法官员额制面临的困境与对策

吴晓敏 肖正富

四川西部民族地区实施员额法官制度的现状

随着司法改革的深入推进，法官员额制改革在我国已全面完成。截至2017年6月，全国法院共遴选产生12万余名员额法官。作为全国第三批司法改革试点地区，2016年四川全省法院全面启动司法责任制改革，四川西部民族地区法院在坚持党的领导不动摇，以健全的制度和严格要求为前提下，积极推进员额制改革，严格遴选标准和程序，加强法官审判权制约与监督，把握和处理问责与负责、放权与监督的关系，平稳推动了四川西部藏区、彝区法院司法体制改革。司法改革后，川西民族地区基本实现了让优秀办案力量回归办案一线的目标；其中，阿坝藏族羌族自治州在中央统一部署下制定了《遴选实施方案》和《员额分配方案》，从416名法官中择优遴选入额法官247名，其中，双语法官23名，所占比例为9.31%。甘孜藏族自治州入额法官286名，双语法官30名。凉山彝族自治州按照“以案定额”与“以岗定额”相结合的原则，严格入额法官的遴选，从758名法官中遴选入额法官396名，双语法官31名，所占比例为7.83%，实现了法官员额制改革的平稳过渡。

四川西部民族地区法官员额制改革后面临的困境

（一）员额的分配没有考虑到民族地区的特点

工作中与贫困户交流谈心

根据最高法院的精神，如何确定法官员额法官人数，审判工作量是最基本的因素，员额法官的配备只和法官工作量即案件工作量(案件数量和案件难易程度) 有关。四川西部三州面积大，案件数量少，但在办案方式上考虑综合因素较多。凉山彝族同胞中仍有部分居住在最边远的高山地区，甘孜、阿坝的部分藏族同胞还保留游牧的生产生活方式，居住场所不固定，这些客观条件使得基层政法干警办案时，相对于人口密集、交通便利、设备先进的其他区县，服务半径大，办案条件落后，通信设施滞后，导致电子送达等先进方式无法送达。因此，民族地区在办案中人力、物力、财力等办案成本投入较大,调查取证路途遥远,法官需多次往返当事人住所或是纠纷发生地取证,部分山区、牧场必须通过骑马走路才能到达，藏区仍有部分村落不通公路，若到草原会见当事人，来回至少需要2天的时间。甘孜、阿坝藏区维稳因素在一些复杂、系列案件中表现尤为突出，导致法官办案需要花费较多精力。因此，员额法官的人数不能单纯地从案件数量来衡量。

（二）双语员额法官数量不足，沟通质量低，化解矛盾不彻底

虽然民族地区法院比较重视“双语”法官的培养，人才紧缺的现状较以前有一定程度的改观，但是随着法官员额制改革，能入额的双语法官有限，与西藏藏汉双语法官占总数的61.6%相比相差甚远,无法满足当前司法审判要求。如凉山某县法院司法改革后法官人数从51人减少到18人，双语法官减少5人；阿坝某草地县司法改革前有5名双语法官，员额制后3名；近三年来甘孜藏区基层法院双语案件高达95.8%，但在司法改革时一些有着丰富审判经验的双语法官未达到条件不能入额，该州虽然有30名双语法官，但精通藏汉听说读写的法官只有17人，导致某些法院目前没有能用藏文写判决的员额法官。藏区所用藏文虽然相同，但存在四种方言，每一种方言与其他方言有较大差别，甚至不同的乡镇之间都有语音区别。如阿坝某县只有员额双语法官一名，虽然该法官会藏语，但不会该县方言，与当事人交流仍然有困难。法官不会说，当事人听不懂，不利于法庭调解、审理，更不要说后续一系列问题的解决了。凉山某县法院的员额法官虽然与当地总人口的民族结构基本吻合，但有部分法官不懂得彝文和传统文化，其功能不能完全发挥出来。虽然有的司法辅助人员会本民族的语言和文字，但在翻译的过程中仍然存在交流的障碍，不能将法官的意思完全表达出来。因此，掌握本民族语言文字并了解本民族风俗习惯的法官扩充到员额法官队伍中来，将有利于审判工作的开展。

(三)审判辅助人员流动性大

审判辅助人员是否到位，关系到法官员额制改革是否真正落实。随着法官员额制改革，在“法官+法官助理+书记员”的审判运行模式下，法官助理和书记员的法律素养与工作能力是减轻员额法官事务性工作负担的关键。在经济发展比较好的地区，自然条件好，法院的经费保障充足，招录高素质的法学专业毕业生充实到司法辅助岗位相对比较容易。但在民族地区，高寒缺氧，自然条件恶劣，如甘孜藏区平均海拔4112.83米，泥石流、雪灾等自然灾害频发，有些地区不通公路不通电。外地司法辅助人员身体上要适应环境的恶劣，生活上要适应饮食等习惯不同，加之福利待遇偏低，缺乏职业上升通道，若有调任或更换工作地区的机会，很容易造成本地已培养数年的司法辅助人员调离本地。特别是在藏区草地县法院，调离人员较多，人员流动性较大。员额法官在审理案件的过程中缺乏审判辅助人员的有效配合，导致员额法官在案件办理中分担了一部分司法辅助人员的任务，而司法辅助人员则更多的从事了书记员的工作，与司法改革确立的司法专业化、精英化、去行政化的目标相去甚远。民族地区一方面在大幅度的公开招录干警，而另一方面招来后又不断地流失，出现“年年栽树不见树”的尴尬局面。

路径选择：四川西部民族地区员额制法官的发展

（一）以案定额为基础，结合民族地区特点适当扩大员额比例

根据最高院相关规定，实行法官定额制度的时候，要在综合地考虑中国国情、审判工作量、辖区面积和人口、经济发展水平等各种因素的基础上，并且要在现有数额的编制内，合理地确定各级人民法院的法官员额。一般情况下，案件的多少与该地区法官员额的配置成正比，案件多的地区法官员额相对较多，反之，案件少的地区，法官员额较少。四川西部民族地区人口少，案件量小，如甘孜藏区全州2017年受理案件4333起，而内地法院一个庭受理的案件都很可能远远超过这个数量，但是民族地区审理案件的成本较高，法官工作量大。所以，法官员额不能单纯地根据该辖区内的人口基数和案件数量来考量。可以尝试从甘孜阿坝藏区和凉山彝区法院中抽取一定数量的案件做类比分析，追踪各类案件审判所需的办案流程、所花费的时间、经济成本等各项数据综合地判断该法院的审判任务。同时，还应考虑到民族地区的法官在维稳工作、法治建设、扶贫攻坚等多项综合性任务上所花费的时间和精力。在适用员额制改革大原则的前提下，制定出合理的计算法官员额的方法，对少数民族地区法官倾斜，扩大员额比例。

（二）降低当地少数民族双语法官入额标准

司法改革后，有些年龄较大的双语法官不愿入额，而有些双语法官因不符合条件而未被遴选入额，从而导致民族地区双语员额法官短缺。为解决这一矛盾，建议降低入额条件，扩大双语法官的比例。对熟悉本地民风民情、办案经验丰富的双语法官，可以适当放宽专业、年龄、学历等条件，降低开考比例、分数线，优先保证本地的彝汉、藏汉双语法律人才进入。对双语法官的考核，除考察他历年来在业务部门办理案件的情况，还应重点考察该法官对当地民族语言文字掌握的程度、是否了解本民族风俗习惯、群众工作能力等方面，确保司法经验丰富、业务水平高、通政策的双语法官入额。同时，坚持问题导向，充分考虑当地实际，采取不同地区不同比例双语法官入额。如阿坝州汶川、茂县等地汉藏杂居，城市化进程比较快，相对于红原、若尔盖等几个草地县双语法官的需求量相对较小。因此，在确定扩大双语法官入额比例时，不能搞一刀切，应当以每个基层法院管辖区少数民族的人口数为基数，结合近几年审理少数民族的案件数量综合考量。

（三）为审判辅助人员提供有力的支持和保障

首先，在招聘审判辅助人员时可以优先考虑本地户籍人员。民族地区学生适应当地的自然环境，了解当地的民风民情，与外地报考人员相比具有一定的优越性和稳定性，愿意回家乡就业的大学生应当在录取政策上有一定比例的倾斜。其次，畅通晋职晋升渠道。司法改革后员额法官名额有限，审判辅助人员入额竞争大，等待周期太长，建议上级法院可以从下级优秀法官中遴选，在解决优秀法官晋升通道的同时，也增加了基层法官工作积极性，对员额制进行补充。最后，设立编外辅助人员等级制度，将等级与薪酬挂钩，在合理的范围内，为编外审判辅助人员提供一定的晋升路径。如澳门《司法辅助人员通则》对于书记员的管理模式做了细致的安排与设计，明确专门司法辅助人员职位考试——晋升考试，我们可以对审判辅助人员的工作年限和工作评价制定具体要求，符合规定要求的人员才可以参加“晋升考试”，考试合格后才能升职，从而为民族地区法院吸引和留住人才，提升审判辅助人员的工作积极性和队伍稳定性。