中国民航运输业政府规制面临的挑战与对策思考

苏泠然

(中国人民大学 公共管理学院，北京 100872)

作为关系国家安全、国民生命的特殊行业，民航运输业的发展从未离开过政府规制。截至2018年底，中国民航运输总周转量和旅客运输量同比分别增长11.4%和10.9%，全国航班正常率达80.13%。尽管如此，中国民用航空可用空域仅占全部空域的20%(这一比例在美国为90%)，这在很大程度上制约了中国民航运输业的发展，无疑也是行业规制所面临的严峻挑战。

1 中国民航规制的内容

“规制”一词是舶来品，指的是政府在市场经济体制下，以矫正和改善市场机制内在问题为目的,对经济行为的管理或制约。规制的主体是政府，规制对象是私人经济活动，其动因在于市场失灵或者外部性。随着国家经济的发展与居民生活水平的提高，搭乘飞机已经逐渐由小众选择转变为大众消费，受到商务人士及旅游人群的青睐，“民航业的规制改革提高了中国民航业的竞争力”[1]。面对日益扩大的市场需求，民航运输业的经营主体明显增多，为确保国家安全、乘客安全、行业参与主体的经济利益以及行业健康顺利发展，民航规制部门主要从以下六个方面展开了规制工作。

1.1 行业及航线准入规制

政府对民航运输业的准入规制主要体现在两方面：一是设置一定的行业进入条件，通过颁布许可证等方法对有意进入民航运输行业的企业进行审核，合理控制行业内的企业数量。二是航线规制，政府通过对全部航线或部分航线实行科学配置，来维护市场秩序及规模经济效益。民航企业如有意经营某条航线，则需要按照严格的申请条件和流程提出申请，获批后方有资格。在航线审批中，政府审核十分严格，主要目的是避免过度竞争，维护产业资源配置的高效合理。

1.2 价格规制

为了在航空企业利益和公共利益之间取得平衡，政府对民航运输服务的价格进行规制。这种规制主要有两种形式。第一种较为强势，即由政府对民航进行定价，这种价格规制权力来源于行政力量，通过价格规制部门参考企业上报的经营成本后统筹设定。航空企业对这种规制没有自主决定权，是被动的价格接受者，但是出于企业利益考虑，往往在报告中上浮运营成本，这又在一定程度加剧了民航定价的扭曲程度。另一种价格规制相对宽松，由政府提出指导价并规定浮动范围，航空公司可以在规定范围内自主定价，尽管航空公司具有了一定的自主权，但是这种自由相当有限，定价依然无法脱离政府较为严格的限制。

1.3 投资规制

民航运输业与国家安全、国民安全的密切联系从未改变，基于这一行业特性，政府对于民航企业的投资规制历来非常严格。尽管出于吸引国外资本及提高民航企业专业化水平考虑，民航管理局允许国外资本进入，但是控股权必须由国内资本控制。

1.4 资源利用规制

航班时刻等一系列其他资源的分配对于航空企业来说同样非常重要。政府在民航发展初期采取以行政审批为主的严格规制，这种方式维持了较高的资源配置效率。近年来，中国民航总局对于航班时刻的规制逐渐放开，开始引入市场化的竞争规则并进行部分时段的试点，但是市场化并未全面放开，大部分航班时刻依然要通过行政审批进行分配。

1.5 普遍性服务规制

民航运输业为大众提供交通运输服务，因此在某种层面来说具有公共性质。中国幅员辽阔，尽管某些小众支线乘客并不充足，但政府不允许其出于经济利益考虑随意退出。这主要是由民航运输业在远距离位移方面的独特优势，以及不受地形多样化影响的特质所决定的，提出这种规制的原因在于确保运输服务的稳定性和广泛性。

1.6 技术标准规制

民航运输业具有极高的专业性、规范性，其产品和服务关系乘客的生命安全及消费体验。因此，政府提出产品及服务质量标准、航空安全管理等方面的要求，航空公司必须严格按照规定执行，不断改进技术、改善服务，提供更加安全、便捷的服务。

2 中国民航规制面临的挑战

与其他垄断行业相比，中国民航运输业始终走在市场化改革的前列。当然，这只是相对速度，当我们放眼全球、比对目标时，会发现许多规制挑战依然存在并且相当严峻和迫切，这也为进一步深化改革提出了更高要求。目前行业规制所面临的挑战主要为以下三方面：规制不足、规制过度与组织不协调。

2.1 规制不足

2.1.1 精细化空域管理有待深化

中国空域由军队控制，由于空域范围关系国防安全，其分配管理规则与流程并不公开。尽管近年来民航总局做了大量沟通协调工作，并且开始实行临时航线等变通办法，但是成效有限。在可使用空域范围短期无法扩大的情况下，空域资源的精细化管理和优化使用显得尤为重要。目前，民航空域的精细化管理仅在个别地区试点，经验积累不足，先进经验还未进行推广。

2.1.2 信息公开性不足

信息公开对于政府职能的实现以及社会监督的优化有着不可替代的重要意义。民航规制机构网站是了解民航规制信息的重要渠道，但无法通过关键词搜索来对相关规制政策和文件进行查询，网站公开的信息范围仅限于近期出台的政策法规，中国民航管理局在信息公开方面还有很多不足之处。治理现代化的一个重要特征是信息公开、透明，公开性欠佳的规制会在政府和公民之间竖起一面隐形的隔离墙，不利于规制改革的深入推行，也不利于政府公信力的树立与维护。

2.2 规制过度

2.2.1 行业准入及退出壁垒较高

从总体上看，中国民航运输业目前存在较高的准入壁垒，这主要体现在行业准入审批上。民航管理局是审批的主管部门，对申请企业规定了关于注册资本、飞行器数量、专业技术人员资质及数量等方面的严格标准，一般规模及实力的企业很难达到要求。外资企业如有意向投资中国民航运输，同样需要规制部门审批。多年以来，民航管理局对于行业准入审批一向从严从紧，甚至出现过连续多年暂停审批的情况。与行业准入相对应的行业退出，同样存在较高壁垒，这种规制使一些经营效益较差、常年亏损的企业只得在亏损中维持现状，不利于社会资源分配的优化与市场活力的激发。

尽管中国民航规制部门对民营资本准入的控制呈逐渐放松的趋势，并在2018年公布了28项鼓励民营资本投资的民航项目清单，但该政策的表述多为原则性要求，项目落地所需要的配套办法和细则在文件中并无体现。这就意味着参与民航运输业核心业务对于绝大多数民营资本来说依然是镜中花。

2.2.2 航线规制的强行政化

民航运输业具有较强的规模经济特征，可以说，规制部门的航线审批决定了航空企业的市场空间。虽然民航运输业已实现政企分开，但许多国有航空企业管理人员拥有广泛的人脉资源，在航线申请方面占据优势，民航总局的航线审批也会倾向于大型国有航空企业。一些小型民航企业为谋求发展而寻租，扰乱了市场秩序，不利于企业竞争力的提高。

2.2.3 价格规制仍有放开空间

“对于强自然垄断行业，理论上并不存在最优的定价模型。”[2]2017年民航管理局会同国家发改委制定了《民用航空国内运输市场价格行为规则》，不同舱位的定价遵循不同的规则。对头等舱、公务舱实行市场调节价，以市场竞争为主导进行定价；对经济舱执行市场调节价与政府指导价。政府指导价会参考各航空公司提交的成本报告，航空公司为维护企业利益往往会提高成本上报，而民航总局由于无法全面掌握成本信息，很难作出客观的定价评判。价格标准本应根据经营成本定期进行调整，但是中国民航政府指导价却已经很长时间没有相应变动，无法适应时代发展的需要。

2.3 组织不协调

2.3.1 规制部门缺乏独立性

“规制机构的主要职责是监督、规制被规制企业。但是，具体如何监督、规制垄断企业，规制权力、规制手段等内容却比较模糊。”[3]民航管理局作为政府部门，有权制定行业政策和规则；同时，它也是这些规则的执行者。规制的核心意义在于价值中立、理性客观，民航规制部门在身兼“运动员”和“裁判员”的情况下，很难做到独善其身、大公无私。

2.3.2 缺乏规制监督机制

权力的行使必须依法进行约束，民航管理局的工作方法及规制效果同样需要监督。目前，中国民航规制缺乏评估标准及监督机制，广大媒体、民众的知情权及监督权缺乏制度保障，不利于发挥外部监督力量的作用来规范行业规制部门的行为。

3 中国民航运输业规制改革对策思考

民航运输业与国家安全、国民人身安全关系密切，需守住安全的底线。“对航空运输业的规制，要根据其垄断性和竞争性的特点及程度实行具体的规制政策，针对其自然垄断的弱化趋势和行业竞争特点，尽可能发挥市场机制的优点，使竞争性业务得到充分竞争。”[4]民航产业的不同环节具有不同的市场性质，因此规制改革应分领域采取不同的规制办法。对自然垄断性较强的环节，应加强规制力度，确保民众获得更多幸福感；对可竞争性环节，应鼓励竞争、维持公平有序的市场环境，加强社会性规制，减少竞争带来的负面影响。针对中国民航运输业在规制方面存在的三方面问题提出如下参考建议。

3.1 弥补规制不足

3.1.1 科学精细管理空域资源

空域资源是限制民航运输业发展的核心要素，各国民航发展水平在很大程度上取决于可用空域资源占所有空域资源的比重。在中国，军队控制空域资源的现状短期内不会改变，民航管理局与军队之间不妨建立人员互派机制，增进了解、改善沟通。在空域资源精细化管理方面，需要理顺流程，为提高空域有效利用率奠定基础[5]。

3.1.2 提高信息透明度

只有信息和流程公开透明，才能使规制工作处于民众和社会的监督之下，进而提高自律和规范水平。规制机构应正确认识信息公开的目的和意义，重新设计信息公开机制，提高信息传递的时效性与全面性，改善群众对规制信息的可得性，缩小与民航先进国家的差距。

3.2 避免过度规制

3.2.1 放松行业准入和退出规制

尽管我国允许符合条件的民营航空企业提出加入申请，但是，目前我国民航运输市场依然呈现出三大国有航空企业垄断的局面。中国民航业的运输能力依然存在提升空间，行业准入审批应看重企业的运营经验和经营能力，确保标准统一公平，避免双重标准。充分的市场竞争有利于激发企业主动优化内部管理、克服技术短板、提高服务水平、降低运营成本的意愿，从根本上提高核心竞争力[6]。只有给予更多优质的航空企业参与竞争、发挥优势的机会，才能顺应社会主义市场经济的发展趋势。

对于因经营不善、在竞争中被淘汰的航空企业，同样应准予退出，鼓励其整合资源发挥优势重新选择发展道路。但是，由于民航运输业承担了大量人员就业、产业链条发展刺激等方面的功能，企业退出关系到大量职工的安置与再就业，需要谨慎处理，以免对社会稳定造成不利影响[7]。

3.2.2 进一步放松民航运输价格规制

在目前中国民航定价机制下，很多大型航空企业因为现有价格规则的庇护，而将企业利润寄托于成本申报的上浮，而非经营及技术的改进，久而久之逐渐丧失了应对激烈市场竞争的勇气与能力。中国航空企业有能力通过科学管理、业务培训、改进技术、优化服务来降低经营成本，这种成本的降低所带来的社会福利应该体现于票价。

目前，对民航价格的规制应该进一步放松。为实现平稳过渡，可以逐渐放开，先从降低票价上浮幅度改起，确保在航空运输资源紧张时期民航价格依然在大部分消费者可接受的范围内；逐渐取消政府指导价，对民航运输价格实行全面市场化[8]，通过市场的力量督促每个行业参与者发挥主观能动性降低成本，从而带来更多的社会福利。

3.2.3 航线资源分配去行政化

航线资源关系到航空公司规模经济与范围经济，关系到整个行业的经济效益与民众的公共利益。航线资源作为不同航空公司竞争的关键资源，必须去行政化，形成与现代企业制度相匹配的市场化竞争机制。规制部门应营造有利氛围，确保不同主体之间公平竞争，杜绝裙带关系造成的寻租活动，确保规制机构的中立性与公正性。航班时刻是具有重要价值的航空资源，市场化改革是其发展的必然趋势。民航管理局只有依靠行政手段维持公平、公正、公开的航空时刻竞争环境，保证各航空公司在竞争中处于平等地位，杜绝因人脉关系造成的权利寻租，方可实现航班时刻改革效果的最优化[9]。

3.3 进行组织改革

3.3.1 设立专业民航规制机构

规制是否有效，关键在于规制机构的独立性与客观性，其判断不能因利益纠葛而摇摆。随着机构改革的进一步深化，民航管理局的职责需要进一步细化与明确，如负责民航规制法规的拟定，建议另行指派民航规制机构，只有给予规制机构足够的空间与权限，才能将规制的作用发挥到位。

3.3.2 建立民航规制监督机制

即便民航规制机构为独立的机构，具有完全客观的规制标准，其信息是否公开、规制过程是否合法、规制效果是否达到预期依然需要接受监督[10]。缺少监督，规制部门就难以做到自律，很多措施与做法也可能不被规制对象及民众所理解。中国民航运输业规制的改革需要成立专门的监督机构，同时也应充分利用媒体、第三方机构等对改革进程进行监督，提高信息透明度。只有在机制上为监督提供条件，才能确保监督工作的常态化与规范化，从而倒逼规制部门依法履责、提高效率、维护公共利益。

4 结语

随着5G时代的到来，物联网、云计算、AI等技术会更深入地应用到航空领域，智慧航空出行和智慧航空运营管理，智能航空旅客服务，智能航空企业运营等方面的新技术也将落地，无人机和无人机场都将在不远的将来实现。面临日益激烈的国际化竞争，中国民航运输业规制改革的前瞻性和实用性尤为重要。航空规制必须与时俱进，与新时代保持同频共振，采取顺应时代发展与市场特点的现代规制措施，早日实现民航强国的目标。