浅谈PPP 模式项目管理

高海林 熊建超

（1.武汉市市政建设集团有限公司 421003198705272319）

（2.中铁武汉大桥工程咨询监理有限公司 421182198409265510）

随着大量PPP 项目的落地，PPP 项目管理重要性、紧迫性已经日益显现。而PPP 模式下的项目管理又与传统管理模式有着较大的不同，全面探索PPP 项目管理的理念、方法将有助于加强PPP 模式的规范运行和可持续发展，为实现PPP 项目管理科学化、合理化、精细化打下坚实基础。在此我通过湖北某公路项目管理工作谈谈自己观点，以供同行参考。

1 统一法律、标准及规范体系

目前在国家层面由财政部和发改委两个部门分别制定了《政府和社会资本合作法》和《特许经营法》，工程有关企业应积极提出建议，规范两部法规的边界，避免同一个问题在两部法律里找到两个不同的法律依据，为PPP 项目的实施创造良好的法律制度环境。

交通行业PPP 项目建设主要依据是交通运输部 《收费公路政府和社会资本合作操作指南》及《公路工程标准施工招标文件》（2018 年版）等文件，由于公路ppp 项目还处于探索阶段，对于如何设定项目投资回报机制、超额利润分配机制、如何合理划分PPP 项目的风险、如何监管及管理评价制、如何确定监理及第三方机构等没有明确定义。因此，有必要在现行招标文件范本中增加PPP 项目标准招标文件格式及内容或由省交通主管部门根据法律法规制定适用于本省公路PPP 项目的操作指南，明确各方权利义务。

交通运输部 《收费公路政府和社会资本合作操作指南》第一节第8 条中：政府采用资本金注入方式支持收费公路PPP 项目的，应明确政府出资人代表。政府指定的出资人代表按照本指南第二十六条第三款中所述的方式与社会资本方共同设立项目公司。目前政府出资人代表一般是由交通主管部门人员出任，其本身就应该要承担政府监督的角色。社会资本方既是项目建设机构，又是承包人。如何将二者关系理清，发挥政府和企业各自的优势，提高项目管理水平至关重要。

交通运输部 《收费公路政府和社会资本合作操作指南》第二节第24 条中：项目实施机构可以采取聘请设计审查单位、对项目监理单位或者中心试验室试验检测服务进行直接招标等措施，对设计及工程质量进行监控；也可以聘请第三方中介机构对项目进行成本审计或者承担其它评估工作。实践中许多PPP 项目施工承包单位是项目公司的母公司（即PPP 项目的社会资本），出于资本的逐利性考虑，可能会出现施工承包单位和项目公司都存在为降低成本而忽略工程质量。因此，政府需要直接介入或者寻找独立的第三方介入工程以打破这两者之间形成的利益格局。而政府直接介入PPP 项目建设管理不符合PPP 法律精神，一般通过直接对第三方咨询机构进行招标，作为政府对项目质量实施监管的有效抓手，这也符合交通运输部提出的深化公路建设管理体制改革的精神。

2 摸索适合PPP 项目合同承发包模式

长期以来交通工程大多数采用施工总承包的方式进行发包，实行单价合同，工程量风险主要由发包人承担，单价风险主要由承包人负责。

湖北某山区交通工程PPP 项目建设采用施工总承包发包，单价合同。该承发包模式实施过程中出现下列事件：①工程量清单编制错误；②山区地形及地质条件复杂，为满足结构及施工安全，同时达到环、水保要求，新增大量临江、临山侧防护支挡及绿化工程；③地形及运输条件差，进场材料、设备均需通过水运至工程所在地再汽运到施工；④受局部地质勘查资料不准确及施工环境限制等因素影响导致设计变更，由于PPP 项目公司组成的特殊性，投资各方很难在短时间内达成共识，从而使施工进度缓慢。

因此建议采用“设计施工”（DB）或“设计采购施工”（EPC）总承包模式 ，实行总价合同，不宜人为将设计与施工割裂。在这种模式下，由于承包人较早的介入，在参与初期可以将结构设想、材料及市场价格、现场实际情况与施工方法选择、机械的采用、等知识和经验融入设计中，使得其在主导施工图设计上具有天然的优势，通过设计与施工的有机结合，承包人可以根据现场情况及自身各项资源优势，合理组织施工，降低施工成本及质量、安全风险。

3 摸索适合PPP 项目监理组织模式及管理方法

监理单位受委托对工程进行“五控、两管、一协调”的监督和管理工作，对工程有着极为重要的作用。但监理一开始被政府和社会定位于施工质量、安全、进度的监督管理层面，仅仅是处于项目管理的一个环节，对工程物资采购、控制与协调上力不从心，费用控制大多数也只是核算工程量及对单价进行简单的计算或审核，对事先的控制、估算，前期无法介入，过程中缺乏经验和手段，仅能控制现场签证的费用，控制能力偏弱，协调工作也仅限于施工现场界面。实行PPP模式后，多数监理企业也没有做好进入PPP 项目管理服务的研究和准备，个别企业仅仅是把企业名称由监理公司改为了项目管理公司，与监理规范、社会期望相差甚远。因此，监理企业要积极适应PPP 模式下的投资主体的变化，深入研究PPP项目管理特点，针对性做好应对PPP 模式的各项准备，加强管理、技术全面的核心专业人员的培养，将企业内部各专业形成系统衔接，搭建PPP 一体化平台，提高监理技术及管理水平，进行管理品质提升及转型升级，以高质量服务赢得不同投资者的认可，取得社会信誉以及品牌效应，进一步拓展企业发展空间。

PPP 项目投资各方利益不同，出发点、心态存在差异。如以投资人（兼承包商）为中心，招商人（政府）缺少传统项目管理中的控制权。当投资人的能力差、执行力差、经验不足时，招商人的可干预性差，对进度、质量的控制弱。因此，招商人采用PPP 项目模式时，其实很希望有实力的监理公司对其进行支持。如：该项目监理企业在桥梁建设管理方面业绩优秀，有大批理论扎实、经验丰富的总监理工程师，背靠设计院，能提供有力的技术支持，能发挥其管理及技术优势，更好的服务于项目。在项目实施后，监理单位基本能发挥第三方作用，对参建单位建设行为进行严格监督，实现项目预期目标。但距离项目公司期望值还有一定差距。主要的偏差如下：

（1）监理工作全面性不足。工作内容主要是“质量监理为主”，侧重于日常现场监督管理。如：对环、水保监理工作不重视或监督管理较弱。对投资各方、建设单位与施工单位、与政府行业监督部门等沟通协调作用较小；对工程造价与技术方案比选方面未提供优质的咨询建议；对甲乙方合同争端未能主动协调解决或独立作出监理工程师决定，并在达不成一致时请第三方调解解决。

（2）监理工作深度不够。如对设计图纸及工程量清单审查较粗；对新增单价子目停留在审核层面，未按地质及水文条件、工程材料及施工方法进行独立预算等。

（3）监理结构有待加强。个别专业工程师存在兼职的问题。少数项目聘任制监理人员不稳定，责任心缺乏等。

（4）监理工作思路需调整。要有“小业主大监理”的意识，要重视“事前控制”的手段。如：在项目中监理工程师发现的设计错误，可以直接书面通知建设单位请设计优化或修改，不需要通过施工单位层层上报、审核后再修改实施。在质量、进度、费用、安全等目标控制方面，监理工程师应发挥其监督主体作用，独立的做出自己的判断。 监理工作中，要克服和消除“施工图是经过审查的”、只要“按图监理就可以”的思想。要领会、理解设计说明中“未尽事宜按有关规范、标准施工”的深层含义，要善于在“纸上谈兵”时，事前发现违反强制性标准或规范规定、影响使用功能等设计疏忽，并在工程施工、隐蔽前发现、协调处理等。

因此，个人认为传统的监理模式难以达到实现提高建设工程投资决策科学化水平、规范工程建设参与各方的建设行为、促使承建单位保证建设工程质量和使用安全、实现建设工程投资效益最大化的四个作用，为适应PPP 项目特点，建议推行建设工程监理及项目管理一体化或植入式服务模式，使监理单位在早期就介入项目，在项目的策划决策、实施过程及交竣工验收阶段，甚至运营阶段提供集成化管理服务。这种管理模式可避免职责交叉重叠及降低工作效率，有利于工程项目全寿命、全过程管理。实行工程监理与项目管理一体化模式的项目，监理机

构可以将技术、管理人员分别派至建设单位各职能部门中，与建设单位管理人员融合在一起。植入化服务模式项目监理机构管理团队可直接作为建设单位的职能部门，团队具有项目管理和职能管理的双重功能。这两种模式的实施是需要一定条件的：

（1）建设单位的信任和支持。只有充分的信任和支持，才能激发项目监理人员与项目管理人员的工作积极性。

（2）高素质的监理与项目管理人员。一旦采用工程监理及项目管理一体化或植入式服务模式，监理人员不但要提供传统的监理服务，还需要协助建设单位制定项目策划及设计管理工作、组织重大技术问题论证、审查设计方案及概预算，协助建设单位组织招标及工程合同、信息管理工作，协助建设单位编制管理计划，办理有关报批手续，进行外部协调，协助建设单位办理竣工结算、档案移交及保修期管理及项目后评价等工作。因此，对工程监理人员提出了更高的要求，监理人员必须是复合型人才，要做到熟法规、懂技术、会管理、善协调，如不具备工程技术与经济、项目管理、法规与标准等综合素质。

（3）合理的管理组织结构。传统的项目监理机构一般分根据项目特点分为一级或二级机构，监理单位派驻的总监办（或驻地办）下设综合办公室工程技术部、安全质量部、信息合同部、中心实验室等。如果实行工程监理与项目管理一体化模式，随着管理工作内容的扩展，原来的监理组织机构形式已不能满足要求，必须做出相应的做出调整或改变。可在总监理工程师办公室设综合及协调办公室、工程监理部、规划设计部、合同信息部、工程技术管理部及中心实验室，人员结构也要相应丰富，除结构、机电、造价、试验等专业监理工程师以外，还需增加项目规划人员、设计管理工程师（结构师或建筑师）、采购招标咨询师、信息工程师、进度管理工程师、协调员等岗位。

做好PPP 工程监理及项目管理工作，监理单位必须不断加强监理管理团队建设，准确把握建设单位需求，高度重视技术支持，充分发挥沟通协调作用，为建设单位提供优质服务，获得用户满意。

4 结语

多种多样的PPP 方式，基础设施领域的投资总体上持续快速增加，通过科学、务实、规范的项目管理可以使项目获得更高的经济和时间效率，使基础设施工程品质得到改善，实现长远规划。