潍坊市大中型灌区农业水价综合改革探讨

华维娜，杨佳佳

（潍坊市水利局，山东 潍坊 261061）

近3年中央一号文件先后从不同角度对农业水价综合改革提出要求，国家各级都将农业水价综合改革作为新时代全面深化改革的一项重要举措。自2016年开始，潍坊市严格按照国家和省工作部署，扎实推进全市农业水价综合改革各项工作，全市累计完成改革面积12.22万hm2，但这些改革的完成全部基于近些年国家财政投入实施的土地整理、农田水利、农业开发、千亿斤粮食产能、高标准农田建设等新建涉农项目，改革的灌区类型都是这些灌溉设施完善的井灌区、小型灌区和个别通过灌区节水改造灌溉设施完善的中型灌区，绝大部分大型灌区和中型灌区尚未涉略，大中型灌区由于其灌溉设施不配套、管护方式落后等问题成为阻碍全市改革深入推进的关键症结，全面推进大中型灌区农业水价综合改革成为当下全市改革必须攻克的“硬骨头”。

1 潍坊市大中型灌区现状

1.1 大中型灌区概况

潍坊市现有大型灌区5个，有效灌溉面积12.93万hm2，约占全市有效灌溉面积的25%，分别为峡山水库灌区、冶源水库灌区、墙夼水库灌区、高崖水库灌区及牟山水库灌区，这5个灌区皆为自流灌区，分别成立了水库管理局，由水库管理局负责日常事务管理，主要承担防洪、灌溉、供水、养殖、旅游等职责。全市现有中型灌区45个，有效灌溉面积7.87万hm2，约占全市有效灌溉面积的15%，其中重点中型灌区10个，包括黑虎山水库灌区、青州市引弥灌区、仁河水库灌区、三里庄水库灌区、青墩水库灌区、小清河扬水站灌区、于家河水库灌区、尚庄水库灌区、王吴水库灌区、嵩山水库灌区，一般中型灌区35个，包括马旺水库灌区、丹河水库灌区、丛闫扬水站灌区等。这些灌区既有自流灌区也有提水灌区，多数成立了水库管理局，由水库管理局负责日常事务管理，主要承担防洪、灌溉、供水、养殖等职责。

1.2 大中型灌区水价执行情况

大型灌区在农业灌溉方面普遍没有实行终端水价，仅在支渠进口按照2000年山东省物价局、山东省水利厅鲁价工发〔2000〕161号《关于潍坊市水利工程向农业供水价格的批复》的要求，实行水价0.06元/m3。支渠以下末级渠系由所在镇（街）政府自行管理，水费按亩收取，远远低于供水成本。绝大部分中型灌区也仅在支渠进口实行水价为0.06元/m3，个别灌区实行了农业水价综合改革，采用终端水价制度，根据工程管护需要等合理测算了供水价格，由县级物价部门批复执行或由管理单位同用水户协商定价。

2 存在的问题

2.1 现行供水价格远远低于供水成本

目前，大多数大中型水库灌区供水水价只是国有水利工程供水的执行价格，即大多数灌区的支渠或斗渠的入口价格，不仅未计入利润和税金，而且远未达到供水成本，潍坊市现行大中型灌区的农业供水水价为0.06元/m3，仅占供水成本的1/4。长期以来，对于灌区末级渠系以下部分的灌溉水价没有纳入政府管理范畴，也没有完全按照市场定价或协商定价的方式予以制定，大部分灌区开灌至今，一直实行按亩收费，每亩每年收费30～60元不等，不能充分体现水资源的紧缺程度，很难适应经济社会发展的需要，使灌区水管单位难以维持正常管理维护工作。

2.2 集中灌溉和农业种植结构调整相矛盾

近年来，随着农业种植结构调整，大中型灌区由原来的以粮为纲，逐渐向粮经并举的方向转变，粮食作物种植面积逐渐减少，加上土地规模化流转的加速，高耗水经济作物被大面积种植，作物用水需求不同，灌溉时间难以统一，导致土地碎片化经营与规模化集中供水相矛盾，农民群众集中灌溉用水积极性降低。

2.3 灌区供水设施年久失修

大中型灌区多兴建于20世纪六七十年代，灌区骨干供水工程老化、失修严重，管理单位没有能力自主进行骨干输水工程的维修、更新与改造，骨干工程建筑物的完好率不足40%，末级渠系由于年久失修、管护不到位等原因，多数已经自然毁坏。此外，田间灌溉工程系统普遍配套不全，末级渠系大部分无计量设施，无法准确计算用水量，阻碍水价改革的推进。

2.4 农民用水合作组织运行管理有待加强

大中型灌区支渠以上骨干渠系及其附属建筑物由灌区管理单位负责管理维护，但由于灌区管理单位“两费”普遍落实不到位，导致灌区骨干工程维修养护难以落实。大中型灌区支渠以下由所在镇街政府负责组织管护，但基础性的问题如管理的责、权、利和工程运行管理经费等问题没有得到很好解决。

近年来，虽然镇街基本都成立了农民用水合作组织，实现了农民用水自治，但农民用水合作组织自我管理水平低，管理制度和组织建设不健全，缺乏必要的管理设施，如办公用房、办公设备、量测水设施设备、工程维修养护设备等，导致有的管理制度形同虚设，可操作性差，没有建立起用水合作组织可持续发展的机制。

2.5 农业用水被无偿挤占

大中型水库承担着防洪、灌溉、供水、发电、养鱼、旅游等职责，但防洪只有社会效益，没有额外补贴，因此增加了管理单位供水成本，且多数灌区管理单位为自收自支事业单位，主要收入为水费，而村镇水费征收存在着不规范、实收率低等问题，造成灌区管理单位入不敷出的局面。近些年，全市5处大型灌区仅墙夼灌区和冶源灌区每年发生1~2次农业灌溉，其他3处大型灌区由于水库用途调整，城市、工业、生活用水严重挤占农业用水，导致农业用水没有保障，并且，当前我国尚未形成城市、工业、生活用水挤占农业水源补偿机制，导致农业水权确权难，保障更难。

3 推进措施

3.1 建立与供水成本相符的水价执行标准

大力推进大中型灌区农业水价综合改革，以农业水价形成机制为核心，在核算供水成本的基础上，综合考虑水资源的配置、用户的承受能力等方面，制定合理的水价，逐步提高水价，使之与供水成本接近，同时，研究制定合理的精准补贴及节水奖励方式，保障水价改革平稳过度，实现工程良性运行。

3.2 鼓励农业向集约化、规模化发展

农村土地经营权有序流转是发展农业适度规模经营、推进农村一、二、三产业融合发展、加快转变农业发展方式的重要基础，目前，全市家庭承包耕地流转总面积24.49万hm2，占家庭承包经营耕地面积的38.8%，土地规模化经营已经成为当前新型农业发展的必然趋势，只有不断探索创新土地流转模式，鼓励农业向集约化、规模化发展，继续巩固规模化经营基础，才能有效缓解土地碎片化经营与规模化集中供水之间的矛盾。

3.3 完善大中型灌区灌排工程体系

利用各级财政扶持资金，将灌排工程建设和计量设施建设作为大中型灌区改革的重点，在明确新建涉水涉地项目区同步推进农业水价综合改革的基础上，进一步建立涉水涉地资金整合部门协调机制，明确部门责任分工，按照县级农田水利工程建设专项规划，统一建设标准、统一考核验收程序，不但使资金进一步整合，更要使建设管理机制进一步整合，为进一步推进改革坚定基础。同时，在大中型灌区大力推广政府和社会资本合作机制（PPP），引入社会资本投资管理相应灌溉设施，打破大中型灌区单一管护模式，更好的推进改革，探索建立大中型灌区长效运行模式。

3.4 进一步规范农民用水合作组织建设

农民用水合作组织是大中型灌区用水管理的关键，是用水户参与灌溉管理实现农田水利管理体制的深刻变革，需要从理念、政策、法规、制度建设等方面进行配套改革，不断完善内部治理结构，建立健全工程建设与管护制度和用水管理、财务管理、水费计收管理、奖惩制度等管理制度，积极落实管护人和管护责任，落实管护经费筹集办法，引导农业大户、家庭农场、龙头企业等新型农业经营主体加入或创办农民用水合作组织，通过农业规模效益，提升工程管护水平，实现农民用水合作组织专业化、规范化管理。

3.5 推进大中型灌区水权确权

要以农业取水许可为突破口，加快大中型灌区农业取水许可步伐，合理测算大中型灌区农业水权，将水权进一步分配到农民用水合作组织，加强灌区用水管理，实现对农业用水有效可控。加快建设基于市公共资源交易中心建立的市县两级水权交易平台，促进农业水权交易和水权跨行业交易，实现农业水权有偿转让，保障农民用水权益。

4 结语

大中型灌区农业水价综合改革关系到灌区可持续发展和广大农民的切身利益，必须坚持以问题倒逼改革，建立政府、灌区、农户紧密协调机制，在综合利用灌区水价形成机制调整、奖补机制落实、工程配套改造、管护机制创新、农业水权明晰等举措统筹推进改革的同时，结合大中型灌区具体问题，有针对性的探索创新符合实际需要的改革举措，全面彻底解决阻碍大中型灌区良性运转问题，为建立现代化灌区打下坚实基础。