安徽省创业投资引导基金的发展建议

文/郝柏远（上海交通大学凯原法学院）

政府设立的创业投资引导基金（以下简称创投引导基金）又被称为“母基金”，它主要指政府出资，并吸引相关的金融、投资机构和社会资本，不以营利为目的，以债权或者股权等方式投资创业风险投资机构或新设创业风险投资基金，以支持创新创业的专项资金。2007年科技部和财政部共同设立国家创投引导基金，安徽省也随之启动了创投引导基金建设工作，自2009年起设立了10亿元的创投引导基金，首次在国内采用政府采购招标的方式确定引导基金管理人和招募社会资金。“十二五”期间，安徽通过财政投入的方式，设立了8个亿的创投引导基金，成功引导并组建了18个创投子基金，其总资产规模高达54.7亿元。[1]

一、安徽省创投引导基金的发展目标与方向

1.与国家宏观政策相协调

当前，我国宏观经济下行压力较大，同时大中专毕业生数量逐步增加，为缓解就业压力，优化产业结构，发展高新技术等，国家倡导大众创业，万众创新。2013年《公司法》修改，取消了一系列设立公司的门槛。国家还密集出台了针对普通民众创业的一系列扶持措施，如资金、场地、技术、税收等。安徽省创业投资引导基金的设立与发展必须要按照国家的要求，发挥好示范作用，积极引导社会资本进入创业投资领域。除了资金扶持外，政府还应完善创业配套服务，按照市场化运作模式积极稳妥地推进安徽省创业投资发展，促进创新创业。

2.促进经济社会高质量发展

2014年，安徽省正式被划至“长三角”，合肥成为长三角城市群副中心城市，2017年1月获批建设合肥综合性国家科学中心。众多利好政策有利于合肥乃至整个安徽的科技创新发展。创新引导基金在运作过程中要有所侧重。区域上侧重高新技术企业与产业比较发达的合芜蚌地区和高校科研院所集中的城市。行业领域重点关注新能源汽车、智能语音、显示产业、集成电路、工业机器人、现代医疗和医药等，促进量子及前沿技术等科技成果转化和产业化。对与人工智能产业相关的智能芯片、智能终端、电子商务、大数据、云计算、数字创意、移动传播等数字经济产业也应当予以关注。[2]引导基金在完成政策性目标的同时应当促进全省经济社会高质量发展。

二、安徽省创投引导基金的发展建议

1.坚持政策性引导作用为先

2008年10月国务院办公厅发布的《关于创业投资引导基金规范设立与运作的指导意见》将引导基金定位为弥补市场失灵，这突出了其引导作用：一是引导各类社会资金向创业投资产业聚集；二是引导聚集后的资金投资方向，要重点扶持初创期企业。安徽创投引导基金应引导资金投向创业投资产业、安徽省特色产业及重点新兴产业的创业项目，重点扶持安徽省内的初创期企业，把投资阶段主要集中于缺乏资金的种子期和初创期。

2.优化投资项目选择机制

创业风险投资是把资金投向失败风险很高的高新技术及其产品研究和开发领域，以期成功后取得高资本收益的一种商业行为[3]。因此，选择优秀的项目进行投资至关重要。一是与安徽省各高校院所建立新技术新产品信息互通机制。各高校和科研院所都有自己的优势学科与重点研究方向，创投引导基金应当与它们建立创新信息互通机制，建立专门针对高校及科研院所创新创业的小型投资子基金，该子基金对于高校、科研院所的新技术、新商业模式等及时予以评估，符合投资条件的及时对其进行投资孵化，保障新技术新创意的社会价值和经济价值最大化。二是完善对创业公司直接投资外的综合配套服务。创投引导基金可引导子基金逐步尝试市场化运作方式，为创业企业提供管理、技术、财务、法律等服务，帮助符合条件的企业获得融资担保、融资租赁、股权投融资等金融服务。创投引导基金及其子基金也可以作为中间人，成为创业公司与商业银行、证券公司等金融机构之间联系和个性化金融服务的桥梁。

3.健全监督管理机制

我国设立的政府性风险投资机构是在参考国外投资经验并结合我国实际情况下为了填补市场失灵而出现的，创投引导基金所使用的资金大多来自于财政资金，因此具有公共属性，且创投引导基金参与建立的子基金直接面向市场风险极大的创业风险投资领域。合理高效地对创业投资活动进行监督，以保护投资者的权益始终是核心问题。因此，加强对创投引导基金投资链条的监管非常有必要。应当从以下几个方面解决监管问题。首先，国有创投引导基金的产权归属于全民，存在产权主体缺失的问题，必须以产权主体多元化为手段加强内部监督。其次，出资方派驻产权代表作为基金投资公司的董事会成员，行使股东权利，监管基金所投资的项目，避免或减少委托所产生的风险。最后，参股子基金或创业投资企业要建立定期财务审计制度、信息披露制度以加强对子基金的监管。下面对产权主体的多元化、信息披露制度、财务和法律审计制度分别阐述。

（1）产权主体的多元化

尝试改变目前政府性国有创业风险投资机构中国有独资与国有控股的产权占绝对性控制的股权结构，引入更多的产权主体，赋予社会资本方更大的管理自由和权利。当产权主体多元化后，投资机构经营情况受到关注，有利于提高对企业运营管理的监督约束。当管理人员业绩不达标时就会产生压力，促使管理人员实现机构价值最大化。此外，引入多个产权主体也有利于朝着市场化运作的方向发展。

（2）实行信息披露制度

信息披露制度是一项使投资者可以充分了解上市公司运营情况从而保障投资者利益的制度。信息披露包括发行前的披露和上市后的持续信息公开。根据曾颖和陆正飞的研究显示，信息披露的总体质量能够影响上市公司的股权融资成本，信息披露质量较高的上市公司股权融资成本较低。[4]

政府性创投引导基金既有商业性质又有公共性质。另外，由于子基金的资金来源广泛，母基金对子基金的出资以及运营的信息公开有利于子基金更好的吸收社会资金，实现财政资金对社会资金的撬动作用。所以，创投引导基金的相关经营管理情况有必要向社会公开，接受监督。一是创投引导基金及子基金应当定期将其经营数据、财务报表、设立子基金信息等向社会披露，政府相关国有资产管理部门应当聘请专门机构对数据信息进行考核评估并向全社会公布。二是对子基金投资的创业公司或者创业项目应按照法律法规的规定，将应当向公众公开的信息公开，对法律不要求公开的信息可引导其自愿进行公开，采取实行强制信息披露与自愿信息披露相结合来实现信息披露制度的落地。

（3）强化财务审计制度

对创投引导基金的财务审计制度应当围绕政策性和经营性两大目标来确立审计方案。首先，应当对资金使用效益进行评估，主要关注其对社会资本的撬动作用发挥效果和资金使用情况，重点关注资金使用收益情况以及创投引导基金日常内部运营管理的开销。其次，对创投引导基金投资到具体企业以及项目上的资金使用情况进行审计。一方面关注创投引导基金的相关投资信息，分析其对子基金的投资，如扶持模式及其规模、参股设立子基金的数量及类型、投资的行业分布和扶持目标企业的特征等。这对审计人员把握该创投引导基金的总体情况、寻找下一步审计工作重点、制定审计实施方案和设计审计程序等具有重要的指导作用。另一方面，利用数据技术，将审计部门数据与工商、税务、法院等机构掌握的数据信息打通，进行多维度的深度挖掘分析，以期对子基金所投资企业的情况予以充分审计。[5]最后，不论是创投引导基金投资子基金，还是子基金投资具体的企业和项目，各方的权利义务都是根据投资合同、协议和各类文件所确定的，所以投资风险会体现在这些文件上。因此，应对这些文件在签署前进行审核，签署后核查时可以对文件中创投引导基金及子基金的权利义务规定是否合理、是否符合政策和经营双重目标进行评估。对各类文件中不合理、不合法的地方，要及时地提示风险，加以修改。

4.细化激励机制

《安徽省创业（风险）投资引导基金实施办法》中规定了激励机制，激励条款比较完善，但仅仅做了原则性规定，应当加以细化。一是对创投引导基金管理人员考核激励。《办法》中规定了管理费，除了费用之外，应当为管理人员营造一个较稳定的管理环境，保证管理人员可以在较长的一段时间内进行管理，根据其能力及时续约。二是对社会资本及子基金管理者激励。为了吸引社会资本参与创业投资，必须建立针对社会资本方激励制度。针对风险补偿，除了现有规定，关键应在实际操作中坚持“让利于民”的原则。在实际运作中，针对个人投资者，可以考虑为其提供一定的保障收益，对于法人资本投资者，可以考虑为其提供融资担保等。当创业企业发展到一定程度退出时，创投引导基金适时退出，将所持有的份额以优惠条件优先转让于社会资本方。对子基金管理者实行支付管理费和业绩报酬两种方式对其进行相应的奖励。三是对于创业团队的激励。子基金在对创业企业进行投资时应当在投资协议中规定相关的激励条款，鼓励创业团队努力工作，勤劳创业，将个人的利益与创业企业前景、个人的利益与子基金、母基金的利益结合起来。

三、结语

安徽省创投引导基金设立以来，发挥了良好的杠杆作用，引导社会资本进入创投领域，促进了安徽省创新创业发展。安徽省创投引导基金应在发展的基础上不断健全完善相关制度，从考核与监管机制、激励机制等方面着手，努力构建一个政府创投引导基金有序引导、社会资本有序进入、创业投资有序开展，最终形成以政策为引导、以市场为中心的良好的创业投资大环境。