压力型体制“进社区”：居委会的实践运作与组织形塑——基于南京城市社区的分析

孙旭友

（山东女子学院社区治理研究所，山东 济南，250300）

一、问题提出

伴随市场体系的全球化和各国政府职能重构，“政府趋近社区(government approaches to communities)”[1]几乎成为众多国家的普遍选择，进而导致现代社区的兴起及政府与社会关系的重构。自20世纪80年代以来，为应对转型社会所产生的社会问题和结构性矛盾以及治理单元从“单位”向“社区”的转变，“社区建设”成为新时期中国城市治理及稳固基层政权的必然选择。“进社区”成为近年来政府正式权威体制基础上创设的一种实践操作性制度形式，它力图通过社区空间和居委会组织载体，将科层体系与政府职能加以转嫁和落地，进而实现政权稳定和基层社会治理等目标。“进社区”的政府策略，不但具有重构国家(政府)与社会在基层社区的关系和塑造“混合治理空间”[2]的社区效用，而且是现代政府职能实现方式和服务理念的重大转变。我国当下政府“进社区”的治理机制和政府策略，更受到压力型体制塑造和居委会行政化的组织承接。社区居委会“上面千条线，下面一根针”的治理结构、治理能力与治理资源失衡以及社区工作压力不断下沉和膨胀的状态，已成为社区现实和学界共识。“进社区”作为推进政府职能落地的新方式，在某种程度上是一种压力型体制下政府职能转嫁的过程，居委会更是成为政府转嫁职能的支点。压力型体制作为政府的运作逻辑和“进社区”的塑造机制，伴随政府职能一起“进社区”，成为塑造居委会属性和行动的结构性力量，甚至内化为居委会的社区特征。

压力型体制作为“一级政治组织( 县、乡) 为了实现经济赶超，完成上级下达的各项指标而采取的数量化任务分解的管理方式和物质化的评价体系”[3]，不但从政府管理的经济领域扩展到社会管理领域，而且突破了行政组织边界和国家范畴。在压力型体制突破行政边界和事务边界的合法化背景下，社区居委会成为街道政府合理转嫁行政任务和管理压力的最后场所和承接组织。压力型体制运作从国家范畴强势进入社会范畴以及行政任务的社区转嫁，直接导致“社区行政化”和“居委会自治属性萎缩”的消极结果。居委会为应对压力型体制的“数量化的任务分解、各部门共同参与的问题解决和物质化的多层次评价”[4]的三重运作机制及其实践影响，既被塑造为“准行政化组织”[5]，又被形象化地描述为具有“造假”“编造”“共谋”等日常计谋或“选择性应对”[6]和“权变合作主义”[7]等策略应对能力的行动者。不论是压力型体制对居委会行政化塑造，还是居委会对压力型体制影响的策略应对，都只是压力型体制的制度化力量形塑居委会组织形象及其行动逻辑的一种“消极面向”，或国家与社会“渗透与反抗”关系的微观体现。当前研究更是在关注社区居委会组织状态及其行动逻辑的同时，把道德因素引入社区居委会组织分析，视压力型体制为一种外界而非道德的力量，其对居委会及其成员的控制与塑造被看成是一种“异化”[8]过程。面对压力型体制及其社区影响, 作为兼顾国家与社会双重代理身份以及具有自我利益与自主行动能力的城市社区居委会，必然会生成多样化的行动方式及组织形象。更为重要的是，压力型体制与居委会组织之间不仅是两股地位不对等的行动力量和不同利益主体诉求体现，二者更是具有宽广的互动空间和交互能力。例如，在压力型体制的串联下居委会与街道政府、市政府等国家代表形成的所谓“政绩共同体”[9]或“利益形象联盟”[10]，为压力型体制与居委会组织之间的互相交织作用提供了现实例证。而如何在压力型体制与居委会组织已有交互模式、关系塑造及其呈现结果的基础上，重新挖掘二者互动关系及其影响的可能性维度，成为审视压力型体制的社区效用和居委会行动想象力的新视角。

基于以上分析，本文力图回答两个问题。一是社区居委会如何实践运作压力型体制的操作机制和延展其社区影响，以保持国家“行政”身份？二是居委会在压力型体制力量与自我行动能力塑造下呈现何种组织形象，以保持其利益主体地位和社会身份？亦是要回答压力型体制下“社区居委会实践运作及其组织形塑”问题。

本文资料来源于笔者于2011—2015年间，对南京城市10个居委会社区的田野调查，其中涉及4个物业小区、8个老旧小区、1个商品房—保障房混合社区等不同社区类型。调研资料主要包括三大类。一是访谈录音，对居委会主任与书记、普通社工、居民积极分子、热心居民、保洁员、社区民警等在内的200人次进行了深度访谈。二是居委会工作参与观察与自身体验，通过对社区工作者的办公场景、事务处理现场和日常生活的参与观察，对社区居委会处理社区事务的过程和方式方法有了清晰的认知。三是居委会工作的书面资料，主要包括相关居委会工作汇报材料、活动记录、社区工作人员工作笔记等。

二、再社区化：居委会对压力型体制的实践运作

居委会作为城市基层政府(形式上)的最终代理人及其各种行政职能的延伸载体，不仅是政府分解任务、转嫁压力最底端的组织依托和压力型体制实践运作的最后场所，也是压力型体制的底层“规则变通者”[11]，甚至是内在“反抗主体”。借助对压力型体制“数量化的任务分解机制”、“各部门共同参与的问题解决机制”和“物质化的多层次评价机制”三重机制的实践运作和再社区化，居委会重构压力型体制的社区实践运作机制，既转嫁社区事务的治理任务，也拓展了压力型体制的影响在国家、社会与市场的延展空间。

(一) 任务分解：策略性转嫁

面对上级政府以行政指派和数量化方式分解而来的任务与工作考核，以及来自居民的多元需求甚至投诉、谩骂等自下而上的社会压力，居委会依托社区压力场的“承接”位置再生产压力型体制“分解—转移”的接力机制，把事务分解和压力转嫁给不同的施压主体。然而，与国家—行政范畴内基层政府的压力型体制“数量化任务分解机制”运作方式不同，社区居委会无法进行“任务量化”的技术治理，更不会采取“责任明晰化与分工承诺制”的官僚式下压逻辑。社区居委会参照压力事务来源与转嫁对象之间模糊的对应关系，策略性转嫁压力和动员施压主体承接任务。

一方面，居委会遵从压力型体制自上而下的接力机制，把上级任务和行政事务传递给居民积极分子，动员社区积极分子自己完成或由其协助完成。如同朱健刚指出的：“由于居委会人力与物力资源的缺乏，居委会干部自身无法完成接到政府下达的任务，居委会或者是捣糨糊以糊弄街道，或者是以人情、面子来动员居民积极分子参与。”[12]很多的行政事务类工作，如社区节假日治安巡逻、假日值班、政策宣传、居民信息监控、邻里调节以及社区活动开展如知识讲座、调研座谈会、居民代表大会等，都是由居委会动员社区积极分子来参与和协助完成的。这些社区事务或者可以经由居民积极分子独立运作而实现压力的打包式转移，或者分配部分工作给积极分子而实现压力分担。因而“让积极分子去做”或“通过积极分子去做”，成为社区工作人员在理论上无法完成任务、时空上无法分身时，却能够及时有效完成上级任务的“武器”。

另一方面，居委会解构压力型体制“层层下派”的下压机制，把溢出自我处理范围之外的居民事务逆向抛给上级政府。很多让社区居委会干部棘手的邻里事务，成为一块“烫手山药”，不但会使社区居委会干部无法树立社区权威，破坏社区关系的建构成果，而且极有可能导致“工作不力”“与群众有隔阂”“没有做好群众工作”等成绩考核与政治标准不达标的风险，甚至造成社区干部本人筋疲力尽，身心受到伤害。深谙压力型体制运作和政府治理困境的居委会干部，出于自身利益、政绩考核和自我权威等考虑，在治理物业、矛盾纠纷和公共设施等关涉居民利益事务而超出居委会自主处理能力时，就会把社区事务压力抛给上级政府/部门。这样一来，居委会不但可以把居民的注意力和诉求对象引向街道政府，而且可以从繁杂的社区事务和居民压力中获得短暂解脱，以求得社区事务协助者的第三方角色。

(二) 问题解决：权变合作治理

压力型体制下的基层政府组织“共同参与问题解决机制”，是在行政边界内，通过横向部门之间互惠合作运作的。一般遵从“各部门围绕党委和政府工作计划和重点安排工作”的常规方式和“各部门抽调人员或者整个部门一起行”的非常规方式，来完成上级下派的常规或临时性任务。压力型体制的“各部门共同参与的问题解决机制”，进入社区居委会组织后，其基本逻辑和运作方式获得基本遵从和实践模拟。居委会日常性工作按照科层制的分工协作和岗位负责的运转规则，以“党政携带社区”为工作指导方针，紧紧围绕上级党委和政府的工作计划和工作重点，开展各项政府下派到社区的中心工作，如党建、低保、计划生育、矛盾调解等。而为了完成上级下派的临时性工作和任务，如单位募捐、全国单位经济普查、全国人口普查等，居委会书记和主任也会组织部分工作人员或者全部社区干部一起行动完成。居委会在组织内部采取的“共同参与的问题解决机制”，只能解决部分问题和部分解决问题。伴随行政事务与居民事务的实践性合流，当社区事务超出居委会组织治理能力和承受范围，压力型体制塑造的行政边界内“各部门共同参与的问题解决机制”失去了治理效力。身受上下事务挤压和双重考核的居委会，借助国家与社会的双重代理人身份，策略性的建构出“权变合作治理”问题解决机制来应对社区事务和现实压力。

所谓“权变合作治理”是指社区工作人员在准行政化组织与自治组织的组织定位、压力管制型体制与底层权利意识的双重压力下，处理和参与政府事务与居民事务而采取的行动逻辑。这种问题解决机制以“问题解决”或“事务完成”为中心，在兼顾原则与策略、参照规制与情景、讲求互惠性合意的原则下，形成居委会与街区政府、社区组织、驻区单位、居民积极分子等主体的合作关系和共同参与格局。具体而言，居委会主要通过两种方式来实践“权变合作治理问题解决机制”。一是遵从行政逻辑和政府代理人角色，实施社区管理式合作。借助政府代理人和行政权力代表形象，居委会可以行政事务和政府背景为由，与街道政府、驻区单位和居民等主体，权变性合作解决具有政治、行政化色彩的社区问题。二是遵从自治逻辑和社会代理人角色，实施事务自治性合作。居委会自治组织的法定性与居委会民主选举的实践性，①形塑了居委会“街区利益代表”的组织形象。就此，作为自治组织的居委会有了动员政府、驻区单位和社区居民参与的行动依据，也具有了以自治组织和自治事务为由与不同社区主体权变合作的籍口。正是国家赋予的政治正当化与法律赋予的自治合法化的双重肯定，使得处于国家与社会交叉点的居委会具有边界融合的优势和合作的意向。在“权变合作治理”问题解决机制下，居委会走出组织边界的限制，把组织外的参与力量纳入问题解决进程中。居委会行动逻辑虽以问题解决和自我利益为考量，但其“权变合作治理问题解决机制”却动员国家与社会双重力量、兼顾行政与自治双重逻辑和牵引不同行动者主体的合作。

(三) 评价体系：社会报酬激励

社区居委会作为上级政府部门争相伸“腿”的落脚点，上级往往通过发指示、派任务、下指标等行政方式，将自己的工作下压给社区，也借助荣誉、物质等多层次评价体系对居委会进行考核。然而，压力型体制的力量与压力型体制的影响不完全符合，居委会是城市政府分解压力的最底端和最后场所，但绝不是压力型体制影响的最后边界。居委会的策略性任务转嫁和权变合作的问题解决过程，同样伴随多层次评价体系的“准考核”机制。但是与行政部门物质与荣誉并举、奖励与惩罚并行的考核举措不同，居委会多采取非物质化的“社会报酬”来对相关主体行为与问题解决进行现实评价和社会考量。李辉曾经借助“社会报酬”的概念来分析积极分子“居间行动”的参与动机。[13]但是与李辉把社会报酬作为积极分子内化的社会激励机制不同，笔者把“社会报酬”看作一种外在和事后的多层次评价体系，即“动之以情、晓之以理和诱之以利”的激励举措，包括象征性物质回报、荣誉鼓励、互惠性交换、人情往来等。

居委会借助“社会报酬”的非物质化评价体系，针对不同任务转嫁主体和问题解决行动者，采取不同维度和类型化的评价方式。例如，对承接社区事务的积极分子，居委会多以面子逻辑和人情交往为主，辅助以象征性物质回报来激励，达成一种“有来有往”的人情化道德感召与社会评价；对上级政府除了人情交往与办事能力评价外，居委会还借助服务型政府与民生政治话语，把居民意见和群众评价作为对政府的考核维度和评判手段，来向政府施加压力和推动政府的参与；对于驻区单位组织，同样除了感情交流与面子之外，通过互惠性的满足党政机关的政治需求与企业单位的经济利益，是动员驻区单位参与合作的激励措施和增加居委会协商话语权的筹码。居委会“社会报酬”的类别化评价体系作为一个事前动员和事后补充的激励机制，是在人情培育与互惠平衡的关系夹缝中建构的。这种非物质化评价体系不仅带有道德感召、人情交往甚至互惠交换的施压能力，而且建构出以居委会为中心的社区参与主体关系网和有效治理路径。

三、组织嵌入：居委会的自我形塑

社区居委会在压力型体制重构与影响延展进程中，借助双重代理身份、扎根地方、造假、压力转移等“抗逆力和抵抗策略的优势”[14]，按照“各尽所能、各取所需”的方式，把国家、社会和市场作为事务达成的资源与手段而纳入治理网络。这种融合国家、社会与市场三者力量的组织策略，至少部分弥补了压力型体制下居委会治理资源与治理职责不均衡的矛盾，形塑出立足于国家、社会与市场的“嵌入式”居委会组织幻象。

(一) 嵌入国家：借助政治权威资源

伴随单位社会的解体和后总体性社会的深化，政府赋予社区居委会的组织合法性和政治权威逐渐弱化。但是在国家仍能“柔性积极控制”[15]、基层社会和居委会行政化严重而自治性不足背景下，社区居委会在众多社区事务处理中都需要借助政府赋予的合法性政治权威资源，如邻里纠纷调解、政府热线事务处理、社区公共设施建设等。这无疑固化了居委会是政府机构代表的社区印象，也增加了居委会依赖和嵌入国家的程度。社区事务基本来自“上面”(街道及市区)或与上面密切相关，街道领导也被认为是社区工作人员的直管领导，社区工作者自身也具有嵌入科层制管理体系和对给发工资的上级政府负责的职业感。社区工作人员的国家属性不仅具有政策文本与民间的合法性基础，也成为社区工作人员自身职业认同的一部分。社区工作人员通过社区事务的管理服务所建构的“贴近居民、方便居民、服务居民”的行动逻辑与工作理念，不仅达成了国家在民间积极形象的建构和国家权威的再生产，也形构出“国家代理人”的身份和嵌入国家体系的位置。

以居委会调解邻里纠纷为例。社区纠纷调解不但离不开国家赋予的有限行政权威，而且居委会还会借助行政权威甚至国家暴力象征的警察，把国家权力作为一种替代选择、借助力量和隐性权威来源。纠纷调解中引入国家权力或借助国家权力代理人的身体在场，更多被社区干部看作一种协助力量、纠纷解决方式和增加社区权威的工具。对社区居委会而言，邻里调解中国家权力的介入和政治权威的借用，不仅能给纠纷双方带来政治压力和增强居委会的权威与合法性，而且可以提高和解的成功率进而完成社区工作和政府考核任务。更为重要的是，居委会借助国家权威对邻里纠纷的调解，不仅是对政府行政任务的承担和基层社会秩序维持，还实现了国家与社会合作、政治逻辑与治理逻辑互构，甚至实现了基层社区权力结构与利益网络的新结合。

(二) 嵌入市场：迎合资本进社区

随着城市基层管理体制从单位制向社区制转变，社区逐渐成为工商资本、商业组织等各方竞争和利益渗透的一个很重要的场所。城市社区居民原子化、社区参与冷漠化甚至商品房小区封闭化现实下，如何走进社区(小区)，成为考验很多商业公司的经验难题与商业困境。驻区企业单位带着企业形象打造和追求利益的经济理性，他们参与的社区事务更多是居民参与的大场面、大活动，这样更有利于打造企业的良好形象和宣传企业产品。居委会借助企业经济诉求，动员他们以个人或单位的名义参与社区活动、借助场地和经费赞助。经济资本出于经济诉求会主动来找社区，而且他们要求参与的事务具有表演性和仪式化特征，而驻区的企业单位比如银行、通信公司、物业公司、保健品公司等，是社区相对容易共建的对象和必须迎合的资本代表。社区资源的匮乏是社区建立共建互助的根本原因，居委会有时候会积极主动的“走出去”寻找企业单位协助，社区干部更多的是采取“不主动、不拒绝、要负责”的共建策略，以此迎合资本进社区。“不主动”是指一般不会私下主动“贴”上去，但是在举办活动的时也会主动跟相关驻区的经济企业负责人建立联系；“不拒绝”是指如果类似的经济组织或单位来跟社区共建合作，社区干部会积极争取和积极配合；“负责任”是指居委会既要对共建单位负责，也要对社区负责。社区干部既不会乱引进商业组织，也不会与同一类型的经济单位建立共建关系。

在“说服需要面对面”的消费主义社会背景下，借助居委会、业委会以及居委会干部、业委会主任的力量进入社区，是企业单位实践“社区策略”的必然渠道，也给居委会带来互惠性的利益和交往机会。“社区策略”②在驻区单位共建、社区党员联席会等制度空间内，为越来越多的组织和单位(部门)所采纳。而居委会和社区干部也借助同一个“社区策略”及其实践过程，向相关单位借助社区发展所需的物质资源，达成互惠互利的交换关系。居委会与企业单位建立共建关系和借用经济资源的过程，是居委会迎合经济资本进社区而与市场力量合作的实践过程。

(三) 嵌入社会：动员积极分子参与

作为法定性群众自治组织的社区居委会，具有发展地方化权威、服务地方事务和扎根基层社会的优势，但是压力型体制导致其自治面向逐渐萎缩而行政化趋势膨胀。而在压力型体制不断下沉其压力和影响下，居委会动员居民积极分子参与的应对之策，却意外地保留或深化了居委会扎根社区、嵌入社会的自治属性。

积极分子作为基层社会的内生力量，不但具有主动参与和典型示范的积极形象，而且具备动员能力与增容公共资源供给的凝聚力量。在社区动员和社区参与中，中国本土性文化资源(人情、面子)以及私人(或小团体)之间的信任和互惠机制发挥了重要作用，形成了“社区居委会—积极分子—普通居民”的“传递式”动员路径。由积极分子构建的“地方性互动网络”[16]是社区工作得以完成和动员得以开展的有效机制。居委会一般都会把很多社区事务直接转嫁给积极分子，由他们去完成或者由他们动员更多的居民参与完成。这两种积极分子参与方式都可以有效缓解或改变社区居委会人力资源不足的困境。倘若积极分子与居委会成员共同组成的“社区内群体”[17]是社区事务可以顺利完成的基本人力资源结构，那么由积极分子动员而来的外围居民参与可以被看作是积极分子资源的延伸或社区人力资源的次级结构。因为一些社区事务光靠社区工作人员和积极分子自身无法完成，必须借助社区积极分子的动员能力和社区权威，动员非居民积极分子参与。这是一种通过“二次动员”[18]汇集社区人力资源的努力。居民积极分子不仅是居委会组织的社区延伸和功能替代，更是社区居民的代表和动员更多居民参与的有效力量。当前城市社区积极分子的动员作用有着比响应社区干部动员更加突出的政治意义。如果说“让积极分子去做”只是突显积极分子的配合与响应，那么，“让积极分子去动员”更加突出积极分子的发动力量与中介机制。社区积极分子动员居民参与的能力不但可以帮助社区发现更多的积极分子，而且还可以进一步对社区人力资源的开发空间增容。更为重要的是，社区工作者通过私人关系的运作，借助积极分子在居委会与居民之间的动员和居间行动，强化了居委会与居民的关系，从而在一定程度上实现了居委会组织“嵌入”社区的表面印象。

四、结论与讨论

伴随行政事务与居民事务的实践性交融，居委会对社区事务的治理，既是接受上级政府的任务指派与评价考核而进入压力型体制运作链条的过程，也是延展压力型体制影响和重构压力型体制运作机制的过程。社区居委会对压力型体制“任务分解、问题解决、物质评价”三重运作机制的再社区化，既把其运作边界延伸至市场与社会范畴，也促使其以新的方式在国家、社会与市场三个空间得以运作。而居委会对压力型体制影响拓展和实践运作是以居委会为轴心而融合国家、社会与市场的合作方式展开的。社区居委会不仅深陷国家与社会双重压力场，而且身处压力与任务剧增而治理资源与治理能力锐减的结构性矛盾之中。压力型体制进入社区，把居委会当作完成行政任务和国家治理社会手段的同时，居委会也借助压力行政体制及其任务完成过程，把国家、社会和市场作为完成社区任务的资源和手段而纳入治理进程。压力型体制“进社区”的实践进程不仅重构了居委会介于政府与社会的“嵌入性”位置，而且塑造出立足社区而嵌入国家、社会与市场“三重嵌入”(向上行政嵌入、横向单位嵌入与向下社区嵌入)的嵌入式居委会组织幻象。

压力型体制“进社区”实践进程中，压力型体制力量与居委会组织之间的实践关系，并非权力不均衡的单纯“施压—受压”关系，“社区行政化”也非社区居委会的单一组织形象。居委会作为具有实践智慧和自主能力的基层组织，对其社区实践机制或压力型体制下行动逻辑分析，应该置于道德、技术和政治三重维度下。道德维度下的居委会自治作为一种应然性理想，可以作为对压力型体制塑造下居委会行政化的道德指责与自治缺失的价值遗憾。在强国家弱社会、多元利益主体分化、个体化社会等结构制度面前，现实社区居委会组织更多的是在技术与政治双重维度下以求生存和图谋发展。居委会的社区治理逻辑和运转机制是既要深谙国家政治制度和压力型体制运行之道，也要在国家与社会压力的夹缝中获得生存发展的技能和策略，以便使行政与自治的双重面向最大化保持均衡。在社会治理常态化形势下，社区居委会作为社区治理的重要组织行动者在强调和追求居委会社会属性与自治角色的同时，既要看到城市基层组织的实践智慧和自我行动能力，也要摒弃“自治神话”对居委会治理实践的误导。因为当下的社区居委会要想成为解决社会问题和社会治理的有效力量，就需要肩负维护政府权威和维护居民利益的双重使命，利用自我的实践智慧和位置优势，成为积极参与建构当下社会的力量，进而在一个处境化的建构过程中，扮演一个决定性的角色。

注释

① 参见《中华人民共和国城市居民委员会组织法》(1989年)。

②所谓“社区策略”是指，社区外的部门、组织、单位、个人等借助社区符号或社区实体来达成自己意愿和利益诉求的权力技术。