[15]。Cullen和Gordon(2002)[16]研究发现，税收政策的变动对企业家R&D行为影响显著。其次，金融市场化方面，孙晶和李涵硕(2012)[17]认为由于服务、信息的溢出效应，金融集聚对企业转型升级具有积极的推动作用。而政府又可通过采取宽松或是紧缩的金融货币政策，调节金融市场，故而，金融市场化程度也是政府转型影响制造业转型升级的重要方面。

不同层次的政府转型对制造业转型升级的影响存在差异。如果地方政府能够提供制造业发展所需的公共产品，正确处理好政府与市场的关系，制定与制造业发展相适应的政策，那么市场环境是有利于制造业转型升级的。而制造业发展政策供给滞后、城市集聚效应不足、行业进入壁垒高等问题的产生，与政府职能实施不到位有直接或间接的关系(谢利文，2012)[18]。由此，提出假设一：政府转型对制造业转型升级具有促进作用；相反地，政府转型不合理、不到位则会对制造业转型升级产生阻碍作用。不同地区政府对市场干预程度不一样，公共服务水平有所差异，使得政府转型层次也不同。故提出假设二：政府转型层次不一样，对地区制造业转型升级的促进作用也有所不同。企业在对外贸易中学习和吸收发达国家先进技术，有助于提升自身研发能力和技术能力，降低创新成本，提升企业生产率以及促进经济增长(曹驰和黄汉民，2017)[19]。但也有学者指出，发展中国家价值链“低端锁定”现象与对外贸易对本土企业创新动力的抑制作用有关。对外贸易过程中，政府给予企业大量的进出口补贴、税收优惠，也是造成对外贸易企业转型动力不足的重要原因。故提出假设三：政府强干预背景下的对外贸易不利于制造业转型升级。下文将对各省政府转型的有效性进行评价，并在此基础上，分析政府转型对制造业转型升级的影响。

三 有关政府转型与公共服务的评价

本部分使用2002-2016年我国29个省(市、自治区)的数据，构建3个一级指标及9个二级指标，利用主成分降维的方法，评价政府转型成效，为下文制造业转型升级分析提供基础条件。

(一)政府转型评价指标体系设计

下面主要从政府与市场的关系、政府公共服务和政府政策支持三个方面构建政府转型评价指标体系。

1.政府与市场的关系

政府与市场的关系是影响我国制造业转型升级效果的重要因素。关于政府与市场关系的研究中，政府规模、政府干预与市场化水平一直是热点问题。本文分别用财政支出/GDP(周黎安和陶婧，2009[20]；赖先进，2017[21]；邓雪琳和孙宗锋，2018[22])，非国有企业产值/工业企业总产值，非国有企业员工数/地区总就业人数(刘小玄，2003[23]；徐浩等，2015[24])和非国有经济固定资产投资/全社会固定资产投资额(吕炜等，2016)[25]来表示政府转型中政府规模大小、行政性进入壁垒以及市场分配资源的比重。

2.政府公共服务

政府公共服务水平的提升有利于为经济增长与制造业发展提供良好的软环境。基础设施是政府为社会、企业、个人提供的重要公共服务，部分学者采用“地区每平方公里国土面积的铁路、公路、水路里程”或是“公路密度”基础指标进行衡量(徐浩等，2015[24]；曾铖等，2017[26])。还有不少学者借鉴了樊纲等(2003)[27]市场化指数指标体系，选用“律所数量”对应市场中介组织指标。本文在政府公共服务指标中，设置了公路、铁路、水路总里程/地方国土面积和律师事务所数两个二级指数，分别用于衡量政府提供基础设施服务和中介组织服务的水平。

3.政府政策支持

政府通过给予企业税收减免、金融支持等加快推进制造业转型升级。在政府政策支持举措中，政府科技投入对企业创新产生直接影响。企业税负是制约企业转型升级行为的关键因素。本文选用科学技术支出/GDP、地区贷款/存款、企业所得税/GDP表征科技投入力度、金融市场化水平(樊纲等，2003)[27]以及企业税收负担(陈思霞和卢盛峰，2016)[28]，对政府政策支持力度进行评价。

表1为我国政府转型综合评价指标体系的具体内容，参考钞小静和惠康(2009)[29]的方法，对逆向指标进行取倒处理。

表1 我国政府转型综合评价指标体系

(二)数据来源

本文使用2002-2016年我国29个省份(市、自治区)的相关数据(因数据统计口径、完整性和连贯性问题，样本不含西藏、海南和港澳台)。原始数据主要来源于2002-2016年度的各省统计年鉴、《中国统计年鉴》、《新中国60年统计资料汇编》、《中国工业统计年鉴》、《中国区域经济统计年鉴》等。

(三)政府转型的主成分结果分析

本文所选用的主成分模型中，KMO统计量值为0.74。根据总方差分解表及碎石图，提取前3个主成分，累计方差贡献率达75.74%，因而认为前三个主成分所代表的信息量能够比较充分地解释原始数据所表达的信息。为进一步分析政府转型成效，通过式(1)计算出各省政府转型综合得分：

F=0.4347/0.7574*F1+0.2057/0.7574*F2+0.1170/0.7574*F3

(1)

其中，F表示各省政府转型成效综合得分；F1、F2和F3分别表示主成分1、主成分2和主成分3的得分；0.4347、0.2057、0.1170分别表示3个主成分各自的方差贡献率。

图1 标准化的2002-2016年各省政府转型成效得分值

分析2002-2016年各省政府转型成效综合得分和排名的变化与差异情况，发现我国政府转型主要有以下特征：

1.我国政府转型综合水平呈明显上升趋势。图1是2002-2016年各省政府转型综合得分的散点图。从图中可以看出，2002-2016年我国政府转型综合水平呈逐年上升趋势。2002年，29个省(市、自治区)中有超过75%的省份政府转型综合得分为负，其中，排名第一的浙江省，政府转型综合得分为0.903，排名最后的贵州省，政府转型综合得分为-3.003。而到2016年，29个省(市、自治区)中只有7个省份政府转型综合得分为负，减少至不足25%，且排名第一的广东省综合得分达到2.786。此外，2002年我国政府转型平均综合得分为-1.0366，2010年为-0.0111，2016年则为0.9191，表明我国政府转型综合水平有明显提升。

2.2008-2009年期间转型成效有所下降。从2002-2016年各省政府转型散点图可以很明显地看出，2008-2009年期间我国政府转型综合水平出现普遍回落现象。同时，2008年和2009年我国政府转型平均综合得分也出现逆向下降趋势，2007年政府转型平均综合得分为-0.0970，而2008年和2009年政府转型平均综合得分分别为-0.1108、-0.1564。这可能是因为，受2008年全球金融危机影响，国内经济发展出现短期衰退，经济增速放缓。为应对这一危机，政府出台了四万亿的刺激政策，同时也加大了对经济的干预力度，使得2008-2009年我国政府转型缓慢。

3.政府转型成效存在区域差异。从2002-2016年各省政府转型成效综合得分的排名可看出，排名前十的主要有广东、上海、浙江、江苏、山东、天津、福建、河北、北京、河南，除河南省，其余省(市、自治区)均位于东部地区。而中部地区省份政府转型综合得分普遍高于西部地区，且排名上升速度高于其他地区，其中以湖南和江西两省最为显著，湖南省政府转型综合得分从2002年的25名上升至2016年的16名，而江西省政府转型综合得分则从2002年的28名上升至2016年的15名，安徽近几年政府转型综合得分排名也跻进了前十行列。此外，其他地区，如湖北省政府转型综合得分排名增速也较快；西部地区省份政府转型成效最差，四川、宁夏、贵州、云南、新疆、陕西、青海、甘肃等地区政府转型排名均在20名以后。

四 计量模型与实证结果

(一)模型设定

根据上文的分析，建立实证模型如下：

Yit=c+β1xit+β2controlit+uit

(2)

其中下标i表示地区，t表示时间，c表示常数项，Yit为因变量制造业转型升级，xit为核心变量，controlit为控制变量，β1、β2分别为其系数项。uit为复合残差项，包括样本个体和时间特质效应，即uit=μi+λt+vit。μi表示样本个体特质效应，不随时间的变化而变化；λt表示未观测到的时间效应，仅随时间而变化，而不随个体发生变化；vit表示随机扰动项。

由于核心变量指标政府转型为合成指标，部分信息在计量过程中可能被遗漏了，使结果受到模型内生性的影响，存在计量偏误。政府转型变量中又包含了制造业转型升级变量的滞后性。这时如果只用OLS模型会导致估计结果的有偏和非一致性，那么结果显示的经济含义也是扭曲的。对此，采用系统GMM方法估计模型，分析政府转型对我国制造业转型升级影响的动态调整特征及变动趋势，同时考察计量结果的稳健性。对此，建立模型如下：

Yit=c+β1Yi, t-1+β2xit+β3controlit+uit

(3)

(二)变量与指标选择

1.被解释变量(Yit)。学者们对产业转型升级的测定多从产业结构角度出发，主要包括转型升级的方向与速度两个方面。如以劳动力在第一产业、第二产业和第三产业之间的转移，或是劳动生产率的增长作为产业转型升级的衡量指标(Kuznets，1973[30]；Parteka，2009[31])；谭晶荣等(2012)[32]提出用“产业结构超前系数”测度产业转型升级的方向。本文采用“(第一产业产值*1+第二产业产值*2+第三产业产值*3)/GDP”指标衡量我国制造业转型升级水平。

2.核心解释变量(xit)。本文主要观察政府转型对制造业转型升级的影响，故将政府转型设置为核心解释变量。其中政府转型数据已在第三部分计算得出。

3.控制变量。(1)对外贸易(exim)。冯芳芳和蒲勇健(2012)[33]研究发现对外贸易的开放程度对产业结构的优化作用正在逐步增强。虽然现阶段对外贸易的促进作用还未完全显现，但在外向程度较高省份中产生的推动作用明显。此处采用“进出口贸易总额”来衡量对外贸易开放度水平。(2)政府转型背景下的对外贸易(X*exim)。对外贸易中，地方政府可能会给予本地进出口企业贸易优惠等，使得部分进出口企业可以规避对外贸易中的负面影响，增强了本地企业的外贸竞争力。但也可能抑制了企业转型升级的动力，进而拖累制造业转型升级的进程。因此，本文使用政府转型与对外贸易的交互项来刻画政府转型背景下对外贸易的作用。(3)外商直接投资(fdi)。外商直接投资对于制造业转型升级具有重要的意义。部分学者认为外商直接投资的增加对我国工业经济增长方式的转变具有积极促进作用(赵文军和于津平，2012[34]；刘建民等，2015[35])。邹建华和韩永辉(2013)[36]细分外商直接投资形式，发现不同形式的外商直接投资对经济转型升级的作用有所不同。此处采用“外商直接投资额取对数”作为衡量指标。(4)人力资本(hr)。在产业转型升级研究中，不少学者对人力资本要素的影响作用进行了分析。张国强等(2011)[37]研究发现人力资本对产业转型升级的作用存在地区差异，东部地区的人力资本要素对产业结构升级的促进作用更为显著，而在中西部地区则不显著。此处采用“大专以上学历人口占6岁-60岁人口比例”来衡量。(5)固定资产投资(fixed)。固定资产投资是影响我国经济发展与制造业转型升级的重要因素。此处采用“全社会固定资产投资占GDP比重”来衡量。(6)投资消费结构(cstr)。当前，我国经济发展存在着低消费与高投资并行的局面。吕冰洋和毛捷(2014)[10]指出，我国经济发展保持平稳增长最为重要的是拉动居民消费需求，提升消费水平，以及降低经济发展对投资的依赖。褚敏和踪家峰(2017)[38]用“全社会固定资产投资与社会零售品销售总额的比例”来表征投资消费结构，并认为其对东北经济增长具有负向影响。本文同样采用“全社会固定资产投资与社会零售品销售总额的比例”来衡量我国的消费投资结构。(7)地区差异(region)。随着我国经济转型升级的推进，原有的经济体制结构弊端显现，各地区传统产业发展优势不再，经济下行压力大，其中东北地区最为突出。东北地区在政府干预、金融抑制和国企偏向等体制因素的制约下，经济发展步伐愈发沉重，制造业转型升级动力不足。对此，本文引入地区虚拟变量，东北地区省份设为1，其他地区为0。

(三)计量结果及分析

图2为政府转型与制造业转型升级关系的变化趋势图。整体来看，政府转型与制造业转型升级之间同向变动。通过对比实际制造业转型升级指数与拟合值，发现北京和上海这两组数据偏差较大，其制造业转型升级指数的实际值远高于拟合值。由于北京与上海制造业产业结构水平合理，制造业转型升级水平较高，这种情形下，政府转型对制造业转型升级的促进作用也更强。

图2 政府转型与制造业转型升级变化趋势图

表2为政府转型与制造业转型升级的混合OLS和系统GMM估计结果。从表2可以看出，系统GMM结果与基准回归结果相一致，表明各变量的面板数据平稳，系统GMM方法估计出来的系数与混合OLS计量结果具有一致性，所建立的模型是有效模型。根据Arellano-Bond自相关检验结果可知，模型不存在2阶自相关性，所以，系统GMM估计法是适用的。在过度识别性检验中，通过了Sargan检验，可以判定模型估计时所选用的工具变量子集都是有效的。因此，下文分析主要基于系统GMM结果。

表2 政府转型与制造业转型升级作用机制检验

注：***、**、*分别表示在1%、5%、10%水平上显著。

政府转型对制造业转型升级具有正向促进作用。从表2结果可以看出，政府转型指标稳健显著，虽然在经济发展过程中，有政府职能错位、缺位、越位等问题的存在，但总的来说，政府转型还是符合经济发展规律，与制造业转型升级相互匹配的。地方政府持续推进深化“放管服”改革，创新政府工作机制，提升政府服务水平和质量，优化营商环境，充分激发了市场活力，产业政策也符合制造业转型升级的需要，为制造业转型升级提供了适宜的外部环境。这一结果验证了假设一。

政府干预背景下的对外贸易不利于制造业转型升级。计量结果显示，对外贸易对制造业转型升级具有显著推动作用，这与对外贸易进出口学习效应有关，对外贸易通过影响产业结构的合理化、高度化程度，对制造业转型升级具有显著推动作用。但在加入政府转型变量与对外贸易变量的交互项之后，交互项变量为负，且在5%的水平上显著。这与刘志彪和张杰(2007)[39]所提出的“俘获现象”一致，对外贸易过程中，政府为促进国内企业“走出去”、创外汇，给予企业大量的补贴、土地优惠政策等，政府也融入到全球价值链分工中，致使制造业企业转型动力不足，验证了假设三。这一结果从政府视角出发，为分析制造业企业“中低端锁定”和“俘获”提供了一个新的思路。

本文采用虚拟变量的处理方法对东北地区政府转型对制造业转型升级的作用效果进行分析，模型(3)、(4)、(6)中，地区差异指标均显著，且显著性水平较高，模型(2)、(7)、(8)虽然不显著，但回归系数依然为负。这表明与其他地区相比，东北地区制造业转型升级难度大。结合前文政府转型综合水平排名可知，2011年以来，东北三省的政府转型综合排名呈下降趋势，政府转型缓慢，过度干预经济发展，制约地区经济增长。企业发展依赖于政府，导致制造业转型升级动力不足，体制藩篱难以打破，增加了制造业转型升级的难度。验证了假设二，政府转型层次不一样，对地区制造业转型升级的促进作用也有所不同。

政府转型对制造业转型升级的促进作用存在滞后。制造业转型升级滞后一期变量参数为正且在1%的水平上显著，说明制造业转型升级受前期转型成效的影响较大。由于我国政府转型的具体内容较多，有些政府转型行为需要通过其他传导机制发生作用，或是转型存在一定的“反射弧”，导致政府转型成效滞后显现，即政府转型对制造业转型升级的促进作用具有滞后效应。

控制变量中，外商直接投资变量在模型中均显著为负，表明外商直接投资不利于我国制造业转型升级。这可能与政府的市场干预行为有关：地方政府为引进外商投资，为外商直接投资企业提供优惠政策，使得本地企业处于竞争劣势地位，受到挤压，企业转型动力不足。人力资本对制造业转型升级具有促进作用。人才是推动制造业转型升级的重要力量，一个地区致力于技术创新、转型升级的人才越多，人力资本积累作用越明显，该地区制造业转型升级能力也更强。全社会固定资产投资占GDP比重越高，越有利于制造业转型升级。模型(3)、(4)、(7)中，投资消费结构变量在1%的水平上显著为负，与褚敏和踪家峰(2017)[38]的研究结论相同，说明我国现有投资消费结构扭曲，资源在各个产业之间没有得到合理的配置，不利于我国制造业转型升级。

五 结 论

近年来，政府转型为学界所广泛讨论，并被认为是我国改革进入攻坚期的重要战略目标。本文从政府转型视角出发，在机理分析的基础之上，运用2002-2016年我国29个省(市、自治区)的面板数据，对政府转型与制造业转型升级之间的作用关系进行实证研究。研究发现：第一，我国政府转型综合水平逐年上升，但存在区域差异，呈东中西梯度递减趋势。良好的地理位置为经济发展提供了良好的外部条件。东部地区作为我国经济发展最好的地区，往往走在改革、对外开放、转型升级的前沿。相比于中、西部地区，东部地区市场化水平更高，政府提供的公共服务更为全面周到，政府转型力度更大，转型步伐也更快。第二，政府转型对制造业转型升级具有促进作用。当前我国政府通过推进深化“放管服”改革，优化营商环境，为制造业转型升级提供了适宜的外部环境。第三，对外贸易对制造业转型升级具有优化作用，而在加入政府转型与对外贸易的交互项之后，交互项系数显著为负。这与价值链“俘获效应”有关，政府参与到全球价值链分工中，抑制了制造业企业转型的动力。第四，与其他地区相比，东北地区经济结构性矛盾突出，经济结构优化升级所需的体制机制不够完善，仍存在国有企业改革迟缓、计划经济思维重以及政府干预强等问题，政府转型难度大，加大了制造业转型升级的压力。第五，政府转型对制造业转型升级的促进作用存在滞后。这主要是因为我国政府转型内容多而复杂，转型成效又需要借助其他传导机制发生作用，使得政府转型对制造业转型升级的促进作用具有滞后效应。

对此，我国应继续加深“放管服”改革，转变政府职能，减少政府对市场的干预，提供适宜制造业企业发展的外部条件。建设“服务型政府”，对症下药，提供真正有利于制造业转型升级的公共服务。完善各类体制机制，切实推进政府转型，使政府转型与制造业转型升级的需求相匹配，加快实现制造业转型升级。