第三方智库应助力全面实施预算绩效管理

文｜梁舰 陈辉 侯东

为加强预算绩效管理，规范预算绩效管理工作，中共中央、国务院制定出台了《关于全面实施预算绩效管理的意见》。《意见》指出“开展绩效评价和结果应用。通过自评和外部评价相结合的方式，对预算执行情况开展绩效评价。各部门各单位对预算执行情况以及政策、项目实施效果开展绩效自评，评价结果报送本级财政部门。各级财政部门建立重大政策项目预算绩效评价机制，逐步开展部门整体绩效评价，对下级政府财政运行情况实施综合绩效评价，必要时可以引入第三方机构参与绩效评价。健全绩效评价结果反馈制度和绩效问题整改责任制，加强绩效评价结果应用。”从意见中可以看出，中央层面已经越来越重视第三方机构参与预算绩效管理工作。

一、第三方政府绩效评价的定义

“第三方评价”源于20世纪20年代的英美发达国家，其实质是由政府以外的民间组织来评估政府绩效，在发达国家，“第三方”一般是由专业评估公司或者非政府组织担任，其评估活动独立于评估对象，具有很强的专业性和独立性。

在我国，“第三方评价”指的是与政府没有隶属关系和直接利益关系，专业上具有权威性的组织对政府绩效进行的评估行为。第三方评估的对象是组织绩效而不是个人绩效，即第三方评估的是组织层面，多涉及公众满意度、行政效率、行政成本等宏观因素。

二、第三方机构参与绩效评价的作用

第三方参与预算绩效管理是指独立于政府或者接受政府委托，具备一定的政府绩效评价工作经验以及相关资质的企事业单位、社会研究机构、高校等社会组织，依托设定好的绩效目标，运用科学合理的评价方法、指标体系和评价标准，对财政部门或其他主管部门安排的用于社会管理、公共事业发展、社会保障、经济建设以及政策补贴等具有特定用途的财政支出的产出与效果进行综合测量和评价的活动。第三方参与绩效管理的业务类型主要包括预算绩效目标管理、预算评审、事前评估、绩效跟踪、绩效评价、指标体系（库）建设等。

第三方机构参与预算绩效管理，是全面实施绩效管理的重要环节，有助于提高预算绩效管理工作质量，提升社会各界对绩效管理结果的认可度和公信力。同时，通过引入第三方机构参与预算绩效管理，有利于完善全过程的预算绩效管理机制，保障财政资金安全规范，促进财政资金提质增效，更好发挥预算绩效管理对经济发展政策制定的参考指导作用。

三、第三方机构如何参与预算绩效管理

1、树立质量意识，增强自身实力

第三方机构应树立质量意识，建立质量控制体系，对影响绩效管理服务质量的因素，包括体制、机制、文化、制度、人员、流程等多方面进行把控。设立绩效管理研究部门，研究制定绩效管理项目操作模板及工作流程等文件模板。同时，加强对业务人员开展预算绩效管理政策与实务方面的培训，并采取一定的激励措施以鼓励业务人员主动学习其他行业相关知识。

2、加强自身的宣传，变被动委托为主动出击

服务质量是第三方机构的生命线，第三方咨询机构经过多年的发展，大多在不同的领域都形成了各自的优势，但随着咨询市场竞争的加剧，应主动加强对自身优势的宣传，大胆走出去，积极与财政部门对接，建立良好的合作关系，向市场要项目，一方面要引入国际先进的质量管理体系，规范第三方咨询机构的服务程序，进一步提高咨询服务质量，另一方面还要通过良好的服务赢得客户的认可，增加市场对自身的认知程度，相信“没有疲软的市场，只有落后的服务”。

3、重视人才培养，组建专业团队

要树立以人为本的思想，大力重视人才的培养和人才储备工作的建设，建立合理的人员组成模式，优化人才结构，按照委托业务类型、专业领域，合理配置与项目需求相匹配的项目团队。尤其针对关系国计民生、社会关注度高、公益性强的重要项目或者各级政府确定的支持经济社会发展的重大支出项目，应配备专业技术能力强、经验丰富的项目组人员，以保证绩效管理业务的服务质量。同时还要培养一批一专多能且具备操作高端业务能力的优秀人才，作为开展高端业务的后备军。

4、加强学习，提升专业知识

在绩效评价开展初期，为加强第三方评价机构的业务水平，财政部门会组织专家对第三方评价机构进行业务培训，提升其知识的全面性，包括使其了解财政专项资金拨付的流程、用途，了解绩效评价的目标。会定期或不定期组织开展对第三方评价机构评价过程的监督工作，包括现场评价、评价工作底稿、评估问卷数据真实性等；会建立档案管理制度，定期或不定期组织对第三方评价结果的质量复核，并与第三方评价机构库内的相关信息挂钩。第三方评价机构从业人员要充分利用培训机会，加强业务学习，提高自身的专业水平和职业素养。

5、完善互动合作机制

全面实施预算绩效管理作为第三方机构新的业务范围，普遍存在专业知识与业务经验薄弱的问题，在服务过程中，要加强与国际、国内第三方机构，以及高校、企事业单位的交流合作，通过建立信息网络平台、人员交流机制、课题合作研究等举措，强化开放合作，积极争取外部支持，探索建立预算绩效管理咨询研究合作平台。

随着预算绩效管理工作的全面推进，纳入预算管理的业务类型和专业领域更为广阔，如何更好的储备优质的专家资源尤为重要。第三方机构要继续加强绩效管理专家咨询库建设，在拓展高校、科研机构及相关行业的专家资源的同时，严格筛选高质量的专家队伍，并在行业内逐步实现专家资源共享，以共同推进绩效管理服务行业发展。

6、优化绩效管理工作过程，提高绩效管理报告的权威性

良好的财政支出绩效评估方法是制定绩效评估指标体系的重要组成部分，可提升评估结果的准确性。随着预算管理项目的多样化与复杂化，目前运用较多的评估方法已不能满足绩效管理工作需求，如何寻求能够简便、精准地评价财政支出社会效益，满足绩效管理工作实际需求的方法，还有待各第三方机构在实践过程中得到进一步验证。

为确保评价结果的权威性，第三方评价机构应会同财政部门、资金使用主管部门，研究第三方评价指标体系设计思路，确立评价指标体系框架。指标设定应遵循“经济性、效率性、效果性和公平性统筹结合”的原则，各项资金评价指标体系应全面反映了项目前期准备、资金使用管理、项目实施监管和项目实施后产生的经济性、效率性、效果性、社会效益及可持续性等绩效情况。

7、提高报告质量

第三方机构从报告撰写的前、中、后期加强对绩效管理报告质量的管控措施，前期完善绩效管理报告模板，进一步提高报告的形式规范性；中期加强过程控制，保证报告内容完整、数据准确全面、重点突出；后期开展绩效管理工作小组自审、互审以及质量控制部复核等流程，对报告质量进行把关，从而保证绩效管理报告达到形式规范、内容完整、表述准确、重点突出、客观反映问题以及中肯提出建议等要求。

推行预算绩效管理作为政府绩效管理的重要组成部分，是国家深化财政预算制度改革的重点，也是部门强化预算管理的新举措，有利于增强政府、财政、预算部门集约化资源配置的绩效理念和责任意识，对主动运用全过程预算绩效管理模式，提高财政资金管理水平具有很强的现实意义。第三方机构作为独立第三方参与预算绩效管理具有很强的客观性与公信力，能提升预算绩效的可信度与权威性。目前，第三方机构参与绩效管理已成为加强财政预算绩效管理的重要措施，未来也将成为绩效管理的“新常态”。如何提升业务能力和服务质量，增强自身执业竞争力，是需要第三方机构深思的问题；同时，如何通过健全第三方绩效管理服务行业相关法律法规与监管机制，充分发挥第三方机构的“鲶鱼效应”，也需要各级财政部门大力营造出“专家敢说、中介真评”的绩效评价氛围，为第三方机构全面参与到预算绩效管理工作打下坚实的基础。