浅析政府代建项目的管理要点
2019-02-17张江峰
张江峰
(广东建诚监理咨询有限公司, 广东 佛山 528000)
0 引言
长期以来,我国政府投资项目基本上是由使用单位通过组建临时基建班子(如基建办、工程指挥部等)进行建设管理,这些基建班子通常缺乏应有的建筑技术和工程经济等相关专业知识,不完全清楚投资规律和基本建设程序,不能掌握并运用先进的项目管理方法。为避免出现项目管理不善的现象(如决策不够成熟,工作效率不高,投资效益低下等),且基建班子一般在项目建成后随即撤消,在建设中积累的经验教训不能转为技术资源供其他单位或后续项目借鉴,为此而引入代建制。
代建模式最早起源于美国,是世界上是较为成熟先进的项目管理模式,我国的代建制发展时间还不长,目前尚无适应于项目代建制的法律、法规及操作细则,没有对代建人授予相应的法律地位,在国家基本建设程序中没有授予代建单位的地位,如相关工程统表中就没有代建单位签署意见的栏目,项目建设的五方责任主体也没有代建单位。由此给代建项目管理工作带来居多不变和很多难度,本文主要把政府代建项目管理的难点进行分析,然后找出解决方法。
1 代建制管理模式下存在的问题
1.1 代建单位与建设单位职权不清。
代建可以理解为代表业主建设,但代建单位是一个独立的机构,不是从属于建设单位的,与建设单位是合同关系。双方签有项目代建合同,合同上对双方的权利与义务也有约定,但由于代建合同目前国家没有标准范本,也没有行业指导意义,主要靠合同双方制定,往往约定不够明晰,双方的交接面不清,导致有些业务存在重叠,有些业务存在真空地带。有功双方都争,有过双方都推,对项目管理带来了负面影响。
1.2 代建单位所处位置尴尬
从事工程项目的技术人员都知道工程建设五方责任主体:勘察、设计、监理、施工、建设单位,没有代建单位,项目验收质监站也只核验五方责任主体身份,代建单位参不参与没什么影响。而且相关的工程统表也无代建单位签字栏目,导致代建单位处境尴尬,存在感低。有些参建单位见此情况,往往越过专业的代建单位,直接找对工程管理不太专业的建设单位办理文件签署,这样还快也能达到效果,也不影响文件的合法性。参建单位正是利用这些漏洞来达到自己的目的,这样对项目管理是不利的。
1.3 代建单位与建设单位级别不对等。
目前实行代建制较多的项目为政府投资的非经营类项目,如学校、医院等公用建筑,建设单位为某学校、某学校,相应的政府主管部门为教育局、卫计局,而代建单位一般行政级别是事业单位或国有企业,低于建设单位行政级别。代建费用的最终支付和相关工作成果是否合格的最终确认等权限在建设单位手中,同时代建单位出于对建设单位给出的评价和工程完成的满意程度等方面的考虑,因此代建单位往往被动地接受建设单位的意见,没有完全自主的专业技术服务。
2 针对代建制管理模式存在问题的解决措施及管理要点
2.1 从法律法规相关规范上明确代建单位与建设单位的权利与义务。
在目前没有代建合同标准范本的情况下,合同双方应详细约定合同条款上的责利与义务,做到工作界面切割清晰,不留真空和重复地带。一般建设单位负责项目选址,国土用地预审,建设资金落实,申请规划设计条件,委托咨询单位编制项目建议书,并取得项目建议书的批复。项目建议书未批复项目就还存在较大的不确定性,且有关项目前期的事项与建设单位的需求息息相关,只有建设单位才能确定要建在哪里,土地怎么取得,建多大,有多少钱。代建单位在这些事项上是无法发挥专业优势的,避免前期耗费大量的时间做无用功,代建单位在项目建议书批复前不宜介入。项目建议书批复后即可开展勘察设计的招标工作,此时代建单位即可发挥专业特长,正式介入,代建单位介入后,即开始体现专业的技术服务,运用专业知识解决一系统技术问题,建设单位的主要任务即为提出项目建设的需求和确认工作成果是否达到了建设的需求以及配合代建单位的工作。
2.2 从法律法规上赋予代建单位的管理权限。
目前做为政府非经营性项目的代建单位,每个地方的做法还不太一样,有些地方代建单位是做为招标人,直接与参建单位签订合同,可以直接拨付工程款。但有些地方代建单位是居幕后的,招标人是建设单位,各类文件经代建单位审批后报建设单位再审批盖建设单位公章,各种涉及责任主体签署的文件也必须是建设单位出面进行各项手续办理,导致代建工作效率低下。因此现阶段应尽快出台代建人在国家基本建设程序中作为独立责任主体方的法律文件,明确代建人在项目代建期间应有的法律地位和其责任、权力、义务等;同时应该赋予其相应的权力,以使代建人全面负责项目建设全过程的组织管理,更好的发挥其作用,达到我国对非经营性政府投资项目推行“代建制”的目的。
代建单位要做为项目真正的招标人,负责各标段的招标和委托工作,完全不受使用单位的意志约受。代建单位做为合同的甲方,直接管理各参建单位,直接拨付工程款项,最后完成“交钥匙”工程并移交使用方。建设单位只做为使用方,负责提出项目建设需求和确认项目建设成果,最后接收“交钥匙”工程。建设单位不得干涉招标过程,不得指定产品厂家。
2.3 提高代建单位的行政级别。
目前“代建制”处于起步阶段,还没有设立专门的代建资质,国家目前还没有相对统一的“代建制”管理办法,部分省、市有出台相关暂行规定或管理办法。现阶段的代建单位由下面三种单位转化而来:一是由原来政府部门负责基本建设的人员组建而成,并在各自系统开展代建业务;二是由投资咨询、造价咨询、建设监理、招标代理等咨询单位拓展业务来从事代建业务;三是由具有总承包资质的勘察设计和施工单位转变而来。但从事政府代建项目的基本为第一种单位,各地叫法不一,有叫代建局、代建中心、城建公司、城投公司等等,属于事业单位或国企性质。
政府非经营性代建项目往往涉及到各种政府职能部门的业务,为顺利开展工作,协调各政府职能部门,充分发挥代建单位的作用,应提高代建单位的行政级别,即代建单位应直属各级政府垂直管理的部门,不与各建设单位和其它各职能部门有隶属关系。代建费用直接从政府财政部门取得,不需通过建设单位拨付。绩效由政府考核,建设单位的满意度评价在考核中所占比率减小。
由于政府代建项目的使用单位基本为行政事业单位,在项目代建期间,行政事业单位的相关各业务负责人都可以进行了更换,为避免因人的主观意识不同而频繁变更使用需求,经确认后的建设方案、设计图纸如需进行修改,使用单位必须采用公函形式,说明修改的理由,发代建单位。代建单位收到公函后,组织各责任主体研究确定,理由充分、经济合理、符合相关管理规定的可以修改变更,如涉及到重大变更或增加金额较大,应根据相应的管理办法报职能部门审批。严禁使用单位单方面变更,杜绝使用单位用行政职权让代建单位被动的接收变更,从而达到投资控制、进度控制的目标,为项目的顺利交付创造条件。
3 结束语
根据当前代建制模式发展来看,项目管理还存在许多问题和难点,需要代建单位、建设单位和政府部门共同去完善,从法律、法规及规章制度确定代建单位的角色,明确合同双方的权利与义务,加强项目管理工作,为代建制的项目管理形成成熟模式,早日实现规范化管理。