农村土地经营权抵押贷款的风险防范刍议

李泉 余珊

（兰州大学经济学院 兰州 甘肃 730000）

一、引言：土地承包经营权抵押贷款试点稳步推进

“三农”问题的有效破解对我国全面建设小康社会具有重要意义，而农村金融创新对农村经济转型发展至关重要。中共十八大以来，党中央竭力推进农村土地制度改革，通过出台一系列积极的政策支持体系寻求农村金融资金需求缺口之道。然而，面对新时代城乡发展一体化特别是新型城镇化的快速发展，乡村振兴战略实施中的农村土地经营权流转和农业适度规模化经营要求更加有更好的土地金融安排。与此同时，由于务农人员除土地外，缺乏高价值的抵押品，农村融资以信用贷款及保证贷款为主，抵押融资涉及较少，进一步加剧了农村经济发展金融供给不足现象。从宏观层面讲，农村土地经营权抵押贷款能够有效盘活农户手中最具有价值的土地资源，有效拓宽农户融资渠道，进而推动农业实现适度规模经营，并最终为城乡经济社会转型和全面建成小康社会奠定坚实物质基础。从微观层面讲，由于土地经营权具有抵押物所必须的基本条件，因此推进土地经营权抵押贷款不仅能够降低放贷机构的市场风险，而且能够促进金融机构产品创新和保障金融系统稳定。不仅如此，农村土地经营权抵押贷款还能够缓释农户资金短缺问题，促使农户加大生产要素投入，进而提高农户收入，这也有利于农村金融发挥赋能乡村振兴战略实施的重要作用。

为进一步促进农村土地经营权抵押贷款试点工作的有序推进，在十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确提出农民对承包地占有、使用、收益、流转以及承包经营权抵押、担保权能后，2015年8月国务院出台《关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》，提出流转土地的经营权抵押需要经承包农户的统一，抵押仅限于流转期限内的收益，赋予农村土地使用权、经营权抵押融资功能。2016年10月国家财政部、农业部和中国人民银行等联合印发《农村承包土地的经营权抵押贷款试点暂行办法》，具体明确了承包土地经营权抵押贷款的条件、主体和客体问题，对于维护农民正当权益和土地经营权抵押实践提供了具体指南。2017年10月，党的十九大报告进一步明确了巩固和完善农村基本经营制度、深化农村土地制度改革和完善“三权分置”改革的制度体系。根据2018年12月29日第十三届全国人民代表大会常务委员会第七次会议通过的关于修改《中华人民共和国农村土地承包法》的决定，尽管在新增加的作为第四十七条中明示，“承包方可以用承包地的土地经营权向金融机构融资担保，并向发包方备案。受让方通过流转取得的土地经营权，经承包方书面同意并向发包方备案，可以向金融机构融资担保。担保物权自融资担保合同生效时设立。当事人可以向登记机构申请登记；未经登记，不得对抗善意第三人。实现担保物权时，担保物权人有权就土地经营权优先受偿。土地经营权融资担保办法由国务院有关部门规定”，但使用“融资担保”的概念与“抵押贷款”仍存在细微差别，新草案包含了抵押和质押等多种情形，有助于解决农民向金融机构融资缺少有效担保物的问题，又保持了与担保法等法律规定的一致性。在诸多利好政策和乡村振兴战略实施背景下，农村土地经营权抵押贷款的发展动力不断被显性激活，这就要求对农村土地经营权抵押贷款的风险进行科学系统研究，从而更好地促进农村土地“三权分置”改革和实现农村金融制度创新发展。

二、文献综述：国内已有成果的理论借鉴

农村土地经营权抵押贷款作为农村金融创新的一种模式，在发展初期总是曲折前进，面临多种多样的风险与挑战。从对本文研究主题具有重要借鉴的国内已有成果来看，诸多学者以农地入股模式为研究点，分析了该模式创新下存在的风险主要包括：法律不健全状态下货币评估风险、农村土地用途改变的风险、供给金融机构回收贷款风险（李乾宝，2013）；债务人（农户）失地风险（田开元，2014）。郭安娜等（2015）则从农地入股模式发展的基础条件流动性及概念界定两方面，认为界定模糊的土地经营权及土地权利不合理的流转方式造成了农村土地经营权抵押贷款的先天缺陷。这就导致开展土地经营权抵押贷款存在较高的交易费用及交易风险，最终使得金融机构参与热情不高。当然，土地承包经营权抵押物的特殊性也导致农村土地经营权评估体系不健全，抵押率低。在最近的研究中，孙金建（2017）则以“纯抵押”及“抵押+担保”两种农村土地经营权抵押模式为研究基点，提出家庭资产、信用等级、享有政府贴息、参与农业保险、利率水平、银行参与积极性、贷后监管力度等因素对于农村土地经营权抵押贷款的“纯抵押”型模式有显著影响。对于“抵押+担保”型模式来说，家庭资产、土地经营面积、信用等级、参与农业保险、土地价值评估体系、贷后监管力度等变量对农村土地经营权抵押贷款有显著影响。这就说明对于不同土地经营权抵押贷款发展模式，其主要制约因素存在差异，具体操作中必须考虑不同地区的不同实际情况进行风险防范设计。

不仅如此，不同的研究者还全面分析了农村土地经营权抵押贷款风险的其他方面。其中，最具代表性的成果包括：易忠君（2013）认为土地经营权抵押价格与流转价格的影响因素不同，实践活动中两种价格混淆的情况时有发生，这构成农村土地经营权抵押贷款的主要潜在风险。于丽红（2014）和陈箐泉等（2016）通过实地调查总结出农村土地经营权抵押贷款主要存在法律、抵押物处置、信用、评估、操作、民生、违约贷款补偿等风险。童彬（2014）则通过道德、交易、流转风险三个方面研究，认为交易风险即抵押物处置困难是其发展的主要风险。周伟（2018）认为存在抵押物变现困难、农村土地发挥社会社会保障性质、农户违约率较高、法律边界模糊不清等风险。与以上研究不同，吴一恒等（2018）从现阶段“三权分置“的产权权能角度进行潜在风险研究，发现土地承包经营权抵押贷款难以兼容考虑各产权权能主体利益。吕德宏等（2018）研究了农村土地经营权抵押贷款信用风险，得出借款人所拥有土地特征（土地面积、土地估值、土地经营权流转市场等因素）对信用风险的影响最大，且诸多因素的风险贡献程度不尽相同，贡献程度最大的为土地估值是否准确。除此之外，农村土地经营权抵押贷款存在的主要矛盾还表现为贷款期限与农业生产周期不适配。

综上所述，正在实践领域探索发展的农村土地经营权抵押贷款并非一片坦途，学者不仅从共性角度总结其风险，也从个性角度总结了不同发展模式的不同特征和不同风险。这些研究成果对于我们进一步厘清农村土地经营权抵押贷款的流程设计和客观评价抵押贷款实践中的问题和风险，并基于典型案例分析提出风险防范对策提供了重要借鉴和有益启示。需要特别提及的是，由于以北美和欧洲为代表的西方发达国家在农村土地制度安排方面的私有制属性，使得这种国内外文献研究与对比难以有效总结出有利于我国农村土地经营权抵押贷款的经验做法。由此可再次印证，中国的农村土地制度改革一定不是单一的制度变迁，也一定不是仅仅依靠农村的内部力量就可以完成。步入有中国特色社会主义新时代的农村土地制度改革与其他进入深水区的改革一样，一定是与乡村振兴战略的实施以及与之相关的农业现代化、社会主义市场经济制度完善等等问题交织在一起的，这一复杂系统的改革实践也一定需要历史的耐心和对未来满怀的信心。

三、案例研究：土地经营权抵押贷款典型试点剖析

1.同心县的案例分析

宁夏回族自治区地处中国西部地区，经济发展比较落后，每位农户所拥有土地较小，土地分散化程度较高。为保证农村土地经营权抵押贷款试点工作顺利进行，同心县建立试点工作小组，统筹推进实践探索，形成了适宜单个农户的“第三方担保+农村土地经营权反担保”的贷款模式。在具体实践中，为实现土地的再集中、产业的再壮大、收入的再增加及农民的再组织，同心县于2010年在行政村成立“农户土地承包经营权流转合作社”（以下简称：土地协会），推出了“农村土地经营权反担保+土地协会担保+三名社员担保”模式。村民以其土地入股土地协会，协会及三名社员作为贷款社员并向信用社贷款提供担保，而农村土地经营权则成为协会反担保的举措。于此同时，同心县各金融机构（如同心农商银行、华夏银行同心县支行）积极探索解决当地农民放贷规模小、效果差的办法，进行多种多样的模式创新，推出“公司担保+农村土地经营权”、“抵押+农村土地经营权”等多种贷款模式，在一定程度上解决了同心县农村土地经营权抵押贷款规模小的问题。为解决银行普遍关注的农村土地经营权抵押贷款形成不良贷款问题，同心县政府设立农村产权抵押贷款风险补偿基金，当农户无法按期足额偿还贷款时，该补偿基金按照不超过差额部分债券的30%的比例进行补偿，解决金融机构开展农村土地经营权抵押贷款的后顾之忧。为了方便农村土地经营权抵押贷款的开展，当地政府还设立同心县农村产权流转服务中心，免费提供农村土地经营权的颁证、流转、评估、抵押登记等工作。由于同心县政府的重视，该地农村经营权抵押贷款试点工作成效显著，截至2018年8月，该县已经为10509户农户和10家法人经济组织发放农村土地经营权抵押贷款，金额达到6.9亿元，该县农村沉淀资产被盘活，推动了资源向资本转变，取得了较大的成效（金融时报，2018）。

2.沙县的案例分析

福建省位于我国东南沿海，是较早开始探索农村土地经营权抵押贷款业务的地区之一，其土地流转速度较快，产生了较多的种植养殖大户。基于此种现实情况，当地政府推出了有利于农村土地规模化生产经营及农村产业化发展的农村土地经营权抵押贷款模式，即以“集中连片的土地经营权”为抵押物、面向“大户”的“沙县模式”。当地开展农村土地经营权抵押贷款组织架构的基本思路是由政府出资建立平台进行操作。首先，沙县政府注资150万元人民币设立信托基金——沙县国有资产经营有限公司；其次，政府利用信托基金成立沙县源丰农村土地承包经营权信托有限公司和沙县金茂农村土地承包经营权有限公司，这两家公司主要负责对全县进行土地使用情况及流转意愿的调查，并统一管理流转土地；最后，两家公司需要与各级乡、镇政府进行沟通合作，在乡、镇设立分公司，并在一定程度上给予乡、镇地区以业务指导。沙县农村土地经营权抵押贷款主要有三大流程，一是村委会与有土地流转意愿的农户签订土地信托委托协议；二是种植、养殖大户与村委会签订土地流转合同，取得大片农村土地经营权，并到相关农业生产经营部门进行登记，取得土地经营权证书；最后，凭借土地经营权证书等相关证明材料向金融机构申请贷款。这在一定程度上促进了沙县土地集约化生产的发展。为了降低农村土地经营权抵押贷款的风险，沙县政府推出“三位一体”的操作模式，即将借款人的生产设施作为反担保的手段，在机构对设备进行价值评估、登记后，抵押给信托公司，并购买相关保险，由政府、保险公司、银行三方共同承担贷款风险。除此之外，相关金融机构如三明农商行沙县支行明确了将农村土地经营权作为合格抵押品的标准化流程，逐步增加以土地经营权作为主要抵押品的贷款额度，拓展了农村土地经营权的单独抵押贷款。

3.常州市武进区的案例分析

江苏省既是经济大省也是农业大省，农业在全省经济中占有重要地位。常州市武进区作为农村土地经营权抵押贷款试点地区，在2014年3月就对首批农村土地经营权抵押贷款进行了发放。武进区农村土地经营权抵押的基本流程包括确权颁证、价值评估、抵押登记、流转处置和损失补偿等环节。武进区是以农村土地经营权作为单一抵押物的抵押贷款模式，因此在贷款人无力按期偿还贷款后如何处置抵押物，降低金融机构的风险最为关键。在提供农村土地经营权抵押贷款相关信息方面，武进区在全省率先建立了“常州市武进区农村土地流转平台”，不仅发布土地流入、流出信息、土地指导价格，还提供相关业务的咨询服务；在促进农村土地经营权流通市场建立方面，建立了303家村级土地流转服务站，14家镇级土地流转服务站和区土地流转服务中心（刘俊清等，2014），初步建立了纵向一体、覆盖全区的农村土地流转体系。在农村土地经营权价值评估方面，省级政府创造性的提出编制农村土地经营权交易价格指数来增加土地经营权的透明度，并促使参与各方对土地经营权的当前价格及未来价格趋势有更深刻的了解。镇级土地流转服务站对土地流转价值进行评估，并出具书面报告。土地经营权抵押价格一般以流转价值为主要参考之外，还要考虑土地所处的位置、产量、村民可接受程度等复杂因素来综合定价。除此之外，试点金融机构深入农村基层一线进行实地考察，了解辖区内试点需求，并结合农村土地经营权抵押贷款发展目标，创新信贷模式，如江南银行推出了江南家园经营贷、安居贷、“农房抵押+创业贷”，工行推出了“信用+农建地抵押”等多种农地抵押贷款模式。

4.三个典型案例的启示

在农村土地经营权抵押贷款的试点实践上，我国各地已形成了多种多样的模式，通过对各种模式基本做法对深入了解，可以将其大体分为两种抵押方式。其一，是以农村土地经营权作为单一抵押物或主要抵押物的“直接抵押”，如江苏省常州市武进区的试点；其二，是除了农村土地经营权外还附加其他担保形式的“间接抵押”，如宁夏同心、福建沙县模式等。通过三个地区的典型案例分析可知，直接抵押贷款模式对于贷款人（农户或农村合作社）的审查较为严格，准入门槛比较高，如江苏省常州市武进区在制度设计上对农业生产经营主体进行三次审查，村委会审查、银行审查、土地流转服务中心审查，在此过程中往往将普通农户拒之门外，贷款出现风险的机率也比较低。与此不同，在间接抵押贷款模式下，农村土地经营权被作为反担保措施，贷款风险由金融机构向担保公司、保险公司、及政府设置的风险补偿基金等分散，在这样的情况下，农村土地经营权的流动性就成为关注点。

四、农村土地经营权抵押贷款存在的风险

1.经营权性质争议与法律风险

自2014年国务院发布《农村土地经营权抵押贷款试点的通知》后，我国农村土地经营权抵押贷款在全国各地展开。依据我国担保法三十七条可知，集体所有的土地使用权不得抵押，我国农村土地经营权大多属于《担保法》规定不可抵押的范围。同时，在抵押贷款过程中，不同交易方式下土地经营权性质应该如何划分、抵押物价值体现的到底是何种权能、在抵押过程中产生的增值收益具体包括哪些等等，这些问题均在一定程度上造成了农村土地经营权抵押贷款试点主要依靠地方政府的政策导向推动发展的状况。除此之外，由于国家法律层面上尚未对“三权分置”政策给予准确界定，在推行农村土地经营权抵押贷款时，容易在三个方面产生产权公共域，主要包括：国家法律法规并未对产权归属进行标准化划分并给予地方政府“因地制宜”的权利；地方政府在“因地制宜”过程中形成不同权属主导模式；权利主体之间未形成统一的契约关系，非正式短期契约相对之下易形成产权公共域（吴一恒等，2018）。另外，还会产生更为棘手的实务问题，如抵押贷款债权债务当事人产生纠纷诉诸人民法院时，一方当事人以抵押物不符合法律规定为由要求判决抵押合同无效，人民法院如何对法律权属界定不清的特殊抵押物——土地经营权作出符合法律及政策的规定（赵军洁，2016）；或者当农户无力偿还贷款时，由于土地的社会稳定性，债权人（金融机构）无法依据合同对土地经营权进行处理（中国人民银行百色市中心支行课题组，2016）。

2.参与主体的违约风险

农村土地经营权流转稳定是农村土地经营权抵押贷款开展的基本条件，如果土地承包户提前收回土地，那么农村土地经营权抵押贷款的后续工作就无法开展，由此产生农户违约风险。农户违约的原因一般来自两个方面，其一是农户流转土地意愿不强烈，其二是其正当权益得不到保障。在试点工作中，如福建沙县面对“大农户”的农村土地经营权抵押贷款模式，容易出现部分村委会在集中农村土地经营权时为了私利而随意调整农村土地承包关系的情况，该行为损害了农户的正当权益。违约行为不仅会造成农业生产经营者的损失，还会增大金融机构收回贷款的风险。经营者违约风险则表现为农业生产经营者违约时，金融机构收回贷款面临的主要风险。经营者违约风险主要来自两个方面：其一，是一部分农户既缺乏专业的管理技术，又缺乏丰富的时间经验，仅仅是在政府政策的引导下或高额政府补贴的利益驱动下才进行农业生产。而现代化、规模化的农业生产是一个复杂的过程，这就使得经营者在贷款到期时出现违约行为。其二，是农业生产“靠天吃饭”的特性决定的，农业生产效益极易受到自然灾害及极端天气的影响，经营者的收益会出现不稳定状态，这就使得农业生产经营者无法按时偿还的现象时有发生。

3.市场流动性风险

由于农业生产收益不仅受自然环境影响，还受市场需求的影响，具有高投入、高风险、低收益的特征。而农村土地经营权抵押贷款以农业生产收益为主要还款来源，这就使得农村土地经营权抵押贷款容易出现难以按时、足额还款的问题，此时农村土地经营权担负起再融资的重任。根据土流网整理统计，2010年到2016年土地流转规模连年增加，截止2016年底土地流转规模高达4.7亿亩，较之2010年1.9亿亩增长了2.47倍。在这样有利于发展农村土地经营权流转市场的背景下，也存在农村土地经营权转让价值低、供给与需求之间不适配、流转程序细碎繁杂、办事效率低下等阻碍农村土地经营权流转市场发展的因素。除此之外，在试点工作的推行过程中还发现由于各地地理环境各异、风俗习惯不尽相同，导致全国性的农村土地经营权流转信息网络无法建立。这些现实问题都导致了农村土地经营权抵押贷款的发展受到限制，阻碍了农村土地经营权的实现、损害了农户及相关金融机构的利益。

4.来自信息不对称的风险

随着农业现代化及规模化的不断发展，农户融资需求呈现逐年增加的态势。在此现实背景下，金融机构却对农村资金投入十分谨慎，由此造成了农村金融市场供不应求的现象，这主要是由于农户与金融机构之间信息不对称造成的（吕德宏等，2016）。学者惠献波（2013）认为由于对每一个农户的风险类型进行有效区分并实时监督的成本过高，因此金融机构只能通过控制贷款资源的配置来控制贷款风险。笔者认为，在信息不对称的农村信贷市场上，农户处于信息的劣势方。由于农业生产“靠天吃饭”及依赖地理环境的特性，每个农户的情况都各有不同，银行无法对每个农户提供的信息逐一进行实地考察，这样时间成本及人力成本很高。因此，农户为了获得资金，存在遮掩自身抵押物缺陷及放大自身优势的倾向。而一旦出现天灾人祸，农户就出现“违约风险“，印证了金融机构的担忧，使得金融机构进一步收紧对农村资金的投放，由此造成三农领域金融可得性较差的恶性循环。

5.价值评估困难产生的风险

农村土地经营权价值的正确评估是确定农村土地经营权抵押贷款放贷金额的基本条件，合理的价值评估体系对于农村土地经营权流转市场的建立与发展意义重大。影响农村土地经营权价值的因素多种多样，如地理位置、土壤情况、规模大小、种植农作物种类等。目前，我国农村土地经营权价值评估存在两方面困难，其一，在于农村土地经营权流转市场并不健全，相关交易信息与土地经营权基本信息不充分的披露与交流，农村土地经营权价值评估可信度、可靠度不高；全国统一的农村土地经营权价值评估标准缺乏，使得各试点地区随意对农村土地经营权价值进行评估，进一步加大了农村土地经营权抵押贷款参与双方对风险。其二，社会各界对于农村土地经营权价值评估的参与度不高。由于农村土地经营权价值评估耗时耗力且价值较低，付出与收益不成比，专业的土地评估机构及专门技术人员普遍不愿意参与其中。

6.其他衍生风险

面对经济社会发展差异巨大的发展中大国实际和外部环境日益发生着的巨大变化和不确定性，我国农村土地制度改革总是表现为“牵一发而动全身”，土地承包经营权抵押贷款问题也不例外。长期以来，由于农村土地被赋予了特定的社会保障功能，使得农村土地经营权抵押贷款会面临一个特有的社会保障风险。一是，土地作为保障农民正常生活的首要生产资料，一旦失去土地或在农村土地经营权抵押贷款中损害了农户利益，就会对农户正常生活造成致命打击或引起群体性事件，可能影响农村社会稳定。二是，农村土地经营权抵押贷款涉及多方利益，不同利益主体为了各自利益很容易产生过激行为。同时，又因为同一地区或相邻地区农村土地经营权抵押贷款的农户或种植户具有相同的诉求，这些农户或种植户尽管可能实现基于共同利益的联合行动，但面对强势市场地位的金融机构，农户在经营权抵押实施中的博弈力量仍然不够，这也会引发其他涉及土地管理使用方面的衍生风险。

五、农村土地经营权抵押贷款的风险防范

1.尊重农户土地流转意愿，最大程度减少行政干预

由于《物权法》未对农村土地经营权权属划分及抵押条件作出明确界定，金融机构又没有管理土地的权能，使得现阶段农村土地经营权抵押贷款促进土地经营权流转及土地经营权抵押价值无法充分发挥。因此，需要完善《物权法》或由最高法最高检出台相应司法解释，明确在信贷双方公平、公正、公开的情况下，权属清晰的农村土地经营权可以进行抵押贷款；其次，赋予金融机构相应的权利义务，保障金融机构在农村土地经营权抵押贷款中的权益特别是界定其处置权；最后，需全面清晰明确农村土地经营权融资的限制性条件，保障信贷需求方的权益。在降低农户违约风险上，农户是土地流转的决策者和主要参与者，能够决定土地流转的规模、时间、方式等问题。对于暂时不愿意参与土地流转的农户，村委会和地方政府不能强迫农户违背意愿进行土地流转。

2.构建土地流转纠纷调解机制，维护农户正当权益

由于土地流转中涉及多方权益主体，在合同约定和履行中容易出现各类纠纷。若纠纷出现后没有相应机构或机制进行调解，会对土地资源经营管理和高效使用造成不利影响。现阶段，我国农村土地流转中出现矛盾通常是通过找当地干部或诉诸法律来解决，手段比较单一、效率不高。因此，需要通过网络宣传、入户推广等手段加大宣传，借助于道德约束、基层治理、政府服务、法律援助等多种手段尽快建立健全土地流转纠纷调解机制。为防范和减少经营者违约问题，可以通过推广农业保险来降低农业生产经营的风险，或借鉴国外农业再保险制度经验，在更大范围内分散农业保险的风险。在弱化由土地而引起的社会保障功能方面，需要逐步将农村社会保障由依靠土地转变为依靠社会保障制度，加快推进农村多层次、多渠道、多方式社会保障制度建立，在广大农村地区实现养老、医疗、生育、伤残等保险全覆盖。这是不断倒逼农村社会公共服务均等化和充足化、充分还原土地经济功能、促进土地发挥正常生产要素作用的必要之举。

3.建立风险补偿分担基金，有效应对流动性风险

在农村土地经营权抵押贷款试点推广过程中，各地已经出现了不少值得借鉴的做法以应对风险。较为普遍的做法是设定农村土地经营权抵押贷款风险补偿基金，对金融机构在农村土地经营权抵押贷款中面临的损失进行一定程度的分担或补偿。以河北省为例，根据《河北省农村产权抵押贷款风险补偿实施办法》，该风险补偿比例高达到35%，这有助于引导县级、市级财政部门风险补偿基金的规范发展。除此之外，也可以由政府主导建立公司参与农村土地经营权抵押贷款。具体操作过程可以参考山西省太谷县，该县成立物权融资农业发展有限公司，在农民申请农村土地经营权抵押贷款时，该公司通过对农村土地经营权收益的合理预期，向金融机构开具一定额度的担保，进而在出现农村土地经营权抵押贷款违约时，在担保额度内对金融机构进行补偿。除了以上增信措施，我国农村土地经营权抵押贷款中“纯抵押”模式所占比例较小，一般都是“抵押+担保”模式，这在一定程度上降低了农村土地经营权抵押贷款的风险。

4.完善经营权价值评估体系，设置专门专业化机构

抵押物价值的准确评估是抵押贷款的核心，关系到借贷双方的利益均衡问题。农村土地经营权由于其自身特性，借贷双方较难就起价值达成统一。因此，要对影响土地经营权价值的因素进行归类梳理，对同类影响因素设定恰当的评估方法及规则，按照农业发展规律、资产评估实践操作经验等对不同侧重因素进行权重划分，最终制定出土地经营权价值评估体系。同时，地方政府设立专门机构进行农村土地信息收集是恰当评估农村土地经营权价值的前提，不以盈利为目的的专门机构能更好平衡农村土地经营权抵押贷款双方的利益，带动社会力量参与到农村土地经营权的评估中。由于农村土地所具有的社会保障性，为稳定农村经济发展，政府需根据地方实际经济发展状况出台农村土地经营权抵押贷款的最低价格指导标准；召集农业和土地资产评估方面专家组成第三方评估机构，建立农村土地经营权信息平台网站，公布相关经营权评估信息，解决金融机构与农户直接信息不对称的问题并保护农户利益。