多中心治理视域下环境群体性事件化解机制研究

黄鑫权 蹇登绯

(1.贵州师范大学 马克思主义学院，贵州 贵阳 550001；2.贵州医科大学 马克思主义学院，贵州 贵阳 550025； 3.贵州师范学院 文学院，贵州 贵阳 550018)

改革开放以来，我国在取得巨大发展成就的同时，资源环境也面临巨大压力，特别是近年来，因环境问题而诱发的群体性事件日益增多，给社会稳定带来了严峻的挑战。对此，党和政府高度重视并投入了大量精力，但效果不容乐观。透视近年来环境群体性事件的化解方式，不难发现，各级政府普遍运用单中心管控范式，而非多中心协同治理范式。这种化解方式和效果，不能不令人深思。

一、单中心管控：环境群体性事件化解的传统模式

环境群体性事件，是指因公共设施的修建及已产生的环境污染所引发的，由相当数量的民众参与，并以集体上访、游行示威、阻塞交通、围堵地方政府机关、围堵工厂和企业等方式，来达到维护民众因环境污染问题而受到侵害的合法权益的集体抗议行为。近年来，环境群体性事件频发，其中具有典型性和代表性的有2013年的昆明PX事件、2014年的湘潭九华垃圾焚烧厂事件、2016年的广东肇庆环保能源发电项目事件等。环境群体性事件所具有的危害性、区域性、效仿性、反复性特点，使得其规模化程度越来越高，对抗性趋势有所增强。[1]其所呈现出的非理性和暴力色彩，严重地影响了当地正常的社会秩序，给政府治理带来了极大的挑战。传统管控模式下，日益高发的环境群体性事件，给政府部门带来了极为严峻的考验。深入分析引发环境群体性事件的根源，是系统化处置环境群体性事件的必要前提。

(一)社会转型期政府单中心治理存在局限性

改革开放以来，随着社会经济的高速发展，我国社会结构产生了急剧的变化。随着社会转型的加速，政治体制、社会结构的转变带来了诸多的矛盾以及利益博弈，从而使各个利益相关群体之间产生了不同程度的矛盾。社会转型期的利益博弈及产生的矛盾，使环境群体性事件的解决更为复杂；而政府单中心治理带来的不作为和腐败问题、制度缺位和制度执行不力，以及部分部门存在的权责不明和公共政策制定程序的不健全，则进一步提高了事件解决的难度。公共设施的兴建需要政府与公民的平等协商与信息沟通，但在昆明PX事件、九华垃圾焚烧厂事件等众多环境群体性事件中，都未出现行之有效的环境信息公开机制，单向的信息输送未产生及时有效的反馈，不完善的信息沟通机制不但制约了双方之间的信息交流，还使得事件呈现出渐趋恶化的趋势。在广东肇庆环保能源发电项目事件等环境群体性事件中，居民最开始采取了较为理性的手段来表达维权诉求，而不是直接通过暴力方式展示利益诉求。广东肇庆环保能源发电项目事件爆发，关键在于利益诉求渠道不畅通，公众的合法利益诉求没有得到政府的及时回应。政府部门对于公民利益诉求的冷处理甚至回避，使得公众的不满情绪不断累积叠加，从而使事件发酵并爆发。

(二)社会组织发展不足，参与程度较低

环境群体性事件中社会组织的参与，可以架起连接政府与公民的桥梁，有利于政府部门信息的传达和决策的完善。社会组织能充当调节利益冲突的中间人角色，并通过自身的中立性质来代表双方表达利益，进而在帮助弱势群体实现其利益保护的过程中缓和冲突与矛盾。当前社会环境下，社会组织的发育程度严重不足，政府部门及相应法规对于集体行动的限制，导致环境群体性事件中社会组织没有起到应有的重要作用；而环保公益组织的资金不足、组织建设不到位以及实际参与能力的欠缺，则限制了其治理作用的发挥。社会组织的缺位，使得众多环境群体性事件中公众的抗争表现出弱组织化的特征。公众的弱组织化抗争方式因为淡化行为约束而趋向使用非理性手段，使冲突提前爆发，并持续扩大其影响范围。政府部门则由于在制定解决措施的时候，苦于缺乏有效的谈判对象，无法进行相应沟通，被迫以强制手段进行维稳，进而导致双方矛盾的不断加剧。

政府公信力是群体性事件的防火墙。从目前已发生的环境群体性事件来看，冲突难以解决的关键问题之一，就是公众对于政府部门的信任缺失。政府部门社会信任的缺失已越演越烈，甚至有陷入“塔西佗陷阱”的危险。新媒体的快速崛起，为故意夸大甚至扭曲各类环境型项目兴建可能带来的污染，提供了便捷通道。非官方信息的快速传播扩散，极易导致公民的集体焦虑和恐慌，从而埋下冲突的导火线。由于“塔西佗陷阱”的存在，政府部门及权威媒体所发布的正面信息不易取得公众的认可，公众反而更为认同负面乃至虚假的消息，政府部门公信力的流失使得矛盾更难解决。可靠有效的社会组织的缺乏，让政府部门与公众之间的缓冲带消失，政府部门在应对突发的冲突事件时往往难以对症下药，导致冲突不断加剧。

(三)政策制定缺乏公民参与，部分公民法治意识淡薄

公共政策的制定需要公民的一定参与，尤其是与公众利益迫切相关的政策制定，缺乏公民参与将会导致公众的误解甚至反对，不利于公共政策的施行。无论是湘潭的九华垃圾焚烧厂事件，还是余杭的中泰垃圾焚烧发电厂事件，都是在政策制定之初缺乏公民的有效参与，甚至直接无视公民参与，从而导致局势越发难以控制，最终酿成群体性事件。在环境项目推进过程中，公民参与也显得尤为重要。公民参与不仅有助于政府部门及时了解公众的实时态度及情绪，也有利于公众对环境项目的下一步走向施加影响。

环境群体性事件中，利益受损最大的通常都是处于弱势地位的公民。由于缺乏参与渠道及资源，公众在自身利益受损时采取的首要方式就是与相关部门协商，以期引起政府部门的重视，从而达到维护自身利益的目的，但其在具体实践中往往不会取得实效。目前，我国关于环境问题的法律机制尚不健全，公民期望通过正规法律渠道以保障自身环境权力的努力也困难重重。茂名市PX事件中市区发生的暴力冲突、番禺垃圾焚烧发电厂事件中的游行请愿等非理性行为表明，由于部分公民的法制意识较为淡薄，使事件偏离了单纯的集体抗议方向，进而产生无序的集体行为，以简单粗暴的方式引发短暂的社会骚乱，导致局面向难以控制的方向发展。为了控制局势，政府部门需要站在维稳的角度上，对冲突事件做出反应，但其基本都会采取过激的手段严防事态恶化。公民淡薄的法制意识驱使他们采取暴力方式进行抗争，致使政府部门动用国家暴力机关的力量进行弹压，而政府机构的打压又会激发公众的愤懑情绪，从而使其采用更为激烈的抗争手段，这就使得公众与政府部门之间陷入了抗争—弹压—抗争的恶性循环之中，导致问题的不断扩大化。

(四)多中心联动不足

多中心联动，即政府部门、社会组织、公民等参与主体通过沟通达成合作，确立相互承认的法权状态，并不断整合各主体间的力量，由此形成合力来治理公共事务。多中心联动的不足，使得各个主体及主体间的行动分散或缺失，导致无法合理有效地配置相应的资源。在大多数环境群体性事件过程中，政府部门一直处于主导地位，社会组织很少甚至没有参与到事件过程中来，公众的抗争也仅仅限于一定范围之内。政府、社会、公众等多元主体没有在各自范围内分工协作，对冲突事件进行及时的事前预防，从而引起诸如游行请愿、拥堵交通、警民冲突等非理性行为的发生，导致群体性冲突事件的爆发。

二、多中心协同：环境群体性事件治理的必然选择

迈克尔·博兰尼在《管理社会事务的可能性》一文中提出社会存在两种秩序，一种是由权威树立的上下级之间有隶属关系的指挥秩序，也是典型的单中心治理秩序；另一种为多中心秩序，即通过多个权力中心和组织体制共同组织起来治理公共事务。文森特·奥斯特罗姆夫妇在总结公共事务治理经验的基础上，正式提出了多中心理论。对于社会公共事务的治理，多中心主体包括政府部门、社会组织、社会公民等三个部分，各主体间不存在隶属关系，而是相互独立的状态。多中心理论强调的是治理主体的多样性，明确主体的权责关系。在环境群体性事件中，政府部门作为政策制定者、参与者及管理者，一直居于主导地位，公民的正当利益诉求往往没有相应的渠道进行表达，社会组织(包含非政府组织、私人部门等)发挥的作用也相当有限。引入多中心治理理论，探讨多元主体在环境群体性事件处置中的角色转变，重构环境群体性事件的协同治理模式，对有效处置环境群体性事件具有重要意义。

传统的环境群体性事件治理模式主要依靠政府部门，存在治理主体单一、沟通不畅、指挥不灵、利益分配不均等问题。基于多中心治理理论视角，环境群体性事件的多中心治理模式重构就是多元主体的协同治理，多元主体应包括政府部门、社会组织(包含非政府组织、私人部门等)和公民个人三个方面，应结合各主体力量，形成治理合力，构建起治理群体性事件的网络框架和联动机制。

(一)政府部门：治理模式的创新

环境群体性事件中政府部门的单中心治理模式，事前淡化了与公众之间的沟通，事中也没有及时发布消息进行释疑，事后对公民参与的不理会甚至漠视，直接导致了暴力冲突事件的发生。因此，在公共政策制定的过程中，需转变传统政府的单中心治理模式，规范政府治理机制，完善政府治理体系，不断提升社会组织及公众的话语权，以民主协商的模式与各利益主体开展平等对话，通过吸纳其他治理主体，形成多元主体共治的决策局面，并积极接受其他主体的监督，努力争取各主体利益的平衡，以确保公共政策制定和施行的公允性。[2]

(二)社会组织：治理能力的提升

多中心治理实践中，社会组织具有不可忽视的强大力量，社会组织的自主治理在一定程度上扮演了极其重要的角色。随着社会经济的不断发展，在政府部门应对公共事务能力有限的情况下，应充分发挥社会组织的积极作用，要求政府部门逐渐退出某些领域，以适应小政府、大社会的现代社会治理理念。因此，由社会公共权威聚集在一起组成的自治社会组织将会是未来发展的趋势，其可以弥补传统政府治理的不足。然而，由于政府部门对于组织化社会的顾虑及其对社会组织的长期压抑和约束，社会组织无法平等地参与到公共事务治理中来，导致社会组织虚设、无实权，没有起到应有的作用。因此，政府与社会组织间要建立起平等合作的关系，社会组织可利用自己范围广、影响大的特点，积极参与到冲突治理中去，以对政府部门的稳定和效率形成助力；同时，社会组织也需不断加强自身建设，以社会公共利益的实现、维护组织成员乃至非组织成员的利益为目标，积极发挥社会组织在公共事务治理中的作用。

(三)公民个人：公民意识的培育

作为政治共同体的有机组成部分，公民拥有相应的权利，也承担着应有的义务。公民意识是权利意识和义务意识的有机统一。在环境群体性事件中，公民作为重要的主体之一，必须具有高度的公共治理意识，才能在合法谋求公民个体利益过程中兼顾其他公民、社会组织和国家的利益。环境群体性事件中暴力冲突的引发，一个重要因素就是参与公众缺乏足够的公民意识，不能理性对待事件的发生。在新媒体快速传播的时代背景下，这极易加剧事件中各主体之间的矛盾。因此，公民意识的培育具有关键性的作用。公民在表达诉求过程中要不断提升自身的公德意识，知法懂法，具有用法和守法的法律意识和通过协调来解决矛盾利益纠纷的协商意识。政府部门则应为公民提供更多的参与公共事件的机会，以培育公民参政议政的能力。

(四)多中心治理主体关系的规范

多中心治理模式改变了政府的主导性以及社会组织和公民个人的地位，形成了一个由多个权力中心组成的治理网络。因此，必须对三者之间的主体关系进行规范约束，以明确各主体的行为和权力，避免各自为政情形的出现。政府部门应积极退出其不擅长的领域，向社会组织主动放权，并深入渗透到公共服务领域，不断深化与公民之间的横向互动和良性交流。社会组织应基于缓冲带的地位充分发挥纽带作用，协助政府部门完善与公众交流的渠道，并利用其公信力和号召力帮助公众表达其合理诉求。公民个人应不断培养公民意识，以合理合法的方式参与到环境群体性事件中，积极在社会组织的引领下与政府部门形成良性互动。如此，才能建立起应对环境群体性事件的有效机制。

三、机制健全：环境群体性事件治理模式嬗变过程中的路径创新

公共服务改革在取得重大成绩的同时，也还存在着一定的问题：制度基础并未完善，政府行政力量过于强大而缺乏相应的规范机制；相对于政府的强大，社会组织力量则显得非常弱小，很多社会组织直接由政府倡导成立，其工作人员和资金大多直接来自于政府部门，使得其缺乏自主性；公民参与程度低，层次浅，并且大多也仅限于需求或者意见的表达，而政府并没有硬性规定一定需要回应或者满足公众的需求。在环境群体性事件的治理中，政府单中心管控所发挥的作用已受到诸多限制，因此，只有通过多中心协同治理，推行多元主体的协调机制，才能更好地解决环境群体性事件。

(一)完善行政问责机制

近年来，随着国家治理体系和治理能力现代化的不断推进，建立健全行政问责机制成为各级政府推进服务型政府建设，增强服务透明度的重要目标。但是，在实行行政问责制过程中，行政问责主体宽泛、问责界限模糊、问责程序欠规范，导致问责制效果大打折扣；制度原则性过强，导致执行过程中问责主体自由裁量空间较大，客观上增加了责任认定和责任追究难度。完善行政问责制，旨在提高政府部门服务意识，使其转变执政观念，强化协同思维，以充分调动官员主动承担责任的积极性，使其主动与社会组织、公众合作协商，以妥善解决环境群体性事件。需要强调的是，问责机制的建构需有效嵌入融错设计，当政府官员严格按照处突程序忠实地履行职责，在处置过程中及时公开信息，主动接受社会的监督，并积极引入社会组织与公众的参与，但仍然造成不良后果时，政府官员在接受公民及相关部门的严格审查后可以免责。问责机制的融错设计，可以降低政府官员隐瞒邻避事件真实信息的预期，有效提升环境群体性事件中社会组织、公民参与的广度与深度。

(二)加大社会组织培育和发展力度

环境群体性事件中，社会组织作为政府部门与公众之间的缓冲带，具有不可或缺的作用：一方面，社会组织可以影响政府政策的制定；另一方面，社会组织能为公民诉求提供有效的沟通渠道，并引导公民理性维权。由于弱组织甚至无组织状况下环境群体性事件冲突的加剧，公民利益表达方式的高度分散带来的矛盾对立，使公民无法维护切身合法利益，当此之时，积极促进社会组织培育和发展，就显得极为紧迫和必要。因此，政府部门须重视社会组织的培育和发展，给予社会组织相应的法律支持和政策保障，建立制度化的沟通和互动机制，建构良好的协同治理格局，以充分发挥社会组织在政府部门与公众之间的中介和桥梁作用。

(三)健全公民参与机制

拓宽民意表达渠道，主动吸纳公民意见建议，既是调动公民参与积极性的重要方式，也是尊重民意，保障公民知情权、参与权、表达权的重要体现，更是提升决策水平，有效治理环境群体性事件的关键环节。健全公民参与机制应当纳入政府治理环境群体性事件的制度建设范畴，否则公民参与就有沦为虚假参与的危险。一方面，要本着平等对话的原则，采取一些倾向性政策，完善制度化利益表达途径[3]，在环境项目的选址、建设过程中建立公民表达利益诉求途径，提供决策建议的上行通道，以制度形式保障公民参与公共事务治理。另一方面，要建立可靠的信息反馈下行通道，及时反馈公民意见建议采纳情况、利益诉求解决情况，以最大限度地缩小各个利益主体因不同诉求而产生的偏见，着力提升环境群体性事件治理决策的政治合法性。在健全完善公民参与机制过程中，既要落实公民参与的具体内容，包括公民参与的具体程序、方式、内容及方法等，又要明确相应的救济措施，并确保救济通道畅通，以便上行通道不畅时给民意预留表达空间。

(四)完备信息沟通机制

环境群体性事件中存在着一定的信息沟通。在以往的冲突实践治理中，政府部门、社会组织以及公众等主体之间的交流，基本处于维护各自利益的“各说各话，各问各答”状态。因此，健全完备的信息沟通机制，首要任务是搭建权威平等自由的信息交流平台，供各利益主体对话、交流、争辩、讨论和协商，以打破各自为营各为其主的局面。在环境群体性事件中，民众、政府、企业等不同主体关注的利益点不在同一个频道上，因此，如何协调相互冲突的个人利益、公共利益和企业利益，以实现治理的同频共振，是信息沟通与发布应围绕的核心议题。只有抓住信息沟通的重点，拨开信息的阴霾，找到信息沟通的真正议题，信息沟通才能达到促进有效互动、和谐治理的目的。在多主体的沟通互动过程中，政府因拥有强大的政治资源和权力资源而具有信息垄断倾向，企业则拥有推进项目落地以达到利润最大化而与权力融合的权力化资本，二者的结合容易导致公众被排除在政府、专家、精英决策之外而被表达。因此，无论是在虚拟媒介平台上的交流，还是现实场景中的互动，既要规避民众被表达的无效互动前提，也不可疏忽民众意愿掩盖真正的问题。

(五)健全利益补偿机制

环境群体性事件由于关涉多个利益主体，其所涉及的利益补偿也应是多方面的，包括政府对企业的补偿、政府对当地居民的补偿、企业对当地居民的补偿等。各利益集团的目标在于追求自身利益最大化，政府对企业和公众在环境群体性事件中往往选择补偿最少的方案，而企业对公众亦是如此，而公众的抗争行为则是为获取更多的补偿。因此，环境群体性事件中的利益补偿不仅能平息甚至化解矛盾，还能对可能出现的冲突进行扼制，把政府部门、社会组织、公民个人三者之间的责任相结合，以调动多元主体的积极性，主动分担潜在的风险，从而使得各利益相关者之间的利益达到最大化。

随着经济社会的快速发展，以PX项目为代表的重化工项目、垃圾焚烧厂等设施的兴建会日益增多，爆发环境群体性事件的风险日益增大。政府单中心治理模式已不能妥善解决环境群体性事件，势必需要以多中心治理模式来应对。多中心治理倡导建立政府部门、社会组织、公民个人之间合作的多元主体协作关系，以保障多元主体在公共设施决策过程中的广泛参与，使其能充分发挥各主体优势。多中心治理模式的建立，以保障各主体的利益诉求为目标，将更加有效地解决环境群体性事件。