事业单位分类改革中强化公益属性若干问题的思考

郭伟 胡苹

（中国海关管理干部学院 河北 秦皇岛 066004）

事业单位分类改革是全面深化改革的重要内容，是转变政府职能、建立现代事业治理体系的重要战略举措。党的十九大提出要深化事业单位改革，强化公益属性，推进政事分开、事企分开、管办分离，明确了下一步事业单位改革的方向。如何在改革实践中落实这一要求，让来源于社会公共资源的事业单位更好的为社会提供公益性公共服务，是我们应该思考的问题。

一、公益属性是事业单位的内在属性

公益就是公共利益，意即有关社会公众的福祉和利益，公益属性一直是事业单位的重要标签。

（一）从概念看，公益属性是事业单位的法律内涵。《事业单位登记管理暂行条例》规定，事业单位是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。这一定义既从法律上明确了事业单位的公益目的内涵，又从比较宏观的角度界定了事业单位的外延。在此基础上，《事业单位登记管理暂行条例实施细则》又对事业单位的外延进行了细化，把事业单位定义为国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的社会服务组织，范围从科教文卫扩展到27个领域。

（二）从历史看，事业单位一直承担着公益性服务提供者的职责。从上世纪30年代中央苏区时期为中央政府和根据地建设提供服务的组织开始，到抗日战争和解放战争时期建立的党校、大学、研究机构等，我国事业单位一直以公益服务为主。随着新中国的建立，事业单位的职责和任务越来越明确，但提供公益服务的任务不仅没有弱化，而且认识和实践越来越统一。从历史脉络看，事业单位无论有无清晰定义，共同特点一直就是在国家领导下从事精神产品生产或服务。无论提供服务的主体是科技、教育、文化、卫生、体育哪一类，接受服务或消费精神产品的对象始终是社会公众，而不是某些特定人群。无论服务的具体内容是什么，消费群体一直是面向整个社会最大受众，而不是压缩范围，排他经营。面向社会公众提供非营利性非排他性服务就是公益属性的具体体现。

（三）从改革目标看，公益属性是适应人民群众美好生活需要的现实要求。党的十九大指出，人民美好生活需要日益广泛，不仅对物质文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长。要“坚持人人尽责、人人享有，坚守底线、突出重点、完善制度、引导预期，完善公共服务体系，保障群众基本生活，不断满足人民日益增长的美好生活需要。”在这一改革目标下，教育、就业、社会保障体系、健康中国战略、社会治理格局等等内容都是事业单位改革的重要内容，而“人人尽责、人人享有”显然是从服务主体的多样性和服务内容的公平性、可及性两方面界定了事业单位改革中公益属性的重要地位。

二、影响事业单位公益属性发挥的问题

尽管公益属性是事业单位内在属性，但在事业单位改革进程中也出现了一些与公益属性相背离的问题。

（一）事业单位的公益服务整体供给不足。公益服务既然应该由社会公众平等享有，首先就应该满足公众普遍的服务需求，而由于服务供给总量有限，需求的满足度和匹配度一直不高。目前我国从事公益性服务的事业单位主要由政府直接提供或间接提供为主，一方面参与主体较为单一，另一方面服务产品也较为单一，远远无法满足社会需求。比如高中教育，2017年全国高中阶段教育共有学校2.46万所，招生1382.49万人，在校学生3970.99万人，高中阶段毛入学率88.3%。看似数据很高，但仍有近500万名义务教育阶段的学生没有接受高中阶段教育。比如高等教育，2017年，全国共有普通高等学校和成人高等学校2913所，各类高等教育在学总规模3779万人，毛入学率45.7%。尽管高校数量和毛入学率均有不同程度增加，但还有超过一半以上的适龄人群没有接受高等教育。再比如学前教育，2017年全国共有幼儿园25.50万所，入园儿童1937.95万人，在园儿童4600.14万人，毛入园率79.6%。粗看人数和毛入园率都不低，但其中民办幼儿园16.04万所，入园儿童999.32万人，分别占比63%、52%。普惠性学前教育资源依然不足，公办园少、民办园贵的问题在许多地区还比较突出。而民办幼儿园由于营利冲动较强，弱化了公益服务，直接诱发了类似红黄蓝亲子园和携程亲子园虐童事件。

（二）资源配置不均衡，弱化了服务的公平性。作为政府提供公益服务的主要载体，事业单位一直存在覆盖不广、布局不够合理和发展程度差异大的问题，影响了基本公共服务均等化。广为群众诟病的入园难、上学难、看病难、养老难就是资源配置不均衡导致的直接后果。医疗资源配置方面，国家卫生计生委等15个中央部门于2016年颁布的《关于实施健康扶贫工程指导意见》披露，截至2015年，832个贫困县每千人口医疗卫生机构床位数3.66张、每千人口执业（助理）医师数1.28人，明显低于全国平均水平，已经成为健康中国建设最突出的“短板”。教育资源配置方面，九年制义务教育的全面普及初步解决了“有学上”的问题，但城市与农村之间、东部地区和中西部地区之间、同一地区的不同学校之间的办学水平、师资水平、经费投入水平、教育质量等各方面的差距愈发凸显，出现了大班额和空心校并存的局面，天价学区房、高难度家长面谈、博士家长群体等问题屡屡刺激大众眼球，这种问题亟待解决。

（三）事业单位自身在一定范围内存在过度市场化的情况。在本次以社会公益属性为依据的事业单位分类改革之前，随着计划经济向市场经济过渡，事业单位改革曾一度有市场化的趋势。运转机制上的因素是借鉴企业中普遍采用的承包制，而在事业单位中施行鼓励创收提成，目前很多医院中施行的科室创收分红机制就是这种改革的产物。体制上的因素是为了降低财政负担，从经费来源渠道进行事业单位划分，出现很多部分财政补助和非财政补助或自收自支事业单位。这些单位由于财政支持不够，为了生存发展不得不进行营利活动，但由于过于强调经济效益，导致原本的公益属性和公共服务意识愈发淡化，原本应该由政府提供的公共产品变成了市场经济条件下的竞争性商品，这种现象在医疗卫生、教育、社会保障等领域产生了很大的负面影响。

（四）治理体系不够完善，影响了公益服务的质量。多年的事业单位改革尽管成效显著，但往往局部改革居多，单点突破和整体推进的协调性不到位，距离建立现代事业治理体系还有很长的路要走，这对事业单位的公益属性不可避免地产生负面影响。一方面，事业单位作为政府部门的延伸，一段时间和部分单位里存在政事不分的现象。虽然现在形式上建立起了事业单位法人制度，实行了事业单位登记和法人年审，但在实际运行中事业单位的法人地位远远没有落实，公共产品提供者和行政管理者之间的界限依然模糊。这种治理体系下，一方面，由于政府和事业单位直接隶属关系紧密，资金支持有力，有政府撑腰，监管方面缺乏社会有效参与，没有后顾之忧，加之事业收入旱涝保收，事业单位作为公益服务提供者缺乏改进服务质量的外在压力和内生动力。另一方面，由于事业单位的举办者和管理者尽管可能同属一个系统、一个行业，但具体的人员和职责仍有很大差异，这种情况下如果出现举办者和管理者利益不协调甚至冲突，会出现类似企业中由于所有权和经营权分离而产生的内部人控制的现象。会出现管理者通过对事业单位的直接控制，过分追求单位自身和内部职工的利益，从而损害社会公益的情况。

三、强化公益属性的改革思路

作为推进国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分，事业单位分类改革必须从多种途径强化公益属性，从多种途径补上社会事业发展滞后这块“短板”，满足公众日益增长的公益服务需求。

（一）推进多元参与。要解决供给总量不足的矛盾，最直接的办法就是增加公益性事业单位数量或者在现有事业单位数量基础上扩大服务规模。而在政府财力有限的情况下，必须注重调动政府和市场两个积极性。政府要充分发挥公益服务主导作用，在义务教育、基本医疗卫生保障、基本养老保障、学前教育、基本民生保障等基本公共服务领域多投入人力、精力和财力。比如近年来社会广泛关注的入园难问题，必须由各级政府持续增加财政投入，通过增加普惠性学前教育资源供给，扩大幼教专业师资规模，提升从业人员工资待遇等途径解决问题。对非基本公共服务和可以部分由市场配置的公益服务，可以充分发挥市场机制作用，进而调动社会各方积极性，推动相关产业加快发展，从不同层面满足人民多样化服务需求。以医疗机构为例，截至2017年末，全国有公立医院12297个，民营医院18759个，看似民营医疗卫生服务占比很大，但实际上公立医院床位占75.7%，民营医院床位占24.3%，卫生服务资源提升空间还很大。对于类似公益服务机构，可以通过扩大行业准入范围、给予适当财政和税收政策支持、完善相关管理扶持法规、营造良好市场环境等手段增加公益服务主体数量。通过政府和市场同向发力，可以促进多元参与的公益服务格局加快形成。

（二）均衡资源配置。当前事业单位提供的公益服务面临着有的部分吃得多、有的部分吃得少，甚至是有的部分吃不了、有的部分吃不着的局面。解决这些问题必须加强统筹，做好资源均衡。对于城乡之间、地区之间公益服务资源布局不合理的问题，比如三甲医院集中于经济先进城市、中西部高校教师“孔雀东南飞”、农村义务教育师资匮乏和办学基础薄弱等情况，必须打破不同行政区划之间的界限，从更高层面进行规划设计和整合分配。一个市的教育资源在市内统筹、一个省的教育资源在省内统筹，甚至整个国家的高校可以整体统筹，这样才能真正实现合理布局。对于同一行业事业单位之间提供的公益服务质量差别过大或者说发展不平衡的问题，必须加速同行之间的流动性、提升相互之间的合作度，通过资源共享、相互融合来降低发展“温差”，促进社会共享发展成果。

（三）回归公益初心。对于过度市场化的问题，必须着力化解自身利益和社会公益之间的矛盾，回归国家出资举办事业单位的初心和本来目的，从体制和机制两方面进行完善，坚持去营利性。这次事业单位分类改革把事业单位分为承担行政职能、从事生产经营活动和从事公益服务三个类别，分类后保留在事业单位序列的全部是从事公益服务的事业单位，也体现了回归公益初心的巨大决心。但分类仅仅是开始，必须做好各项政策衔接工作，使得公益真正回归其本来面目。对于基本公共服务财政投入不足导致的营利冲动，要做好财政政策和分类政策的配套，让不能或不宜由市场配置资源的事业单位在不从事经营性活动的情况下也没有后顾之忧，让可部分由市场配置资源的事业单位有基本财政保障，化解或减轻创收压力。对于管理机制导致的营利冲动，要通过改变经费管理方式、改变收入分配机制、合理设置经营管理权限等手段加以抑制和平顺。

（四）完善治理体系。对于法人治理结构不完善引起的政事不分和内部人控制问题，必须通过内外合力、上下同向加以化解。一方面是重新定义政府职能。政事不分的表现多为政府不愿放权和事业单位不敢放开手脚并存，既有权力边界不清晰造成的外溢因素，又有计划经济下依赖思维的惯性因素。要解决这个问题，必须给政府权力划定合理边界，让机关和事业权责清晰，真正实现管办分离。要按照中央关于放管服的要求，扩大事业单位在日常运营、选人用人、内部分配、职称评聘等方面的自主权，政府部门或者举办单位更多的要做好政策引导和宏观把控。另一方面是加强监督。从内部看，需要加强举办单位对运营管理单位的监督，政府或主办单位要履行好出资人的职责，规划好监督时间、范围、程序、内容，确保国有资产得到合理利用。从外部看，要引入第三方监督机制，第三方既可以是举办单位的审计机构，也可以是独立审计机构，既可以是监察机构，也可以是社会组织，总之要发挥多层次多领域的监督职能，防止经营权变成内部利益合谋。