乡村振兴战略规划中的农民参与研究

张天健 孙守相

（山东农业大学公共管理学院 山东 泰安 271000）

乡村振兴战略是党的十九大报告正式提出的一项国家发展战略，是未来一个时期“三农”工作的战略重点和基本遵循。作为一项复杂而艰巨的系统工程，乡村振兴战略必须充分发挥农民的主体作用，保障农民的参与权利，制定科学的战略规划，统领乡村振兴全局。易言之，实施乡村振兴战略，应当坚持规划先行，而乡村振兴战略规划的制定，必须保障农民的参与权。

一、问题的提出

农民参与，本质上就是一种公民参与（citizen participation），只是进一步将公民参与的主体限定为农民。由于中国农业大国的独特国情，农民在政治、经济、文化、社会、生态等各个领域的参与都具有重要的意义。

长期以来，许多学者关注农村、农业发展过程中的农民参与问题，从参与的内容、动力、制约因素、渠道、机制等方面开展研究，徐勇（1999）早在1999年就开始关注农民参与行为背后的动力，指出农民参与行为的主要目的就是为了获取相关的利益，这种利益除了个人私利外还包括集体利益和小团体利益等。[1]胡荣（2002）的案例研究强调农民参加民主选举的经济理性选择，他认为农民参与选举的主要动机是看重回报和对经济利益的计算。[2]

近年来，学者围绕农民参与问题研究的触角不断延展，涉及农业、农村发展的各个层面，针对新型城镇化建设、土地征收、土地整治、环境保护和生态建设、乡村治理、乡村文明等领域的农民参与问题，提出了许多具有重大指导意义的农民参与理论。

党的十九大后，许多政府官员以及长期研究农村发展、国家战略的专家学者结合自己的研究领域，从不同的视角对乡村振兴战略进行了解读，①但尚未进行深入的学术研究，更不可能有成熟的研究成果，尤其是对于农民在乡村振兴战略中的地位及参与问题较少关注。实践中，在率先完成的市（县）域乡村振兴战略发展规划中，也基本上看不到农民参与的痕迹。因此，需要正确认识农民在乡村振兴战略中的角色定位和地位作用，研究分析乡村振兴中农民参与中存在的突出问题，提出有利于保障农民有序参与的对策，充分发挥农民的主体作用，才能破除不利于乡村振兴的思维障碍，为乡村振兴奠定基础。

二、现实依据和理论支撑：农民参与乡村振兴战略规划的必要性分析

强调农民在乡村振兴战略规划中的参与权利，从根本上讲是农民在乡村振兴战略中的主力军和最大利益相关者地位的内在要求，是尊重农民首创精神、发挥农民积极性和主动性的需要，同时也是政府坚持民主协商、推行依法行政的题中应有之义。

（一）现实依据

1.农民在乡村振兴战略中居于主体地位

马克思主义的群众史观认为：人民群众是社会历史过程的主体，在社会发展中，人民群众起着主要决定作用，是创造历史的基础。列宁曾指出，作为自觉的历史活动家的人民群众正是“历史创造者”。[3](P128)毛泽东则一针见血地写道：“人民，只有人民，才是创造世界历史的动力”。[4](P1031)

中国改革四十年的实践充分证明，人民是改革的主力军，是历史和财富的创造者。四十年前，中国改革的大幕徐徐展开，是决策者对中国农民首创精神的尊重，是对农民利益诉求做出的积极回应。从那时起，亿万中国农民也理所当然地成为中国农村伟大变革的主力军。

当前，中国农村改革正处于关键时期，实施乡村振兴战略是中央在新的历史背景下推进农村改革作出的重大部署。决定乡村振兴战略能否顺利实施的重要因素仍然是农民，因此，应该更加强调农民在乡村振兴中的主力军地位，只有让农民真正深刻认识到乡村振兴是自己的事情，并且积极参与到乡村建设中去，充分发挥农民在乡村振兴的主体作用，才可以使乡村拥有不间断的力量之源。无论是农业产量的提高，还是农民收入的增加，无论是乡风文明、生态建设还是乡村的有效治理，农民的积极参与才是核心所在。因此，在乡村振兴战略规划编制和实施的过程中，若脱离了农民的参与，则乡村振兴不可能真正实现。[5]

2.农民是乡村振兴战略的最大利益攸关者

乡村振兴战略的主旨在于从深层次解决农业、农村、农民问题，只有乡村实现振兴，才能从根本上缩小城乡差距，解构城乡二元结构，实现城乡统筹发展——是关乎亿万中国农民命运的浩大民心工程。因此可以说，农民不仅仅是乡村振兴战略中的主体，而且也是乡村振兴战略的最大利益攸关者，是真正的受益者。

党的十九大报告提出了“坚持农业农村优先发展”和实施乡村振兴战略的总要求，即“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”，乡村振兴战略的上述各项要求，无一不明确体现出农民是这场改革的最大利益攸关者。“产业兴旺”，着眼于农民收入的提高和农村的全面发展；“生态宜居”旨在为农民创造良好的生活环境，在提高农民的身体健康和发展农村经济方面有着至关作用；“乡风文明”是乡村得以振兴的软实力所在，关乎农民的情感交流、生活态度等等；“治理有效”在强调基层自治的同时，在各个方面保护农民的切身利益。“生活富裕”是农民的梦想，是农民物质条件的迫切需求。因此，实施乡村振兴战略不是一个空想，也不是为了达到某种美化而刻意表现出来的政策，它是由内到外、由上到下，涉及农民各方面利益的战略。[6]

（二）理论支撑

1.协商民主（Deliberative democracy）理论

作为一种“讨论的政治”模式，协商民主的实质是实现和推进公民有序的政治参与，它是当前乡村治理中农民参与的主要手段与形式。

1980年，美国学者约瑟夫·M·毕塞特（Joseph M.Bessette）出版《协商民主：共和政府的多数原则》一书，第一次在学术意义上使用了“协商民主”概念。在这篇文章中，毕塞特极力反对精英主义民主观念，同时积极地倡导公民参与的价值。[7](P102-116)其后，学术界对协商民主理论的研究及认识逐步、逐层深入，尽管尚未形成能够普遍接受的对协商民主概念的权威界定，但形成了一些共识性看法，这就是协商民主内在的协商性、公民参与性和民主性。[8](P118)

党的十八大报告首次提出“健全社会主义协商民主制度”的命题，报告明确将社会主义协商民主作为我国人民民主的重要形式，并对健全社会主义协商民主制度作出战略部署，要求每一项公共议题都要由所有协商主体进行平等的讨论协商、沟通交流、达成共识、参与决策。

在乡村振兴战略规划和实施中，农民参与也要围绕协商民主这种方式展开，协商民主是农民参与乡村振兴的重要手段与形式。在乡村振兴战略中，关于乡村振兴战略行政决策相关的信息都要向农民公开，每个农民都可以以同等身份参与其中并进行充分的协商，从而在关乎乡村振兴战略的行政决策中真正达成共识，减少政策执行中的障碍。

2.利益相关者（Stakeholder）理论

1984年，美国学者弗里曼的经典著作《战略管理：利益相关者方法》一书正式出版，作者在该书中提出了企业战略管理中的利益相关者方法，奠定了利益相关者管理理论的基石。该理论最初应用于企业战略管理领域，后来被广泛应用于项目管理、政府公共管理过程中。弗里曼认为，利益相关者是与一个组织的目标密切相关的所有个体和群体。一个目标的实现要与利益相关者结合在一起，通过各种方式激励，甚至约束利益相关者实现组织目标。在此过程中，除了涉及经济利益，还有社会责任。[9]

乡村振兴战略的实施涉及多方面利益，其中包括经济利益、政治利益、社会利益等，在这些利益之下，又涉及到许多个人、群体，农民就是这些群体中最重要的利益相关者。因此，在乡村振兴战略规划实施中，应始终将农民的利益置于重要位置，通过各种方式保证农民参与权利，激励甚至约束农民来实现乡村振兴的组织目标。

三、过与不及：地方政府乡村振兴战略规划实践中农民参与中的两种错误倾向

农民参与地方政府乡村振兴战略规划的理想状态是依法有序参与，既要畅通参与渠道，充分保障农民的参与权；又要提高农民的参与水平，保证农民的理性与合法化。目前，地方政府乡村振兴战略规划中存在排斥农民参与以及农民过度参与的两个极端，必须引起足够的重视。

（一）排斥农民参与

在党的十九大报告提出实施乡村振兴战略后，由国家发展改革委牵头，会同有关部门开始编制统领全国乡村振兴战略工程的纲领性文件——《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》，该《规划》于2018年9月由中共中央、国务院统一印发。而在此之前，个别地方政府追求文件出台的率先，纷纷编制域内乡村振兴规划或规划纲要，走出一条先地方后中央的编制路径。②但在这些规划的编制过程中，往往存在政府轰轰烈烈、农民反应消极的尴尬状态，因缺少农民的参与，使规划的编制活动某种程度上沦为政绩效应目标下政府功利性的表演秀。其基本表现是过分依赖专家和强调精英作用，同时对农民的参与充满偏见。

1.精英主义的傲慢

诚然，制定地方乡村振兴战略规划，是一项专业性很强的工程，涉及人文地理、统计、区域经济、生态、社会治理、城乡规划等专业领域，需要一大批行业精英共同完成，但由于规划的编制和实施事关农民切实利益，因此，规划不能抛开农民而闭门造车，必须深入而广泛地征求农民的意见，尊重农民的意愿和诉求。

实践中，部分专家认为农民的素质较低，没有能力参与到乡村振兴战略规划制定的过程中来，认为规划的编制理所应当是专家的事情，与农民没有关系。专家这种鄙视农民的傲慢使得农民无法积极参与其中，发挥其能动性，而专家也往往不能理解农民在乡村振兴战略中的真正关切和需求，某种程度上使规划的编制变成专家的“独舞”。这样的规划成果使得乡村振兴战略与农民脱离关系，专家和学者提出的意见也不会与农村农民的具体实际相关联，更无从体现农民乡村振兴战略中主体的地位。

2.政府的偏见

政府尤其是地方政府及其官员对于农民参与的态度，直接影响到农民参与的意愿、深度和参与质量。一些政府官员以不正确的态度看待农民参与，或认为农民没有参与公共事务管理的能力，或认为农民参与会打乱行政管理常规的工作秩序。基于以上认识，政府官员往往会以一种冷漠或排斥的心态对待农民的参与行动，如此一来，就会直接导致官员与农民之间互动的隔膜，影响了彼此间互信的建立。[8](P244)

当前，一方面，个别地方政府对乡村振兴战略规划制定及实施中农民参与的重要性缺乏认识，认为乡村振兴战略规划制定属于政府的决策，并不需要农民参与并通过参与对决策产生影响，而是应该以政府公职人员和资深规划专家为主体。另一方面，政府对于农民参与行政决策的目的存在观念偏差，认为农民参与行政决策的动机仅仅是为了私利，只是为了获得一部分钱去享受、挥霍，而对于规划、决策的理解也局限于“能够给我们多少钱”。[10]

事实上，在乡村振兴战略规划中农民参与绝不是简单的金钱利益，同时也是农民的基本政治权利，如若政府及其公务人员对于农民参与乡村振兴战略规划的目的存在质疑，甚至是误解，那么势必会更加排斥农民在乡村振兴战略中的参与权利，而乡村真正的振兴也就无从实现。

（二）农民参与的过度和无效

我们强调和追求农民的参与，一个重要的前提是需要保证农民是理性的，并且掌握参与决策所需的资讯。然而，由于传统小农经济环境下形成的封闭保守、急功近利的自私本性以及信息的不对称，导致农民参与乡村振兴战略规划中会表现中一定的情绪化，出现非理性的、无序的甚至是过度的参与。同时，由于缺乏专业的训练和利益的分散，农民参与的质量与效果也存在一定的问题。

1.民粹主义的陷阱

从世界各国的情况看，民粹主义最容易诞生于各国历史的转型期或改革的历史进程之中，因为历史转型和改革总是要涉及到利益的重新调整分配，打破旧有的制度和利益格局，在此过程中，往往会暴露社会存在的突出问题、诱发社会底层群体的愤懑情绪、对既得利益群体和集团发动攻击。[11]当前，我国正处于由传统社会向现代化转型的历史关键时期，经济、政治、文化等体制的改革也已进入深水区、攻坚阶段，整个社会面临前所未有的剧烈变动，社会矛盾异常复杂。如果在此过程中不能进行有效的沟通、协调和妥协，不能够化解矛盾和分歧，如果再出现一些损害民众权益的事情，就必然会唤醒底层民众中的戾气，这就为民粹主义大行其道提供了社会基础。[12]

乡村振兴战略作为一项国家战略，范围广阔、任务艰巨、工程浩繁、利益多元、牵扯面广，会对传统的乡村制度、现有的乡村业态和利益格局造成极大的冲击，而利益的重新分配也势必会引起多方博弈，在此过程中会为民粹主义的滋生提供丰沃的土壤。农民的土地权利问题、农民对乡土生活的依赖问题、乡村固有的治理结构、传统伦理与现代乡村文明因素的碰撞问题等一旦得不到妥善解决，会引发社会不稳定性因素并造成社会恐慌。如果问题持续发酵，就有可能诱发农民参与陷入民粹主义的陷阱，农民会通过走向街头、冲击政府机关等激烈方式，或借助公众平台，尤其是网络平台激烈地抒发自己的不满情绪，表达自己想要参与政府制定关于乡村规划的强烈意愿。在这个过程中，那些“打着‘农民代表’的农民领袖已经非常具有组织力和号召力，可以很有组织地将农民组织起来，其与政府的对抗已经逐渐有升高趋势，甚至出现暴力倾向”。[13]

2.参与效能的低下

农民参与主体的自身局限性导致农民在乡村战略规划与实施中的效能非常低下。在农村，教育资源的稀缺和教育质量的低劣在很大程度上造成农民的文化水平低下，这不仅体现在学历上，而且体现在参与能力中。农民对政府制定的规划即便有参与的愿望，但想要表达出自己的真实想法，却存在理解偏差，又不肯综合考虑，长此以往一定程度上造成了农民参与的无序和过度。

此外，农民参与的组织化水平局限也是农民参与效能低下的重要原因。组织可以将分散的资源、群众集合起来，具有规范化、程序化、理性的特征，从而可以向政府通过正当合理的方式表达真实想法。但是在中国，由于农村地理位置分散的特殊性，因此农民也习惯了分散式的生活。久而久之，农民的集体意识不强、合作意识较差，农民从意识上并不认可组织的作用，导致农民并不擅于运用规范化、程序化的方式来维护自己的利益，而农民单个的、分散的表达面对庞大的政府体制永远是渺小的。[14]因此政府在编制乡村战略规划时，如果会损害农民的利益，农民没有一个可以将其利益聚合起来进行统一表达的组织。分散的、个体的表达又往往非常微弱而无法到达决策者，可以说农民已经被排除在政府制定关于农村农民的战略规划方案过程之外。

四、角色定位：保障乡村振兴战略规划中农民有序参与的政府与农民

切实保障农民在乡村振兴战略规划过程中的有序参与，应当从政府和农民自身两个层面设计现实的农民参与路径。政府应当扮演好农民参与权利的维护者、农民参与意识和参与观念的构建者、农民组织培育的服务者、农民参与技术的帮助者等角色，着力加强政府开放及其体制、机制建设，畅通农民参与渠道，尊重农民意愿表达并积极作出回应；对于农民自身而言，作为参与者，应着力于不断培育公民意识、提高参与能力。

（一）尊重农民的主体地位，处理好农民主体与政府主导的关系

推动乡村振兴战略实施，要把政府主导作用和农民主体地位有机统一起来，把两个方面的作用都充分发挥好，注意防止政府缺位和政府代替农民的偏向。[15]

农民既是乡村振兴战略的最大受益者，也是乡村振兴建设的主力军。因此，在涉及乡村振兴战略规划、乡村建设规划等重大事项时，应当充分尊重农民的意愿，保障农民参与权利，不能由政府或少数官员、专家代替农民作出决定，而应由农民以科学的方式充分表达自己的意见。只有把农民的积极性、主动性、创造性调动起来，才能为乡村振兴提供强大力量、注入充沛活力。

当然，强调农民主体地位，并非弱化或忽视政府的主导作用。在乡村振兴战略中，政府担负着做好乡村振兴总体规划、提出乡村振兴任务、明确乡村振兴目标和要求、制定具体政策措施、发动和组织各方面的工作，应当负责保证乡村振兴战略的实施沿着正确方向发展。

（二）推进政务信息公开，建立科学的、参与式的规划决策体制

当前，农民在乡村振兴以及其他事关乡村发展的公共事务中参与不足的现象非常突出，一个重要的原因是因政务信息的不公开、不透明导致的信息不对称。因此，为了提高农民在乡村振兴战略中参与的有效性，必须进一步完善信息公开制度。只有让农民的知情权得到保障，才能从根本上解决农民参与渠道不畅和参与时机滞后等问题。

近年来，我国政府在推进政务公开、建设阳光政府方面成效明显，政务公开已经成为各项政府施政的一项基本制度。乡村振兴战略规划的制定应当属于重大公共事务决策，因此必须遵循决策程序，强调规划中的公众参与，应当建立科学的、参与式的规划体制。一是应当推行社会公示制度，通过各种渠道公布规划事项和方案草案。二是应当实行听证制度，通过听证会、协商对话会、网络征求意见等形式，吸纳农民参与规划制定过程，真正实现民主决策。三是应当建立规划工作监督信访制度，保证农民对规划过程的监督，让农民能够将自己的建议、意见可直通决策层，避免出现中间环节瞒而不报、扭曲事实的现象发生，保障农民成为乡村振兴战略规划中真正的参与者，而不是旁观者。

（三）培育农民的公民精神，增强农民在乡村振兴战略规划中的参与意识

“公民中最大的群体就是雇农和农民，他们对国家政治的了解和参与都少之又少。在这样的社会里，培养更加清醒的农民，使他们能够通过民主途径有意识地参与和公民政策，将是一个巨大的挑战”。[16](P56)由于落后的传统参与文化的影响和受教育水平的低下，我国农民中的绝大部分无论并没有意识到他们的参与行为对于社会共同发展的价值，更缺少参与的经验与技能。由于公民观念养成教育的缺位，大部分农民的公民精神缺乏，对自己承担的责任的性质与价值并不清晰，面对公共事务，往往会保持消极、观望甚至搭便车的态度。[8](P246)

因此，要注重加强农民的公民意识和公民精神的培育，组织农民积极学习吸纳现代理性政治文化，培育农民内在的社会责任感，以便于在政治参与中具备参与的能力。同时，要不断加强普法教育，增强法律意识，提高农民对于事物正确判断的能力和遵纪守法意识，全面提高农民参与的合法性。

（四）培育农民组织，提高农民参与的组织化水平

在利益博弈中，组织参与和表达拥有比个人参与有更多的益处和更高的效率，农民组织在农民参与中具有社会沟通、专业和利益代表的全面性等独特优势。实践证明，由组织代表成员的共同利益，直接参与公共事务决策是最有效的方式。

在当前乡村振兴战略规划和实施中农民参与不足、参与无序的背景下，政府应该鼓励和扶持农民自愿结合起来，自发组织起来，建立以切实维护自身权益为目的的组织，以弥补当前村民委员会、村民小组等组织在有效代表农民参与方面的不足。在制定乡村振兴战略规划或其它有关农民权益的政策决定时都应当首先听取这些组织的意见，从而保证农民能够依靠组织的力量参与进来，以更好地维护自身的合法权益。农民有了自己的组织，就可能在法律允许的范围内，通过合理的渠道表达自己的利益要求，平等的参与乡村振兴战略过程。[14]

综上所述，只有充分尊重乡村振兴战略规划中农民的主体地位，进一步畅通农民参与渠道、切实提高农民参与能力，让农民有序参与到乡村振兴战略规划制定和实施的整个过程中，才能保障乡村振兴战略规划的民主性、科学性，从而在乡村振兴战略规划稳步施行的同时做到切实维护农民的利益。

注释：

①如中央财经领导小组办公室副主任，中央农村工作领导小组办公室副主任，农业农村部党组副书记，副部长韩俊；农业农村部党组书记，部长，中央农村工作领导小组副组长兼办公室主任韩长赋；学者温铁军，刘守英，党国英等。

②如2017年12月20日，辽宁省新民市携手华中师范大学中国农村研究院共同发布了《辽宁省新民市乡村振兴规划纲要》，成为十九大提出乡村振兴战略后，全国第一份全域性、全方位、全系统的乡村振兴规划纲要。此后山东省东平县、山东省、四川省开江县等地先后发布县域、省域的乡村振兴规划或规划纲要。