山东省全面实行河（湖）长制工作进展及建议

2019-02-15刘宁宁刘志峰

山东水利 2019年8期

刘宁宁，盛雷，刘志峰

（山东省海河淮河小清河流域水利管理服务中心，山东济南 250100）

山东省河湖分属黄、淮、海三大流域及半岛独流入海水系，共有河流8228条，总长约6.74万km。常年水面面积0.5km2以上的湖泊11个，水面总面积1188km2。各类水库共6424座，国家和省级湿地公园191处。随着经济社会的快速发展，山东省河湖水系受到一定程度的破坏，部分河道长期断流，水污染严重，水环境质量下降，生物多样性减少,生态功能退化。侵占河道，围垦湖泊，非法采砂等现象时有发生，上下游、左右岸抢水、争水等用水矛盾突出。为贯彻落实好党中央、国务院决策部署，全面改善山东省河湖现状，山东省省委办公厅、省政府办公厅于2017年3月31日印发《山东省全面实行河长制工作方案》，要求建立健全河湖管理保护长效机制，进一步加强全省河湖管理保护，推进生态文明建设，于2017年底在全省范围内全面实行河长制。2018年4月25日，省委办公厅、省政府办公厅联合印发实施《关于在湖泊实施湖长制的指导意见》，并要求于2018年9月底在全省建立湖长制。距今，山东省全面实行河（湖）长制已有一段时间，山东在从“有名”到“有实”的道路上不断探索创新，取得了一些成效，但同时也存在着一些问题。

1 山东省河（湖）长制推行现状

1.1 工作进展

自河（湖）长制工作开展以来，山东省各市、县（市、区），乡（镇）分别出台工作方案落实河（湖）长制，并完善了相关制度，明确了长效管理措施、经费、工作机构和管理队伍，明晰了各级地方党政领导的管理职责，建立了省、市、县、乡、村五级河（湖）长体系。目前全省落实省、市、县、乡、村五级河长共76199人，各级湖长10087人，基本实现河流湖泊（包含水库）河（湖）长全覆盖的既定目标。

为夯实河（湖）长制工作基础，根据不同河湖存在的主要问题，对河湖的基本情况进行了摸底排查，并结合实际制定“一河（湖）一策”。目前，全省16个省级重要河流和12个省级重要湖泊（水库）“一河（湖）一策”方案已全部编制完成，省级和各市级河流“一河一策”方案已经印发实施，各地“一湖一策”方案编制工作正在有序开展。另外，依法划定河湖管理范围，进一步做好水域岸线管理工作，14个省级河湖（段）的岸线利用管理规划已经编制完成，各市、县（市、区）河湖岸线利用管理规划工作正在稳步推进。

为重点解决河湖存在的乱占乱建、乱围乱堵、乱采乱挖、乱倒乱排等“八乱”问题，2017年8月至12月，在全省开展以集中解决河湖“多年顽疾”为导向的“清河行动”，重点清理整治各类涉河湖违法建筑和违法活动。2018年5月，为巩固2017年清河行动整治成效，在全省开展“清河行动回头看”行动，统筹解决一大批涉及河湖的历史遗留问题，使全省河道管理范围内违法建筑得到有效清理，违法鱼塘及养殖场基本清除，违法采砂取土现象得到有效遏制，大规模垃圾和渣土及时得以清理，河湖水环境质量逐步改善。

为提升全省河湖管理的现代化、信息化水平，构建了采用“统一开发、两级部署”建设模式的山东省河（湖）长制管理信息系统。系统建设了省市两级管理平台，实现了省、市、县、乡、村五级的互动互通。系统充分整合生态环境水质监测、自然资源土地遥感、林业护林监控等多方面信息数据，实现了信息共享和深度整合。

为充分发挥人民群众对河湖管理保护的参与和监督作用，全力营造好社会共治、齐抓共管、共同发力的良好河湖管理保护氛围。一方面加大宣传力度。通过报纸、电台、电视等媒体的互动、微信、微博、公众号等互联网的思维，加大信息公开力度，让“河长制”走进千家万户。另一方面加强监督力度。通过设立24h河湖管理保护监督举报电话、互联网问题实时反馈等形式接受群众监督；通过聘用民间河长、义务河长、护河志愿者等方式，带动社会民间监督力量发挥作用；通过下发《关于进一步规范河长制湖长制社会公众参与工作的通知》等形式，逐步完善社会监督体系，形成长效社会监督体制机制。

1.2 典型经验

山东省在全国率先以地方标准的形式出台了《山东省生态河道评价标准》，并于2018年1月29日正式实施。该《标准》结合山东实际，提出生态河道的具体评价体系，评价指标共涵盖河道水文水资源、河道生物状况、河道环境状况、河道社会服务功能、河道管理状况等5个方面和16项具体指标。2018年5月，《山东省生态河道评价认定暂行办法》配套出台，规范了生态河道评价认定程序，为提升全省河道管理水平，优化水资源环境与生态环境奠定了重要基础。另外，在《山东省水资源条例》中纳入了河长制工作的相关内容，带动全省河长制工作进入了法律法规范畴，为强化河湖管理保护，加大执法监管力度，提供了重要的法律依据。

各市也涌现出许多典型经验，如：临沂市通过政府购买服务的方式专门建立了河长制新闻工作室，加大河长制的宣传；潍坊市启动“文化河湖”建设，深入挖掘潍坊市水文化、河湖文化、历史文化、名人文化、沿河风情文化、农耕文化等因河湖产生、相伴的民俗文化，并通过相关主题的摄影、征文等活动激发和凝聚群众关心、支持、参与河湖保护的激情与动力；日照市开展林水大会战，成立了由市委、市政府主要负责同志任总指挥的林水会战指挥部，编制林水会战规划和年度规划，实行“挂图作战”；济宁市颁布第一部地方性水利法规《泗河管理保护条例》，明确泗河保护管理实行地方各级人民政府行政首长负责制，全面推行河长制管理模式，同时规定总河长以及河长和河段长的职责。

2 思考及建议

2.1 理论框架体系的构建

为保障河（湖）长制工作的长效落实，需要构建相应的理论支撑框架。首先是行政管理支撑，这是河（湖）长制能够顺利实施的重要手段。主要指为使河（湖）长制工作稳步实施而制定的行政与管理制度，包括监督管理机制、部门联动机制、行政考核问责机制、巡视整改机制、社会监督与公众参与机制、资金保障机制、生态补偿机制和水域岸线管理保护机制；其次是技术支撑，这是河（湖）长制能够顺利实施的必要手段。主要是指支撑河（湖）长制稳步落实的技术手段和技术规范，涉及水文循环、水量平衡、水资源可持续利用、水环境治理、信息技术等理论指标，包括水资源合理配置、水污染防治、水生态修复、河湖健康评价、水文水质监测、信息系统建设等技术；再次是法律法规支撑，这是河（湖）长制能够长效实施的重要保障。主要是指保障河（湖）长制稳步落实的政策制度和法律法规，包括河湖管理方面的法律法规、水权制度、最严格水资源管理制度、水环境保护方面的法律法规、生态环境用水方面的政策法律制度和水事纠纷处理机制。

2.2 问题及建议

1）河（湖）长制的实施应从“人治”过渡到“法治”。河（湖）长制设立的初衷是由各级党政主要负责人担任辖区内某条河流（或湖泊）的河（湖）长，以此来打破“九龙治水”的困局。无可厚非，这样的做法确实打破了以往治水的困局，借助党政领导的统筹协调能力，使得治水不再单单是某个部门的职责，使得治水工作不再互相推诿扯皮。但这样的做法又会出现另一个问题，即河（湖）长制的落实情况完全取决于河（湖）长对河湖管理的重视程度。河湖治理的“主观”因素过重，必然导致河湖管理的程度参差不齐。此外，河（湖）长会随行政调动不断变更，从而影响河（湖）长制实施的连续性和效果，不利于长期有效治水。如何解决好由于干部调动带来的河（湖）长变更问题，处理好前后河（湖）长交接手续及责权利问题，解决好工作连贯性问题，是当前河（湖）长制工作不得不考虑的一个问题。另外，河（湖）长制如果只靠行政手段去推行，生命力就会大打折扣。目前，在国家层面，河（湖）长制已正式写入《中华人民共和国水污染防治法》，各地方也相继出台涵盖河（湖）长制内容的地方性法律法规，山东省也在《山东省水资源条例》中提及河（湖）长制内容，但这些条款都过于笼统。建议在一些单行法中将条款进一步细化，增加各级河（湖）长职责，并明确政府及各部门的具体责任，完善绩效考核和环保问责等方面条款，使之成为各级党政负责人担任河（湖）长的法律依据。

2）河（湖）长制的实施应从“区域”过渡到“流域”。现行河（湖）长的设置大部分是一条河（或一个湖泊）一位或多位河（湖）长，这条河（或湖泊）流经不同的行政区域，由不同行政区域的党政领导担任河（湖）段长，即河湖是按照行政区域分段进行治理的。但每个河湖都有其流域，若河湖是被行政区域强行分割且按行政区域进行治理，必然出现双方河（湖）长责任互相推诿的现象。同时，资金、人才、技术等资源的地区性差异也必然会导致区域治理进展不一致，河流上游与下游、干流与支流治理不同步。因此，河湖的治理应从流域的层面全盘考虑，应探索流域综合治理模式，制定流域综合治理规划。另外，应建立以政府为主导、公平合理、权责统一、可持续发展为原则的流域生态补偿机制：一方面，对为了保护生态环境而丧失许多发展机会、付出机会成本的地区，提供自上而下的财政纵向生态补偿资金，确保区域环境基础设施建设；另一方面，通过排污权交易或提取一定比例排污费，着重解决流域上下游、干支流区域之间的生态补偿。

3）河（湖）长制的实施应从“政府”过渡到“公众”。河（湖）长制的核心是由各级党政主要负责人担任河（湖）长以确保水资源保护、水域岸线管理保护、水污染防治、水环境治理、水生态修复、执法监管六大任务顺利实施。这看似与公众参与完全不相关，但如果离开了广泛的社会公众参与，其实施效果就会大打折扣。社会监督和公众参与是完善河（湖）长制的关键环节，山东省各地在这方面也做了大量工作，通过公示牌、举报电话、APP等方式不断探索拓宽公众监督渠道，通过聘请民间河长、义务河长、社会监督员，组织宣讲、志愿者活动等形式积极引导社会力量参与其中。但这种末端参与是远远不够的，公众的参与还应体现在诸如政策制定、巡河、考核等各个环节。同时，随着互联网的不断发展，建立公开透明的社会公众参与体系，鼓励广大群众参与到河湖治理中，并将河湖治理、水环境保护纳入宣传教育体系，是河（湖）长制长期实施的必由之路。另外，应在法律法规中明确“民间河长”的地位、职责以及其应享有的权力，确保其名正言顺地依规履职，积极参与，勇于负责，使之成为政府河（湖）长在治理水污染过程中的有力帮手。