济宁市水事违法主体的认定与分析

杜 超

（济宁市水利科技推广中心，山东 济宁 272019）

对于水事违法行为的组成要素来讲，水行政主管部门在查办水事违法行为时，重点关注的是水事违法行为的主体。这是水行政主管部门调查取证的主要内容之一，同时也成为行政处罚决定阶段的主要依据之一。一方面，及时、准确地认定水事违法主体，可以有针对性的做好水法宣传工作，在源头上起到制止水事违法行为的作用；另一方面，水事违法主体的认定对水行政处罚的成立与否也起着关键的作用。一旦出现水事违法主体认定错误的情形，其导致的后果将是无法挽回的。据此作出的行政处罚决定也可能会被当事人提起行政诉讼，从而被人民法院予以撤销，水行政主管部门将会承担行政败诉的风险，进而导致行政处罚决定无法执行，或者执行不能到位。因此，在水利行政处罚案件中，准确认定水事违法行为的主体十分重要。

1 水事违法主体的种类

对于水事违法主体的种类，中华人民共和国行政处罚法以及水利部水行政处罚实施办法均作了详细的规定。其中，《中华人民共和国行政处罚法》第三条规定：“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的，依照本法由法律、法规或者规章规定，并由行政机关依照本法规定的程序实施。”水利部《水行政处罚实施办法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织违反水行政管理秩序的行为，依法应当给予水行政处罚的，由县级以上人民政府水行政主管部门或者法律、法规授权的组织（以下统称水行政处罚机关）依照法律、法规和本办法的规定实施。”从上述法律规定可以看出，违反水事管理秩序的主体主要涉及个人公民、法人和其他组织。

2 水事违法主体的认定

2.1 公民

在我国，公民是指具有中华人民共和国国籍并享有中华人民共和国法律规定权利和义务的人。水行政主管部门发现公民个人违反水事管理秩序后，需要在以下两个方面进行认定：一是姓名识别，可以通过访问调查、询问和检查个人的户籍等方式来确定公民的姓名。例如：笔者在2012年查办的胡某某破堤违法种植一案中，在下达行政处罚决定告知书时，错将胡某某的小名写成了案件的当事人，致使整个处罚程序推倒重来，浪费了有限的执法资源。二是责任能力的确定，主要与公民的年龄有关。根据《中华人民共和国行政处罚法》相关规定，未满14周岁的人实施违法行为的，不予行政处罚，而是责令监护人严格监督；如果年满14岁但未满18岁的人违反法律，也应该接受行政处罚。即当公民违反水事管理秩序并需要受到惩罚时，年龄必须满14周岁。对于14～18周岁的公民，他们接受的行政惩罚与成年人相比程度要轻一些。关于年龄的界定，主要以公安机关的户籍登记为准。

2.2 法人

在我国，法人是指具有民事权利能力、民事行为能力，能够独立享有权利、承担义务，并依法在国家有关部门登记的组织，主要包括公司法人和非公司法人。公司法人违反水事管理秩序的，主要采取查看工商行政管理部门颁发的营业执照或者亲自到工商行政管理部门进行查询的形式来认定其主体资格。而对于非公司法人来讲，主要是两类法人实体，政府机构和社会组织，可以到机构编制部门和民政部门等进行查询或查看这两个部门颁发的相关执照。

2.3 其他组织

目前，我国相关行政法律法规中没有“其他组织”的有关规定。在我国行政诉讼法没有规定的，可以参照民事诉讼法的相关内容。根据《中华人民共和国民事诉讼法》第四十八条以及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>若干问题的意见》第四十条的相关规定，其他组织并不具有法人资格，但系经国家相关部门批准成立，有一定的组织机构和财产。因此，中华人民共和国行政诉讼法和行政处罚法中其他组织的概念也应这样理解。在违反水法的主要机构中，可能涉及其他组织的主要机构是：“合法注册取得营业执照的私营企业和合伙组织；合伙型合资企业，合法注册领取营业执照；中外合作经营企业和合法注册的外商投资企业获得中国营业执照；由民政部门批准的非法人社会团体，领取社会团体登记证；依法设立并领取营业执照的法人分支机构；中国人民银行分行和各地专业银行；中国人民保险公司的分支机构设在各地；已获批准注册营业执照的乡镇，街道和村办企业。”与公民、法人等违法主体的认定相比，其他组织的认定更为复杂一些。此时，应要求其他组织提供能够证明其主要身份的营业执照、批准文件、登记证和其他材料，在此基础上作出正确判断。

2.4 特殊主体的认定

1）工程建设指挥部。通过梳理近几年的水事违法案件发现，随着经济的迅速发展，政府各种“天字号”“一把手”工程越来越多触及水法规的底线，成为水事违法案件查处中最大的难题。在调查和处理违法行为的过程中，水政监察人员经常受到各种行政干预的困扰。但是，这些机构多为地方政府建立的临时性组织，以便加强项目的建设和管理，在承担行政违法责任方面存在较大的问题，并非所有指挥部门都适合作为水行政处罚的对象。需要区别以下情形：首先，依法设立的指挥部具有项目法人资格，并且在国家有关部门登记领取营业执照。因为此类机构具有自己的名称，能够独立的承担责任。其次，部分指挥部的设立未经过行政机关的批准，或者虽然是依法设立但尚未取得营业执照。根据《最高人民法院关于中华人民共和国行政诉讼法实施的解释》第二十条第一款规定，工程建设指挥部和行政机关是一种委托关系，没有独立的主体地位，不能独立承担法律责任，对这类机构的违法行为，应以设立该机构的行为机关作为处罚对象。

2）筹备中的机构。当前，由于我国经济社会发展较快，各项工作都需要专门的机构予以处理。但是，由于受机构设置的制约，往往这些专门机构并不能立即开始履职，需要开展一段时间的筹备工作。至于正在筹备中的机构，在开始运作的时候，其职责仅限于筹备工作的范围。因此，他们违反水行政法律法规所应承担的责任应由筹备该机构的上级机关负责。

3）企业挂靠、承包。虽然我国法律在某些行业和领域禁止挂靠和承包，但是在这些领域和行业不可避免的还是存在挂靠和承包现象。无论是挂靠还是承包，都是以被挂靠、承包企业的名义从事经营活动。如果关联人和承包商违反水法律法规，那么在进行行政处罚时被挂靠、承包的企业应当成为处罚的对象。

4）无照经营者。在实际生产生活中，存在一些未取得工商营业执照，擅自从事经营活动的非法组织，水政执法人员应当依照有关水法律法规，对实际经营者的水事违法行为进行处罚，其无照经营活动也应当移交工商行政管理部门查处。

总之，鉴于从事水事相关活动的主体较多，在认定行政违法的主体方面也很复杂。这就要求水政监察人员在学习水法律法规的同时，要多学习行政处罚法、行政强制法、行政诉讼法等行政法律知识，如此才能准确认定行政违法主体，以便更好地维护水事管理秩序。