国外环境法庭管辖设置比较与借鉴

刘夫磊

(河海大学法学院，南京 211100)

1 前 言

随着经济的高速发展，环境污染不断增多，环境问题越发受到社会各界的关注。各国不断设立环境专门审判机构，以期探索、建立新的环境审判机制。基于自然、人文、社会发展等多种因素的共同作用使得环境问题具有特殊性及复杂性，又由于我国现行诉讼制度的不完善，公众环境权益诉求很难得到全面的保护。除了涉刑事环保案件入罪难、“污染环境也是犯罪”的理念尚未普及、群众维权意识淡泊等原因，环境诉讼法律规定尤其是管辖制度不够完善也是一个重要的原因[1]。相较国内，国外对环境法庭(院)设立进行了较早的探讨，管辖设置也有了较为成熟的实践经验。因此，对有关国家的环境法庭(院)管辖设置进行研究和比较分析十分必要。

2 国内环境法庭管辖设置现状

环境纠纷和环境群体性事件与日剧增，以“预期更好地启动司法力量解决现实中严峻环境问题”为目的的环保法庭应运而生[2]。为解决贵阳市“两湖一库”严峻水污染问题，作为国内专业环保审判组织的先驱，2007年11月贵阳市中级人民法院环境保护审判庭和清镇市人民法院环境保护法庭正式成立。2007年太湖爆发大面积蓝藻污染，导致无锡市饮用水危机。2008年5月无锡市中级人民院宣布成立环境保护审判庭。迫于阳宗海污染事件的压力，2008年12月昆明市中级人民法院的环境保护审判庭挂牌成立。十八大之后，生态文明建设与美丽中国建设对环境司法提出更新更高要求，解决环境司法审判的区域性与生态文明建设的整体性之间的矛盾，全面加强环境资源审判工作为推进生态文明建设提供有力司法保障成为设立环境审判专门机构的动力。最高法院于2018年6月公布的数据显示，截至2018年5月，全国法院共设立环境资源审判庭、合议庭、巡回法庭1 040个，其中环境资源审判庭390个，专门合议庭571个；巡回法庭79个；22个高级法院、164个中级人民法院和203个基层人民法院设立了专门环境资源审判机构。

目前我国环保法庭的设立多为“应急之作”，在实际运行中存在诸多问题。一、各地环保法庭设置不均衡。从基层法院至最高院，环保法庭的设立呈井喷式的激增。这种大规模的增长并没有呈现出均衡、匀速的发展态势。如四川全省各级共建立环保法庭68个，而整个宁夏自治区仅设有1个环保法庭。二、环保法庭审判人员专业性不足。环保法庭专业人员的配置是其发挥作用的一个重要因素。然而，目前我国环保法庭人员选任来看，大多地区法院的做法是从法院已有的编制人员名单中选任庭长或者主审法官。三、缺乏相应的环境诉讼机制。在普遍试行的“三合一”归口审理环境司法实践中，仅是笼统地将环境类案件交由环保法庭进行汇总与审理，并没有法律、法规对“三审合一”的具体程序作出规定。四、纠纷解决方式单一。环境形势的恶化和人们环保、维权意识的增强，导致环境案件越来越多。传统的、单一的诉讼机制已经无力满足纠纷主体的需求，造成了司法效率低、案件积压的困境。此外还存在环境损害评估鉴定资历不足、审判模式不统一、诉讼中举证难、因果关系认定不清等问题。

3 国外环境法庭(院)管辖设置比较

20世纪70年代后期,各国环境司法出现环境司法专门化新趋势,环境案件被集中于专门的环境审判机构审理。设立环境法院(庭)已是一种国际化趋势。根据美国学者George Puring教授的研究，截至2010年，全球逾40个国家，其中包括美国、澳大利亚、新西兰、印度、巴西、日本、中国、泰国等，陆续建立了环境法院或者环保法庭[3]。截至2013年全球已有42个国家或地区成立了超过500个环境法庭(院)[4]。本文主要对澳大利亚、美国、瑞典、印度等国家的环境法庭(院)的管辖设置进行分析并归纳可供借鉴的经验。

3.1 澳大利亚新南威尔士州土地与环境法院

澳大利亚是世界上第一个设立环境法院的国家，澳大利亚新南威尔士州土地与环境法院根据《土地和环境法院法案》和《环境规划与评估法案》于1980设立。设立的意义在于“政府决定建立新的法院，以使现有由诸多法院和裁判机构掌握的涉及土地使用和开发、土地评估、税收及相关法律执行的管辖权合理化。避免原有的城镇规划立法过于复杂并且无法有效运作的问题。”

新南威尔士州的最高法院为州最高上诉法院，往下一级的法院有州最高法院、土地和环境法院及州补偿法院/州行业关系委员会。在州最高法院下，设地区法院和地方法院两级。土地与环境法院是一所高等环境专门法院，同时发挥着行政法院、专门法院、上诉法院的职能，在法院系统有着举足轻重的地位。该法院的管辖权是排他性的，除了州最高上诉法院外，该法院是州内唯一有权受理涉及环境和规划法各项目事务的管辖法院。土地与环境法院的管辖范围极具综合性，受理州内关于环境、规划、建设的所有案件。

该法院由7名法官和9名技术专家委员构成。法官与环境专业人士结合等一系列制度的设置大大提高了环境诉讼案件解决的效率和科学性，据统计，95%的案件都能在6～8个月内获得解决。同时，由于该法院规模较小，较为专业，容易通过不断的机制创新突破传统诉讼法的桎梏[5]。

3.2 美国佛蒙特州环境法院

佛蒙特州环境法院是美国最早也是目前唯一的专门环境法院。环境法院设立的背景是该州大量的环境法律有不同的执行程序、处罚标准、救济途径等，导致执法的结果不统一产生社会不公。为此，州议会通过《统一环境执行法》于1990年设立环境法院。

环境法院性质上属于专门法院，仅设立一级并没有层层设立，与州的初审法院平级，但是由于佛蒙特州没有上诉法院，上诉案件直接由州最高法院受理。在地域管辖上，环境法院是州内唯一环境初审法院，被授予了全州内的环境案件管辖权。法院受理案件的范围有三类，主要是涉及行政决定执行、行政许可审查、行政执法等案件，此外还有环境公民诉讼。不涉及环境犯罪、环境侵权案件，这两类案件仍然由传统的刑事审判庭和民事审判庭受理。

环境法院2005年之前只有1名法官，2名辅助人员。2005年才增加1名法官，并相应增加了工作人员。法院受理的案件数量2003年为232件；2004年为238件；2005年为270件[6]。

3.3 瑞典环境法庭

瑞典在1998年颁布了世界上第一部环境法典，该法为瑞典环境法庭制度创造了法律保证。环境法庭设置在普通法院体系中，实行三级审判制，由地区环境法庭、环境上诉法院和最高法院组成。目前瑞典在五个地区法院里设立了环境法庭，环境上诉法庭只有一个，设在斯维亚上诉法院，环境终审法庭设在瑞典最高法院。环境案件实行专属管辖，环境法庭的司法管辖区域由政府来划分，这主要是考虑政府在环境问题的专业性方面具有更多的优势。环境法庭初审案件主要受理与环境、水资源有关的八大类案件。环境犯罪类案件则在普通法院审理。特别说明的是环境法庭除了受理环境诉讼案件外，还承担对环境影响比较大的许可证审批，全面取代了原国家环境保护许可委员会审批职能。

地区环境法庭的组成包括一名主席，由经验丰富的地区法官担任，一名环境顾问或两名专家成员。环境顾问必须受过环境科技培训并有环境事务的处理经验，两名专家中的一位必须熟悉国家环保局运作，另一位则熟悉与本案有关的工业和市政运作。

3.4 印度绿色法庭

印度绿色法庭由中央政府设立，行使《国家绿色法庭法》赋予的审判职责。为便于案件审理，新德里本部为主法庭，在金奈、博帕尔、普纳、加尔各答四个城市设立了4个区域性法庭。本部主法庭负责管辖北部地区的环境资源案件，其他法庭对应南部、中部、西部、东部地区。不服国家绿色法庭裁判的，可以上诉至印度最高法院。

绿色法庭的初审管辖权限和受案范围广泛，包括与《国家绿色法庭法》规定的7部法律实施相关的所有民事和行政案件。民事案件可以分为两大类，即诉请解决纠纷和申请救济赔偿。任何人认为其权利受到《国家绿色法庭法》列明的10类行政行为的侵犯，都可以绿色法庭提起诉讼。比较而言涉及环境事务的行政案件居于多数。绿色法庭没有一般刑事案件的管辖权。但对于当事人拒不履行国家绿色法庭的裁定、判决和决定，根据《国家绿色法庭法》应当承担刑事责任的案件拥有管辖权。

绿色法庭的主要固定组成人员为：全职主席1人，全职司法人员10～20人和全职的专家人员10～20人。每一个审理案件的裁判庭要由1名司法人员及1名专家人员组成。据统计，绿色法庭受理案件数量为2011年168件，2012年503件，2013年1 703件，2014年1 517件。截至2015年1月底，国家绿色法庭共受理各类案件7 768件，审结5 167件，未结2 601件，审结比为66.52%[7]。

4 国外环境法庭(院)管辖设置借鉴

英国法官Lord Woolf认为：环境法院作为一个专门审理涉及环境保护问题的法院，不仅仅在于称谓的不同，而是一个多功能的、一站式的审判机构，它能把环境司法领域中的法院、检察院和行政机构的管辖权限集于一身，能够更加高效、快速、科学地解决环境案件[8]。虽然国外环境审判专门化的背景和法律体系与我国不尽相同，但就法庭管辖设置及运行效果来看，对我国环保法庭的管辖设置极具借鉴意义。

4.1 国外环境法庭(院)管辖设置对我国的启示

4.1.1 环境法庭的设置不应拘于形式

根据国外实践分析，环境审判机构专门化形式多样。从机构性质分析，有设立独立的环境法院，专司环境类案件；有在普通法院系统中设立专司环境案件的审判机构。从层级看，有初审、上诉审、终审三级；也有只有初审等。从地域管辖分析，总体呈现垄断性、不受行政区区划限制的特征。这种形式上的多样性除了和各国的政治、法律不同有关外，还和各自国家的环境问题的特点、环境治理的目标、环境要素复杂等有关。

4.1.2 专门环境法院是审判机构专门化的高级形式

环境审判专门化的初级形式是相对固定的合议庭，比如环境犯罪案件由刑庭的相对固定的审判小组审理。再上一个层次是专门的环境资源审判庭，将环境类案件集中在一个审判庭，三合一模式就是集中环境类刑事、民事、行政案件。更为高级的形式就是专门的环境法院。从澳大利亚、美国、印度的实践看，专门环境法院的成效理想。

4.1.3 构建完备的环境法律体系

立法先行，是法院司法审判活动能够有序进行的先决条件。国外的环境司法专门化进程中，环境法院(院)的设置、运行都是依据已经颁布的实体及程序法规进行。不仅对原有法律的具体适用进行详细的规定，还针对环境案件的特殊性进行了专门的审理程序设计，为解决环境纠纷提供统一的司法实践标准，使得环境法庭(院)审判案件的程序更具有可操作性。更好的规范社会生活中人们的环境行为，也有助于提高公众的环境保护意识，强化环境侵害的诉讼维权意识。

4.1.4 设有审级较高的环境法庭(院)

为了确定环保法庭的审级地位各国通过立法的形式加以规范，并将环境法庭(院)定位较高的审判级别。一方面相对于基层法院而言审级较高法院中法官的素质和审判水平更高，保证了案件审理的效率和质量；另一方面避免地方保护主义的干预，影响司法公正，便于对跨行政区域的环境案件的审理。

4.2 我国环保法庭管辖设置的完善建议

4.2.1 完善环境法庭的纵向管辖设置

为完善环境诉讼制度，践行两审终审制度，如若将环保法庭的一审管辖权赋予中级人民法院，则应在最高人民法院和高级人民法院也应设置相应的专门环保法庭，使之与中级法院有对应的两级环保法庭。最高人民法院设立环保法院除具有审判的作用外，还具有更深远的意义。最高院主要受理在全国范围内具有重大影响的环境案件，并做出具有宏观指导意义判决、指导性案例，为地方环保法院对环境疑难案件的审判提供参考。最高院环保法庭的设立能够在社会产生较大的反响引起公众的认知，进而彰显环境司法审判的权威性。而高级人民法院设立环保法庭的主要作用是指导和监督该省辖区、直辖市辖区的下级环保法庭环境案件的审理工作、受理上诉案件、通过指定管辖等方式对辖区内具有管辖争议的案件进行统筹、规范本辖区内环境案件的受理及审理标准。

4.2.2 健全环境法庭的地域管辖范围

在我国环境司法审判还建设过程中，许多制度没有形成规范体系，在地域管辖方面体现的尤为突出。我国幅员辽阔，地貌各异，西北地区与东部沿海地区的经济发展相差甚远，为解决地域管辖混乱的局面，应在制度上有所改善，在环境诉讼中实行集中管辖、综合管辖制度。不需要在每一个中级法院都设立环保法庭，可针对环境案件发生的频率高、环境污染程度重、经济发展情况较快的地区可以多设立一些。相对环境污染较轻、经济欠发达的地区可以根据地域差异，在相对集中的地区设立一个或几个环保法庭进行集中管辖，并采用“三审合一”或“四审合一”的审判机制。如此一来，不仅可以有效的集中司法资源，提高资源利用效率，还可以统一环境司法尺度，有利于“同案同判”，实现司法的统一和公正[9]。

4.2.3 适时成立环境专门法院

这一构想虽与现在的环保法庭设置现状存在冲突，会造成司法资源的浪费，但从长远来看更具有合理性。与地方人民法院不同，已有的专门人民法院的设置并不是按照行政区划，而是按照自身业务或地域的特点设置。目前我国海事法院、知识产权法院、金融法院都取得很好成绩。适时成立环境专门法院才能提升改革创新实验，破除环境审判中的职能管辖、级别管辖、地域管辖中的瓶颈问题。2017年甘肃省高级人民法院《关于环境资源案件跨区域集中管辖实施意见(试行)》“甘肃矿区人民法院集中管辖原由全省各中级人民法院管辖的涉环境资源类案件；审理或执行省法院指定的其他案件；指导省内基层法院涉环境资源类案件的审判执行工作。”这是环境法院的初步尝试。

5 结 语

中国特色社会主义进入新时代，满足人民群众对美好生态的要求，对蓝天碧水的要求在当下相当突出而鲜明。十九大报告指出，到2020年，坚决打好污染防治攻坚战；到2035年，生态环境根本好转，美丽中国目标基本实现。这都使得环境司法深化改革有着强大的推动力和紧迫性，审判专门化应该成为改革的重点，审判机构的专门化又应该是重中之重。近期内改革方向是基于生态环境监管体制改革和司法体制综合配套改革的背景，继续推进环境资源审判机构专门化建设和环境资源案件跨行政区划集中管辖等改革措施。探索配置环境资源审判技术专家，构建与立法机关、行政机关、检察机关的衔接联动机制。