习近平关于党内法规制度建设的重要论述研究∗

温 聪

(中国人民解放军国防大学政治学院，江苏南京210003)

习近平总书记在党的十九大报告中强调,新时代坚持全面从严治党必须“坚持以党章为根本遵循,把党的政治建设摆在首位,思想建党和制度治党同向发力,统筹推进党的各项建设”[1]26,凸显了制度治党在新时代党的建设中的重要地位。完善的党内法规制度体系是实现制度治党的基础前提。习近平总书记高度重视党内法规制度体系建设的问题。他认为：“把权力关进制度的笼子,首先要建好笼子。笼子太松了,或者笼子很好但门没关住,进出自由,那是起不了什么作用的。”[2]53法治能力是现代政党能力建设的必然因素,也是政党适应现代社会发展的必然结果[3]。为此,必须“构建以党章为根本、若干配套党内法规为支撑的党内法规制度体系”[2]56。党的十八大以来,习近平总书记针对加强党内法规制度体系建设的问题进行了一系列思考与论述,为党内法规制度体系建设实践提供了科学的理论指导。

一、坚持“宏观思考、总体规划”，搭建党内法规制度体系框架

党的十九大报告提出,新时代加强党的建设要“全面推进党的政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设,把制度建设贯穿其中”[1]62,形成了“5+1”的党建格局。把制度建设贯穿于党的各项建设之中,体现了制度建设与党的其他建设之间的结构性耦合关系,强调必须在体系化的视野下通盘考虑每一项党内法规制度的具体安排,抓好党内法规制度体系的顶层设计,形成一个包含各方面党内法规制度在内的,各项党内法规制度相互联系、相互作用的全方位的体系框架,避免各方面的党内法规制度安排各自为战,出现碎片化、粗放化、不协调、不衔接的问题。对此,习近平总书记强调,党内法规制度建设“要系统完备、衔接配套”[2]64,“要坚持宏观思考、总体规划……既要注意体现党章的基本原则和精神,符合国家法律法规,也要同其他方面法规制度相衔接,使实体性法规制度和程序性法规制度、综合性规定和专门性规定、下位法规制度和上位法规制度相互协调、相辅相成,提升法规制度整体效应”[2]63。

从上述论述来看,习近平总书记实际上从注重党章统领、确保全面覆盖、体现协调统一这三个方面,对党内法规制度体系的总体规划提出了具体要求。一是注重党章统揽。习近平总书记强调：“党章是党的根本大法,是全党必须遵循的总规矩”[4]1,“建立健全党内制度体系,要以党章为根本依据”[4]4。党章之于党内法规中的地位相当于宪法之于国家法律中的地位,在党内法规制度体系中,党章的位阶最高,处于制度体系的最顶层,准则、条例、规则、规定、细则、办法等,都是从党章条文当中衍生出来的,是党章精神的具体体现。党内法规制度体系的顶层设计必须着眼于党章在党内法规制度体系中的核心地位,以党章为起点,以党章为统揽对党内法规制度建设进行规划。二是确保全面覆盖。全面从严治党,基础在全面。在“5+1”的党建格局下,制度建设相对党的政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设,更具有穿针引线的全局作用。做好党内法规制度体系的顶层设计必须坚持对党的建设各项领域全方位覆盖、全过程规划,从宏观层面上编紧织密“法网”,全面从严规范各级党组织工作、活动和党员行为,确保管党治党没有死角、没有盲区。同时,全面覆盖还应当体现在党内法规的位阶性、重要性、具体形式和调整流程上：中央党规、部委党规、地方党规,根本性党规、支架性党规、配套性党规,实体性规范、程序性规范、保障性规范、惩戒性规范,主体规范、行为规范、监督规范、责任及救济规范都必须系统完备,不可或缺[5]292。三是体现协调统一。诚如马克斯·韦伯所言：“体系化是构成一个逻辑清晰,具有内在一致性,至少理论上无漏洞的规则体系。”[6]可以看出,内在规则的整体协调性是体系化的基本特征之一,各个规则间的相互联系和配合构成了制度系统得以运行和存在的和谐整体。这种协调性从社会主义法治体系的角度来看,体现在党内法规制度体系和国家法律规范体系的衔接和协调；从党内法规制度体系本身的角度来看,则体现在党内法规制度内部之间的协调统一。虽然党内法规因其所规范和调整的内容各不相同、所起的作用各有大小而存在一定的差异性,但其相互间的逻辑自洽、协调统一应当成为党内法规制度体系顶层设计应有的目标,避免出现相互冲突、相互违逆的现象。在这样一个目标下,各种差异性的党内法规应当结成一种逻辑自洽的体系化存在,不但不会因为差异而产生冲突,反而因为功能互补做到“前后衔接、左右联动、上下配套、系统集成”[2]64,形成“一加一大于二”的制度合力。

党的十八大以来,党中央先后出台了《中央党内法规制定工作第一个五年规划(2013-2017年)》《中央党内法规制定工作第二个五年规划(2018-2022年)》(以下简称《规划》),以五年为一个阶段对党内法规制度建设进行顶层设计,提出到建党100周年时形成以党章为根本、以准则条例为主干,覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系的建设目标。2017年6月,中共中央印发了《关于加强党内法规制度建设的意见》(以下简称《意见》),更是从宏观层面对党内法规制度体系的建设提出了具体意见,明确指出党内法规制度体系是“以党章为根本,以民主集中制为核心,以准则、条例等中央党内法规为主干,由各领域各层级党内法规制度组成的有机统一整体”[7],并按照“规范主体、规范行为、规范监督”相统筹相协调原则,将党内法规制度体系概括为“1+4”的基本框架,即在党章之下具体划分了党的组织法规制度、党的领导法规制度、党的自身建设法规制度、党的监督保障法规制度等四大制度板块。《规划》的出台和《意见》的发布充分彰显了以习近平同志为核心的党中央对党内法规制度体系建设的顶层设计和长远谋划,为党内法规制度体系建设架起了“四梁八柱”。

二、坚持“相辅相成、相互促进、相互保障”，促进国家法律和党内法规的协调统一

党内法规制度体系与国家法律体系是基于政党和国家的两套规则,两者既统一于中国特色社会主义法治体系,又有着不同的适用范围、调整对象和规范效力,在国家治理体系与治理能力现代化建设中都发挥着非常重要的作用。如何正确认识两者之间的关系,促进党内法规和国家法律的衔接和协调,共同发挥其在治国理政中的互补作用,是党内法规制度体系面临的一个新问题。习近平总书记强调,在社会主义法治建设的过程中,既要充分发挥国家法律的作用,又要发挥党规党纪的作用：“在我们国家,法律是对全体公民的要求,党内法规制度是对全体党员的要求,而且很多地方比法律的要求更严格。我们党是先锋队,对党员的要求应该更严。全面推进依法治国,必须努力形成国家法律法规和党内法规制度相辅相成、相互促进、相互保障的格局。”[8]55对此,应当从以下几个方面来理解。

首先,党内法规与国家法律统一于中国特色社会主义法治体系。党的十八届四中全会强调要“形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系,形成完善的党内法规体系”[8]4,从而将党内法规制度体系纳入了中国特色社会主义法治体系的范围。可以看到,国家法律和党内法规共存于中国特色社会主义法治体系之中,在根本价值取向上存在一致性。实际上,党制定党内法规,调整党内关系,规范党内生活,为党组织和党员提供行为遵循,目的是让党更好地为人民服务；党又领导人民制定宪法和法律,调整社会关系、规范社会秩序,为公民、法人和其他组织提供活动依据,目的是让人民生活更美好。因此,无论是党章、党内法规还是宪法、国家法律,都是党的路线方针政策的规范化、制度化和具体化,体现了党的意志和人民意愿的统一[9]。正是在此意义上,习近平总书记强调：“新形势下,我们党要履行好执政兴国的重大职责,必须依据党章从严治党、依据宪法治国理政。”[8]43-44这意味着,我们党既要依照党内法规管党治党,又要依照国家法律治国理政,党纪和国法的红线都不得逾越。

其次,党内法规严于国家法律。在适用范围上,国家法律是一种普适性、基础性的规范体系,适用于包括党员、党组织在内的全体公民、法人和社会组织。而党内法规作为一种特殊性、相对性的规范体系,其对象仅限于中国共产党的党员和党组织,目的是规范党员和党组织行为,维护党的组织性、先进性和纯洁性。从标准尺度来看,作为规范执政党行为的规范体系,党的先锋队性质、党的执政使命、党员的先进性要求,都决定了党内法规比国家法律的标准更高、要求更严。习近平总书记强调：“要坚持纪严于法、纪在法前,实现纪法分开”,不能“把公民不能违反的法律底线作为党组织和党员的纪律底线,降低了对党员的要求”,最后造成“违纪只是小节、违法才去处理”,“要么是好同志、要么是阶下囚”的不良后果[2]65。他还指出：“修订党纪处分条例,要体现党规党纪严于国家法律的要求,突出党纪特色。重点对违反党的政治纪律、组织纪律、财经纪律、工作纪律和生活纪律的行为作出处分规定。”[2]58当然,这并不是说党内法规可以突破国家法律的规定,而是要在符合国家法律的前提下作出更严的规定：“不是说不要法了,而是法早就在挺着了、立着了……”[2]65因此,对于普通群众来说是“法无规定即可为”,对于党员干部来说还要“纪有规定不可为”。正如习近平总书记所强调：“党章等党规对党员的要求比法律要求更高,党员不仅要严格遵守法律法规,而且要严格遵守党章等党规,对自己提出更高要求。”[4]213这实际上就要求各级党组织和党员要“把纪律和规矩挺在法律前面”,在党内法规的约束下更好地接受国家法律的制约。

最后,注重党内法规和国家法律的衔接和协调。“没有连接的制度是死的制度,是没有灵魂的制度,是不能运行的制度。有机连接是制度的灵魂。”[10]统一于中国特色社会主义法治体系中的党内法规与国家法律理应相互衔接、协调一致,共同构成组织严密的制度体系,以保证整个法治体系的有效运转。然而党内法规和国家法律之间还存在着边界模糊、权限不清、缺乏联动、法条冲突等不协调、不衔接、不一致等问题。对此,习近平总书记指出：“要完善党内法规制定体制机制,注重党内法规同国家法律的衔接与协调”[4]212,并将此作为加强党内法规制度建设的具体要求写入了十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)。理解习近平总书记的这一思想,就要搞清衔接和协调的内涵。“衔接”就是要保证国家法律和党内法规两个制度体系无缝对接,对于国家法律有具体规定的事项,党内法规不宜做出其他具体规定,而是要通过类似法律概念中“准用性规则”进行援引①如党内法规中多有这样的条文：“涉嫌违法犯罪的，按照国家有关法律规定处理。”；同时,国家法律对党的活动也只宜做原则性的规定,党的具体活动规范则应当由党内法规进行规定,否则将带来“国家立法机关审议党务”的难题[11]。“协调”就是指国家法律和党内法规虽然可以对同一事项从不同的侧面进行规范,但是党内法规不能与国家法律的内容相左,出现规范冲突时,应当主动与宪法和法律保持一致。要实现党内法规和国家法律的衔接和协调,一是要加强党对立法工作的领导,及时将党的意志通过法定程序上升为国家意志,实现党的意志、国家意志和人民意志的统一；二是要坚持以“宪法为上、党章为本”作为党内法规制定的基本原则,保证党内法规体现宪法和法律的精神实质和具体要求；三是要做好党内法规的清理工作,建立党内法规的备案审查机制,重点解决党内法规和国家法律不协调、不衔接、不一致的问题,从而确保党内法规体系与中国特色法律体系这两个规范体系自洽周延、不相抵触,实现“内在统一”。

三、坚持“于法周延、于事简便”，确保党内法规制度体系务实管用

构建配套完备的党内法规制度体系,不仅要在宏观层面上搞好总体规划,而且还要在微观层面上科学制定法规,确保党内法规制度功能效力的充分发挥和规范目的的完满达成。然而,当前的党内法规制度“有的过于原则、缺乏具体的量化标准,形同摆设；有的相互脱节、彼此缺乏衔接和协调配合,形不成系统化的制度链条,产生不了综合效应；有的过于笼统、弹性空间大,牛栏关猫”[2]64。针对这个问题,习近平总书记强调：“制度不在多,而在精,在于务实管用”,如果党内法规制度本身是空洞乏力的,起不到应有的作用,那么“再多的制度也会流于形式”[2]55。因此,在制定党内法规制度的过程中,必须遵循“于法周延、于事简便的原则”,对党内法规制度进行供给侧改革,“注重实体性规范和保障性规范的结合和配套,确保针对性、操作性、指导性强”[4]53,确保党内法规制度本身内容科学、务实管用。具体来说,体现在以下几个方面。

首先,改善制度供给,确保针对性。改革开放以来,党的制度建设得到了越来越多的重视,党内法规制度的数量与日俱增。据不完全统计,目前全党约有2 400部党内法规,其中中央制定的党内法规有170多部、中央部委制定的有200多部、地方制定的党内法规有2 000多部[12]。从制度供给的层面上讲,当前党内法规的数量不可谓不多,但是从制度需求层面上来看,应有的需求却总是得不到满足。有的存在“制度克隆”的现象,对上级的制度依葫芦画瓢、层层转发,没有结合自身实际加以细化；有的一个制度出了问题,就通过“头痛医头脚痛医脚”的方式,制定另外一个制度加以弥补,结果制度越来越多,效果却越来越差,甚至造成前后矛盾、执行乏力,不仅无助于制度效力发挥和目标实现,反而会阻碍党的建设发展。这种矛盾的现状说明,当前党内法规制度的建设必须从“求数量”向“求质量”转变,加强党内法规制度的供给侧改革,坚持从实践中来到实践中去,结合党的建设中存在的实际问题来建章立制,确保党内法规的针对性,避免出现“制度浪费”“制度失灵”“制度形式主义”等现象。

其次,细化制度程序,确保操作性。对程序的重视是现代法治社会的基本特征之一,通过程序的作用可以有效限制立法、执法与司法上的自由裁量权,维护和保持法的稳定性。与法律规范相似,党内法规制度除了实体性法规外,还必须有程序性法规与之相匹配。如果说实体性法规体现了制度的基本价值取向,明确了各级党组织和党员的基本权利、职权和义务,回答了“做什么”的问题,那么程序性法规则体现了制度的具体实施过程,明确了如何保障权利的实现和义务的履行,回答了“怎么做”的问题。然而长期以来,党内法规的建设多偏重于实体性法规,对程序性法规的重视有所不足,造成了党内实体性法规与程序性法规不够协调,一些党内法规制度可操作性不强,难以对党组织和党员进行有效制约。正因为如此,习近平强调要“注重实体性规范和保障性规范的结合和配套”,加强对党内法规中程序性法规的建设。对此,在宏观上要科学规划立法工作,使每一个实体性法规都有对应的程序性法规作为保障,形成系统有序的程序性党内法规制度体系；在微观上要进一步提高立法技术,细化党内法规中的程序性规定,使得每一个环节都能有据可依、有效运行,确保党内法规制度的操作性。

最后,规范制度条文,确保指导性。党内法规是由若干条文构成的,条文本身的科学性和规范性在一定程度上决定了党内法规整体的指导性。从当前来看,大多数党内法规条文,特别是党的十八大以来制定的党内法规条文在内容上是比较科学规范的,但是还有一些党内法规条文内容比较粗糙,制定质量不高。有的条文规定过于笼统、抽象,只有原则上的要求,使人们在执行时难以准确把握,形成了自由的过度裁量空间；有的条文在具体规范的要素上不够齐全,只有假设和行为模式,却缺少了法规后果,既无法对违规的行为实施惩罚,也无法对守规的行为实施奖励；有的条文格式不够规范,《党内法规制定条例》规定党内法规的条文内容一般应当用条款形式进行表述,而一些早期制定的党内法规并没有采取一条一款的清晰逻辑结构。面对党内法规这样一种最为规范的党内制度形式,党规制定者们必须抱着科学严谨的态度,按照“于法周延、于事简便”的基本原则,进一步改善党内法规的“立法”技术,用表述清晰而非含糊不清、理性简约而非浮华空洞、规范准确而非要素不全、逻辑缜密而非破绽百出的条文保证党内法规制度的规范效力,达到“内容详实、措施管用,逻辑严密、表述准确,文字精练、格式规范”[13]的具体要求,从而有效指导党的各项工作顺利开展。

四、坚持“立改废释并举”，实现党内法规制度体系与时俱进

法与时转则治,治与世宜则有功。法律是根植于实践的经验总结,这决定了法律法规不是亘古不变、一劳永逸的,必须紧随时代发展,在与实践的双向互动中保持动态平衡。党的十八届四中全会《决定》强调,要“坚持立改废释并举,增强法律法规的及时性、系统性、针对性、有效性”[8]8。这不仅是对法律规范体系提出的具体要求,同时也是对社会主义法治体系下的党内法规制度体系所提出的具体要求。针对党内法规的“立改废释”问题,习近平总书记指出：“对已有相关制度进行梳理,经实践检验行之有效、群众认可的,要予以重申,继续坚持、抓好落实,严肃纪律,形成刚性约束；不适应新形势新任务要求的,该修改完善的就修改完善,该废止的就废止,该制定新的就制定新的。”[14]这实际上就强调了党内法规制度必须瞄准新时代新使命新任务,随着党的建设和各项工作的不断推进,通过“立改废释”的方式,在与治党实践双向互动中不断推陈出新、更新升级。

首先,要立足现实“立规”。党规法规制度要回应管党治党的现实需要,必须直面现实、植根现实,以切实解决管党治党实践中面临的新情况、新问题为着力点,在及时总结管党治党实践最新经验的基础上推陈出新、建章立制。特别是党的十八大以来,全面从严治党战略持续向纵深推进,应当将全面从严治党战略实施以来经过严格论证、实践检验、成熟可靠的实践成果和经验及时总结提升,以党内法规的形式定型化,推动党内法规制度创新。当然,强调党内法规的制度创新并不意味着标新立异,立足现实也不意味着只面对眼前,应当在历史逻辑和历史进程中把握党内法规制度的时代特征,在制定党内法规的过程中既要继承传统,又要立足当下,同时还要展望未来,让每一部党内法规都能够成为承前启后、继往开来的一个环节。

其次,要顺应变化“改规”。历史地看,没有一部党内法规是一劳永逸、一成不变的。位于党内法规制度体系最高位阶的党章,可以说是最稳定、最根本、最权威的党内法规了,但是迄今为止也已经进行了或大或小的19次修改。相对于修改来讲,对党内法规制度的“废旧立新”需要耗费大量的制度成本,而且不利于党内法规制度体系的稳定性和连续性。而通过“动手术、换零件”的修改方式延续党内法规的生命周期,提升党内法规的适应力和生命力,既能有效维护现有党内法规制度体系的科学性、严肃性、权威性,还可以节约制度成本,避免制度浪费。要根据国法变动“改规”,按照党内法规与国家法律相协调的原则,如果与之有关的国家法律规定发生了变动,与之相应的党内法规应当进行相应调整；要根据党规调整“改规”,根据党内法规制度体系中的位阶关系,如果一项党内法规发生了变化,那么其下位的党内法规或与之相关联的同位党内法规应当进行相应调整；要根据环境变化“改规”,制度与环境的契合程度很大程度上影响了制度的有效性发挥,如果一部党内法规所处的制度环境发生了变化,那么必须根据制度环境变化的实际情况及时对党内法规制度进行相应调整。

再次,要彻底清除“废规”。世界上任何一个事物都有其生命周期,党内法规也不例外。“党规制度变革表现为一个新旧制度的接力过程,绝大多数党规规范都只是停留时间或长或短的过客,都有一个生命周期。”[5]448与上述“改规”的情况类似,如果一个党内法规与时代环境发展不相符,与国家法律规范体系不协调,与党内法规制度体系不适应,已经不能满足管党治党的现实需求,无法对党组织和党员进行有效规范,甚至已经阻碍了党的建设发展,同时也无法通过修订的方式延续它的生命周期。这时,通过“废规”的方式及时结束它的生命也就成为了唯一的选择。“废规”主要是结合党内法规的清理工作进行的,通过对党内法规进行系统的研究、分析、分类和整理,对不符合现实要求、已经失去规范功能的党内法规进行废止或宣布失效,进而优化党内法规体系的内在结构,提高党内法规体系的科学性。

最后,要及时跟进“释规”。法谚有云：“法无解释,不得适用。”与法律解释概念相类似,党内法规的解释是指党内法规解释机关在党内法规的实施过程中,对党内法规的精神内涵和基本内容所作出的具有普遍适用效力的解释。《中国共产党党内法规制定条例》规定,“党内法规的解释同党内法规具有同等效力”[15],这就使得党内法规通过解释这个手段获得了一部分“制度张力”,在一定程度上克服了党内法规作为成文制度所具有的机械性和滞后性。当由于时代发展变化出现了新情况、新问题,进而对党内法规的具体内容产生争议时,党内法规解释机关可以在维持现有党内法规不变的前提下,通过扩张或者收缩解释,进一步界定范围、明确含义或处理尺度,从而充分释放党内法规的制度潜能。当然,对于党内法规的解释,并不是随意性的解释,而是必须针对新情况、新问题,在符合宪法法律和党章党规的要求下,进行合理的、合规律的、合目的的解释,实现党内法规历史与现实的统一。