浅谈不同视角下的河长制及存在问题

钟 洋 ，杜 崇 ，程春阳 ，孙海宁 ，姜 宇

（1.黑龙江大学水利电力学院，黑龙江 哈尔滨150080；2.黑龙江省水利水电勘测设计研究院，黑龙江 哈尔滨 150080）

0 引言

水，囊天之精华，饱地之血脉，衔天地之浩荡。水治则国治，水安则民安。昔有大禹舍家治水，传万千佳话；李冰父子修堰，称中西鼻祖；今定目标，建制度，出方案，高效推动河长制，数万名河长上岗履职，从见河长到重行动。

2016年12月，指导性文件《关于全面推行河长制的意见》，经党中央领导小组审议通过，自此开启了深化改革国家水环境治理新篇章[1]。与2007年河长制不同，本次推广实行的是根据水文学与水资源理论基础，建立了完善的行政支撑体系的河长制，是一种拥有适应能力和效果保证的新型行政制度，也是我国对深化体制改革的一次伟大跨越。

河长制，作为国家行政体制改革的重要组成部分，其提出与应用也是结合现有行政体制的缺陷与漏洞作以适度调整，从本质上讲，仍属于现阶段经济发展条件下的水环境实力问题，广义上仍是一个技术问题。技术问题的相关规定和处理方式，从一定程度来讲就必须要求对数据进行准确分析与合理掌控，遵循理论技术成果[2]。在具体的操控和实际治理工作中，也需要一套切实可行的标准来指导具体工作的进行。技术标准的建立，离不开相关理论基础，二者相互辉映，融会贯通，即从水资源、水文学、水环境、水法律各个方面建立相应的标准。

本文从哲学、法学、环境保护、水文等方面的视角，对河长制进行粗浅解读和研究。

1 不同视角下的河长制

1.1 哲学方面

辩证唯物主义之前，人与自然之间的关系更多的体现在人类为了“创造历史”而进行的物质生产活动，即改造自然，使之适应人类自身的生活[3]。事实上，人类与自然界之间的关系，二者是紧密相连，不可分割的统一整体，人类在自然界中的生产活动正是集中体现了二者相互关联的本质属性。当下随着工业的迅猛发展，环境污染加剧，环境保护成为人们热议的话题。在环境治理的活动中正体现了从辨证唯物主义的联系与发展观点看待人与自然的统一性，只有重新认识人的主体性价值取向，克服片面自然主义的观点,坚持走可持续发展道路，才能提早走出人类困境[4]。

多维度聚焦河长制，齐抓共建生态水利，最大限度的利用水环境资源，使之成为科学的、良性的、可持续的发展方式[5]。河长制打破了以往一条河流出现多部门分管的弊端，依靠各级党政部门联动，使得治理手段更易取得实质成效。在这种治理模式下能体现人作为治理主体的能动性，能够因地制宜作出相应的治理方案。

1.2 法学方面

河长制归根结底也是一种制度，笔者认为它的维系更主要依赖规范中的法和道德。法调整人的行为，同时调整社会关系，因此河长制目前面临的问题多数与其没有相关法律法规对其进行保护有关[6]。河长制，虽说是由各级党政主要负责人担任河长，但是最终是需要全体社会成员的共同参与，这不仅是德内法外的思想体现，更是法治社会的总体要求。法治社会，河长制是要在有法可依的情况下施以人性化的社会管理，尤其是农村社会的管理。在农村社会的管理中融入法治思维，并不是要求国家大法进村进行各种惩治处罚活动，而是要在弘扬中华民族传统美德的基础上，人性化地管控农村社会，这才是我国建设法治社会所依据的法律思想之精髓。当然，法治社会条件下的村规民约，也必须以政府和民众达成一致约定为前提，而这个约定对双方的约束力就来自于宪法和村民自治法以及双方共同的信约，具有约定的半强制力。辅之以德的内心自律力和法的国家强制力，人性化管理农村社会，重塑传统民约精神，赋予一个全新活力的村规民约，约定遵守，似法非法，软法亦法。

1.3 环境保护方面

河长制是针对水环境问题而产生的一种新型的水问题治理体系，其主要的任务和目的是治理水环境污染问题。河长制不同以往的治水模式，其上级河长对于河流全体的把握和控制，使得不同河段以前各自为政的治理机关能够有效地联系在一起，从而形成一个宏观的治理方案来分配实施。其中就包括对各区域水资源的总体调配。在处理水体污染问题之前，我们应该认识到水环境问题治理的本质——水资源问题。归根结底，治理污水的原因就是因为可以利用的淡水资源量是有限的，而随着科技的发展、社会的进步与人口的增长，水资源的需求量和对水资源质量的要求更是大幅上升。在爆发了水环境问题后，如何在治理期间保证水资源供给，就需要合理的配置水资源，并且研究和推广高效的水资源利用模式，来保证当地人民的正常生活需求与工业生产的进行。在水环境问题解决后，也要根据当地的实际情况，形成可持续利用的水资源应用模式，并根据这种模式适当调整会推进水资源需求量的产业与人口迁移政策，才是从根本上，长期地解决水资源短缺问题的方法。

要想快速而有效地解决突发性水环境问题，水环境相关防治理论必不可少。问题的根源在于水资源，但问题的重点还是在于水环境这一层面。在治理污染的过程中，多地倾向于先解决造成污染的企业和工厂，掐断其源头，然后依靠水体的自净能力慢慢完成污染的治理。这种方式虽然略有效果，但耗时长、效果低、且具有不可持续性。在治理期间的水资源调配压力和治理过程中出现翻覆的可能性都是这种方法的弊端所在。正确地应用水环境污染防治理论可以防止在治理过程中的翻覆现象，而水体自净能力的恢复则需要水生态的恢复，在河流水质转好的趋势出现时，就需要着手进行水体生态环境的修复工作，包括水中动植物的恢复工作。在处理水生态修复问题的时候，要求从业人员拥有相当的水生态修复理论知识，也要求规划领导者具有相应的河湖健康理论知识。

1.4 水文方面

有效的水文区划，可以更好地推动河长制这种创新管理制度模式，统一和协调河湖管护涉及上下游、左右岸的不同行政区域和行业。在河长制的理论基础中，水文学及水文测验学作为河长制理论技术体系中重要组成部分，被广泛应用。以黑龙江流域某市段为例，因城市发展，对水资源保障要求也越来越高，供需矛盾日益突出，依据年度水资源公报及相关水资源管理考核制度自查等资料，明确用水总量，与各水平年用水总量控制指标进行对比分析，采取相应行政审批及许可登记制度。结合地势、气候、年降水量等水文气象特征，更好地把握区域整体水资源量，对明确该区域水资源保护利用现状及用水效率情况，具有不可替代的参考作用。

2 河长制推行情况

河长制的技术体系中最为重要的就是针对地区特征的分析。以黑龙江省为例，其全年平均降水量远低于江淮诸省，属于半干旱地区，水资源总量、河流数量都小于江南地区；纬度较高，拥有中国的北极——漠河县，全省范围都处于季节性冻土带以内。更兼有黑龙江作为世界上最长的界河，涉及到国际河流的管理问题。所以针对黑龙江省的地域特征，水环境治理的技术体系就不可避免地要加入地下水动力学、冻土水文学和国际河流治理体系。其中地下水动力学主要研究的是地下水的赋存、补给和排泄，是地区水资源量计算的依据。

水资源调配的重要指导数据；冻土下渗理论和冻土水文模型尚不成熟，还处于早期水文模型的发展阶段，但目前已经开始加强对冻土地带的水文模型的研究，在此领域发表论文和进行研究实验的学者和机构也越来越多，在不久的将来，这一学科的知识体系就会建立起来；国际河流管理体系更是世界政治的一大难题，不仅要考虑到国际关系问题，还要考虑到经济效益和环境保护问题，是世界上大多数国家都为之头痛的问题。黑龙江省的水问题治理体系，也就是现在正在推行的河长制的期望版本，不可或缺地要考虑到这三种根据地域特征发展出来的知识体系，才能因地制宜，让“一河一策”不至变成“亿河一策”。

3 河长制在推行过程中出现的问题

3.1 管理疏漏

水资源保护方面：河长制在实际管理的过程中容易出现疏漏，最严格的水资源管理制度仍需要细化，应当让河长制的制度顶层设计力度提升，在必要的情况下构建出管理和审批程序，依据崭新的发展理念和系统治理需求，将水资源保护、水污染防治以及水环境改善工作妥善地完成，争取可以让各种类型协调机制的有效性水平得到提升。同时，大部分河道外取水并没有严格按照规定安装相应计量设备，即使装有计量设备，也缺少明确的水量计量管控制度、用水定额制度，关于水资源节约、保护和管理的地方性文件有待完善，水功能区监管机制不健全，目标责任制权责不清，水务一体化流于形式。

水污染及水环境方面：随着经济的发展和人口的大幅度增长，人们生产生活污水排出量越来越多，由此引发的生活污水处理矛盾也愈发明显，尤其以经济尚不发达的农村最为显著。农村生产生活垃圾收集处理设施简陋，环保基础设施建设不完善，部分农村甚至没有垃圾收集及处理设施，大量生活垃圾随意堆放，经雨水冲刷，河水浸泡直接进入水体，严重影响水质安全。加之农药化肥的过度使用，随农田排水及地表径流直接进入河道，造成灌溉及生产生活用水严重超标，势必加大河流水体及水源地水质污染。

3.2 缺乏时效性

河道治理是一个长期的过程，而河长制有其时效性。当人们把社会矛盾和社会焦点集中在环境治理问题上的时候，河长制能够充分调动各部门和各级领导的注意力，把重心放在对河流污染的治理工作上，打破了以往因牵扯部门较多，相互推诿、权责不清，难以形成监管合力的问题。然而三尺之冰，绝非一日之寒，亦非一日可消。河流污染治理工作需要重新建立一套稳定的切实可行的制度保证，这就要求河长制的制度必须发生根本性改变，统筹安排，综合考量，如果不能依据河长制建立一套新的水环境治理体系，这种制度的优势终有一天会消失，而水环境治理也会重现往日的难题。

另一方面，河长官员的任期大多只有五年，一条河流的河长因受行政区界的限制可能会有若干位，治水策略因人而异，河流治理会面临另一种形式的“九龙治水”，究竟是哪位河长治水工作取得了显著成效，难以界定。另外，由于工业极速发展，河流治理与水污染程度亦步亦趋。对于河流中污染物含量达到多少才算治理成功，无明显界定。河长制确立的河长河流治理职责难落实，河长取得的政绩难以确定，河长考核成绩难以使公众信服。

现有水环境治理体系、管理信息化水平、水务管理人员综合素质与新实施的水环境治理体系及行政管理体系，不相匹配。新体系需要吸纳大量水利专业人才，与此同时也需要大量对管理制度和行政事务熟知的从政人员。若不能很好地将现有水利相关部门及政府机构有机地融合到新生体系的架构中，长此以往，将在各个社会重点领域产生无尽的冗官，无疑是一种社会资源的浪费，同时，也使得国家用人机制臃肿不堪，行政效率严重下降，影响社会公信力。

3.3 公民参与程度不够

一方面在思想上。在河长制实施过程中，从公众层面来看，面对水环境治理问题时，往往只注重自身的眼前利益，缺乏大局观和发展观，存在“事不关己，高高挂起”的思想意识。遇到具体问题时，仅限于就事论事，缺乏主动对制度或者变革提出疑问的勇气。在政府层面，多数行政人员奉行管控思想，出于对社会稳定和政府公信力的角度去考虑，限制公众参与度，即使参与也对领域有所限定，即象征式参与。

另一方面在行动上，民众整体参与程度有待进一步加强。地球水环境是人类赖以生存的家园，社会公众作为边缘性行动者，不能以身作则，生活垃圾随处堆积、农药化肥过度施放，点多面广的污染问题已然成为水环境治理的“老大难”问题。

4 对河长制的相关建议

1）在河长制全面推行并取得一些效果的时候，需要开始考虑如何保护胜利果实，如何将这个制度维护下去。河长制的推行，反映了现有的水环境治理体系的时代性，也映射出我国行政制度和国家治理体系对深化改革、全面改革的迫切需求。这种体制的变更，对于体制内的从业人员来说，无疑是一场巨大的动荡。但是，身为研究者和行业的技术主力，水利人应该明白，正是因为体制的失效，才需要进行这种伴随着动荡的变革。河长制如何成为河长治，是我们必须思考的问题。

2）河长制的全面推行，不仅需要对其理论基础进行了解，也需要对围绕其所建立的新型水环境治理体系和制度有所完善[7]。全面落实水资源管控制度，严守水资源开发红线，强化各部门及各级政府领导责任，严格落实考核评估和民众监督制度。细化水环境治理工作方案，严格控制点源、面源污染防治工作。推广使用生物农药和低毒低残留农药，大力实施农村环保行动，着力整治水环境污染突出问题。

3）严格落实部门联动和民众参与。建立健全水污染治理工作协同合作机制，强化部门沟通，明晰职责，加大执法、督察督导监管力度。健全民众参与机制，充分发挥舆论导向作用，积极引导民众履行社会责任，自觉控制污染，践行绿色生产，营造绿色、清洁的生态文明良好氛围。

5 结论

党的十九大报告指出，建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计，要想保护眼睛一样保护生态环境，像对待生命一样对待生态环境。河湖水系是水资源重要载体，水资源的安全形势日益严峻。近年来河长制的推行已取得一定成效，但从长远来看水环境治理仍任重而道远。新作为只争朝夕，新征程唯有苦干实干。河长制不仅是“写在纸上，挂在墙上”的职责要求和管理形式，更要变“制”为“治”，因地制宜，按照计划，明确内容，积极响应和开展工作，确保水问题处理工作达到预期效果。