生产建设项目水土保持方案编制工作的思考

刘金鹏，周自强，陈豫津

(甘肃省科学院 地质自然灾害防治研究所，甘肃 兰州 730000)

2017年9月22日,国务院印发《国务院关于取消一批行政许可事项的决定》(国发〔2017〕46号)，把水行政主管部门实施的生产建设项目水土保持设施验收审批行政许可事项转由生产建设单位按照有关要求自主开展水土保持设施验收。为贯彻落实国务院决定精神，规范生产建设项目水土保持设施自主验收的程序和标准，切实加强事中事后监管，2017年11月13日，水利部印发《水利部关于加强事中事后监管规范生产建设项目水土保持设施自主验收的通知》(水保〔2017〕365号)，进一步细化生产建设项目水土保持设施自主验收工作。

生产建设单位自主验收水土保持设施对于减轻企业负担是好事，但如何做好本项工作并不是一项简单的事。在“放管服” 原则的指导下，顺利、高质量地完成自主验收工作必须从头至尾捋顺各个环节。而最初的环节——水土保持方案编制显得尤为重要，这是做好后续工作的根本保障。根据多年的水土保持技术服务工作经验，笔者在对水土保持方案编制中存在问题进行分析的基础上，提出了一些想法和建议，以期对今后的水土保持方案编制工作有所指导，同时也为管理部门的决策提供参考。

1 水土保持方案编制历史

1991年6月29日，第七届全国人民代表大会常务委员会第二十次会议审议通过了《中华人民共和国水土保持法》。水土保持法的颁布实施，是中国水土保持事业的一个重大转折点，为全面预防、治理水土流失，合理利用和保护水土资源提供了有力的法律武器，使全国的水土流失防治工作走上了法律化、规范化、科学化的轨道。 1993年8月1日,水土保持法实施条例发布施行，明确规定了在山区、丘陵区、风沙区的开发建设项目要编报水土保持方案。从此水土保持方案制度开始实施，标志着我国水土保持监督管理的法规体系、执法体系和技术服务体系建设全面展开。1996年3月1日,水利部批复了全国首个建设项目水土保持方案——《平朔煤炭工业公司安太堡露天煤矿水土保持方案》,标志着我国开发建设项目水土保持方案审批工作走上正轨。2010年12月25日修订后的《中华人民共和国水土保持法》通过审议，并自2011年3月1日起施行。

1996—2005年，水利部累计批复大型开发建设项目水土保持方案1 060项(含委托项目142项),共投入水土保持资金526.6亿元，划定水土流失防治责任范围10 718.4 km2，减少水土流失量5.2亿t[1]。

另据对2006—2016年水利部发布的中国水土保持公告相关数据统计，期间我国共审批开发建设项目水土保持方案29.079 7万个，其中水利部批复2 943个，各省(自治区、直辖市)批复48.763 5万个(表1)。

水土保持方案在指导建设单位规范履行法律法规的同时，发挥了较好的防治水土流失作用。而相对于批复的方案数量，历年的水土保持设施验收数量相对较少，平均为批复方案数量的48.15%(部级)、13.37%(省级)。这虽然有建设项目的时间性限制因素影响，但方案编制质量差、编制阶段与实施阶段内容差异大也是重要影响因素。

表1 2006—2016年全国完成的方案批复及水保设施验收工作统计

另据《水利部办公厅关于进一步规范生产建设项目水土保持方案编制单位和监测单位水平评价工作的意见》(办水保函〔2015〕1672号)和《关于开展生产建设项目水土保持方案编制单位水平评价工作的通知》(中水会字〔2016〕第010号),中国水土保持学会对原持有“生产建设项目水土保持方案编制资格证书”且自愿申请水土保持方案编制单位水平评价的1 558家单位进行了水平评价，并统一换发生产建设项目水土保持方案编制单位水平评价证书，其中四星131家、三星694家、二星733家。各技术服务单位在生产建设项目的水土保持工作中发挥了很好的服务作用，但由于各种原因造成水土保持方案编制问题较多。

2 水土保持方案编制存在的问题

2.1 方案编制单位水平各异，层次差别较大

在《国务院关于取消和调整一批行政审批项目等事项的决定》(国发〔2015〕11号)颁布之前，生产建设项目水土保持方案基本由持证人员编制完成，颁布之后出现了编制人员多样化的局面。由于专业的不同、从业人员的编制经验不同、各编制单位对方案的编制内容理解不同，所形成的方案报批稿水平各异、层次差别较大，尤其是市县批复的项目。水土保持方案仅仅是诸多项目前期报备材料应具有的条件之一，只要符合编制程序、编制规范就可以通过评审并取得批复。这里面编制质量的好坏、设计措施落实的实际可能性大小无法真正体现，最终造成了后续验收困难。

2.2 方案编制阶段与实施阶段内容差异较大

按照水利行业的一般规定，水土保持方案编制可分为可行性研究、初步设计、技施设计三个阶段[2]。但是，由于铁路、公路、电力、能源、城市建设等行业前期工作的阶段划分和要求与水利行业存在较大的差异，因此其前期工作的深度不能满足水土保持方案编制的要求。目前，水土保持方案编制阶段一般理解为建设项目可行性研究阶段，依据的文本主要是可行性研究报告。而诸多案例表明，不同类型建设项目可行性研究阶段的技术深度不同，好多水土保持方案必须重视的关键部位和关键内容在可行性研究阶段交代不深，所形成的报批稿往往在后续实施(设计)阶段变化很大。这种变化的最终处理方式是方案变更不仅耗费时间，造成建设单位的额外支出，还会影响项目的开工建设时间。

2.3 设计阶段工作相对弱化

按照水土保持方案编制程序，方案报批后建设单位要委托相关单位完成水土保持初步设计直至施工图设计，但实际的情况是这种后续工作多为空白。好多项目仅仅依据批复的水保方案进行措施落实，而落实的情况却因各种原因与方案设计差别较大，水土保持三同时制度在此环节上错位尤为严重。

2.4 同一区域设计内容差异较大

水土保持方案一般是由建设单位自主或者委托第三方单位编制完成。各编制单位的喜好和技术条件决定了同一区域水土保持方案侧重点不同、措施类型五花八门。工程技术力量强的喜欢设计各种工程措施，植物技术力量强的喜欢设计各式各样的植物措施，从而造成了同一区域最终落实的水保措施各不相同。这种情况虽然有部分工程的特殊情形限制，但在同一区域不同的设计思路往往破坏了区域整体规划，所导致的后果往往是区域整体统一性和标准化出现过大的差异。比如，西北某省一个光伏产业园区20多家单位就编制了20多个不同的方案，而且措施各异。

2.5 建设单位理解不到位，重视不够

近几年，由于国家加强对生产建设项目的环保、水保督查工作，各项目建设单位对这方面的工作也有所加强，大多数建设单位不仅自己成立了专门的部门落实和检查水保工作，而且各施工单位也同样有专门的部门完成这一工作。但实际的情况是无论是建设单位还是施工单位，机构有、制度有，就是缺乏相关专业技术人员。尽管有水土保持监测单位和监理单位的现场工作辅助，但对一些突发性的水土流失事件往往无法及时处置，甚至出现好多单位认为水土保持工作就是环保工作，往往将环境报告和水土保持方案报告的落实等同一事。

3 建 议

3.1 强化审批过程

水土保持方案最终要进行专家评审。目前水保方案编制由于制度的改革，参与人员和单位呈现多样化。因此，进一步强化方案评审、严格评审结论显得尤为重要。

(1)评审专家库的建设和专家遴选要博采众长，突出项目特色。①专家库的建设要选择长期从事水土保持专业理论研究和从事实际工程实施的“双长”专家，即不仅要有丰富的理论知识，更要有丰富的实际编制、设计经验，甚至还可以选择从事过水保监测、水保监理、水保规划工作的综合性专家。②对于不同性质的建设项目，要选择具有相同建设项目水土保持工作经验的专家，不能盲目选择。③对于专家选择，除具有上述条件外，优先选择对项目区自然条件、社会经济甚至区域发展规划比较熟悉的本土专家。

(2)评审评议要因地制宜，符合实际。大多数方案编制单位为了博取评审专家的眼球，在规范之内总想美化方案设计内容，而对项目区和项目本身的实际状况不加仔细考虑，往往产生一种结果，就是方案内容丰富、设计符合规范、各项目标承诺完美，但在实际实施时，因过于强调目标值而无法落实完成，最终造成后续的方案变更和验收困难。比如，西北干旱区某一项目弃土场因条件限制只能选择在林地，方案编制单位按照“先拦后弃”的规范设计了挡土墙、截排水沟等工程措施，看似符合规范，设计无误，但实际情况是当地林业部门除要求弃渣场植物措施外，严禁弃渣场出现圬工措施。最终该项目在实际实施时采用了进一步放缓边坡措施以保证稳定，以水平阶(沟)等形式代替截排水沟。工作虽然完成了，生态环境也得到了恢复，各方都很满意，但方案变更却不可缺少，造成了建设单位的成本增加。

3.2 建议方案编制与设计同一主体执行

正如前文所述，由于水土保持方案一般依据的文本是可行性研究报告，而后期初步设计普遍呈现弱化现象，因此造成的方案变更现象较多。根据水利部网站公布的数据，2017年部批项目共43个，进行变更的项目就有19个(含弃渣场补充报告11个)，占年度所有审批项目的44.2%，充分说明了这一问题的普遍性。如何解决这一问题，降低主管部门的行政审批压力，避免项目建设单位的额外报批环节，建议尝试采用下列方式：

(1)根据《开发建设项目水土保持方案编报审批管理规定》(2017年12月22日水利部令第49号第二次修改)第二条：凡从事有可能造成水土流失的开发建设单位和个人，必须编报水土保持方案。其中，审批制项目，在报送可行性研究报告前完成水土保持方案报批手续；核准制项目，在提交项目申请报告前完成水土保持方案报批手续；备案制项目，在办理备案手续后、项目开工前完成水土保持方案报批手续。经批准的水土保持方案应当纳入下阶段设计文件中。按照本条的规定，水土保持方案审批是开发建设项目审批和核准的主要条件之一。这一条的执行毋庸置疑，必须落实。

(2)尝试改革水保方案编制的前期内容。水土保持法及其实施条例，以法律法规的形式明确了水土保持方案审批的前置地位，属前置审批程序。从深层次上理解，水土保持方案只要论证项目的可行性及水保措施投资(审批制项目更是如此)就可满足前置审批要求。因此，建议水保方案编制过程中，主要论证项目选址是否满足限制性要求、项目占地是否满足水土保持要求、土石方平衡是否满足水土流失控制、水保措施是否合理、方案投资是否满足需要即可，而无须明确取弃土场等类似点状工程的具体位置要求。只要实施过程中取弃土场等类似点状工程的占地面积不超过规定比例(20%)，方案设计的措施方法、数量及投资应该是满足要求的。而在后续设计或者施工图阶段再具体明确位置，论证选址合理性，细化措施投资。这样，不仅可以满足水土保持方案的前置审批程序要求，而且省去了复杂的变更程序(尤其是弃渣场位置、数量变化造成的变更)。这一设想同马永提出的“施行主体工程设计水土保持评价制度和水土保持方案报告制度双轨制”的建议是源同一体的[3]。说明这一方法在水土保持工作者的思维中是有共鸣的。

(3)尝试方案编制和后续设计同一主体的改革措施。一般经批准的水土保持方案应当纳入下阶段设计文件中，但实际执行的情况却与之大相径庭。随着主体工程立项批复的完成，同步进行的设计工作在接下来的工作中却呈现出截然不同的状况[4]。要解决这一问题可以尝试实施方案编制和后续设计同一主体的改革。目前后续设计要求具有设计资质的单位才可以，这就造成不同单位因人员素质、认识程度、专技特长不同而将水保措施设计与方案设计思路人为分离，没有一致性和贯穿性。其实，大多水保方案编制单位基本上是具备设计实力的，实施方案编制和后续设计同一主体执行措施不仅可以促进方案编制单位提高编制水平，更重要的是增加方案编制单位的责任心，对建设单位落实后续设计的连续性、一贯性及水土保持管理工作也能起到积极作用。

3.3 强化临时措施设计和监督

生产建设项目水土保持方案设计的临时措施，由于在工程建设后期将全部或者大部分失去作用，往往导致建设单位容易忽视或者验收单位无法鉴定，而建设过程中正是这些临时措施发挥着控制水土流失的主要作用。结合方案编制和水土保持监理、监测的实际工作经验，笔者认为方案编制时尤其要强化对临时措施的论证和具体设计，临时措施不仅要面面俱到，填补工程措施和植物措施落实前的防治空白，更重要的是设计要合理，要和主体工程文明施工的具体措施结合起来，从源头上杜绝水土流失，从过程中控制水土流失。监测单位、监督部门不一定只依据方案开展工作，非常有必要根据实际情况给建设单位和施工单位随时提出必要的临时防治措施建议，并将这些建议的落实情况补充到季报方案和监测总报告中去。

3.4 集中开发片区尝试进行区域水保方案编制试点

除线性项目外，其他生产建设项目无论大小，都是在某一流域或者规划区域背景下建设的。方案的设计思路和指导原则除满足相关法律法规和技术规范外，必须要和区域背景、整体规划相一致。因此，建议尝试进行区域水保方案编制规划试点工作，在防治目标、总体措施布局方面全盘考虑。例如：按照区域(流域)地貌，明确区域(流域)各地貌分区的总体防治目标(6项指标取值)；明确区域(流域)防洪排洪总体规划，特别是排洪干道的总体布局；明确区域(流域)各地貌分区具有共性的工程措施(如土地整治方向、取弃土场相对位置及防护措施等)、植物措施(如植物选择、栽植养护管理等)、临时措施(如临时苫盖区域、洒水降尘标准、临时道路建设标准等)总体建议等。而对于各建设项目水土保持的具体要求，则要依据全局规划按照项目特征布设，主要明确区域土石方调配平衡、各项措施的具体数量及具体设计等。这种“大框架、小特征”的编制思路，不仅避免了因各方案编制单位设计思路和编制水平的不同而形成的差别，而且有利于整个区域(流域)的生态环境协调发展。