构筑全面二孩时代的女性生育支持服务体系

刘佳佳?谭欧

摘 要：笔者于2018年8月开始在京津冀地区展开了有关我国现行生育政策与生育支持服务的调研。本文依托于实地调研结果，分析了我国当前生育政策的落实情况与问题，同时对欧洲、北美、东亚等国的生育支持服务体系进行了探讨、研究，为我国全面二孩时代女性生育支持服务体系的建立提出了具体建议和对策。

关键词：全面二孩政策;女性权益保障;生育支持服务体系

一、我国现行生育政策与问题

2001年12月我国通过了《人口与计划生育法》，并于次年开始实施，这部法律奠定了我国生育政策的基本原则。作为我国的基本国策，我国的计划生育政策经历了从“晚婚晚育、少生优生”为主的节制生育到有计划地放开生育。从独生子女政策过渡到了“单独二孩”，继而进一步过渡到了“全面二孩”得政策。2019年起执行多年的“准生证制度”逐步在全国各地废除，取而代之的是“生育登记服务”制度，相关单位的角色定位也从之前的“批准”为主转向了“服务”为主。

在人口生育政策方面，我国的《人口与计划生育法》第24条提出要逐步建立、健全基本养老保险、基本医疗保险、生育保险和社会福利等一系列社会保障制度;25条规定符合法律规定生育子女的夫妻，可延长生育假，获得其他福利待遇;26条规定用人单位应给予处于怀孕、生育和哺乳期的女性特殊劳动保护、帮助和补偿。鉴于这些法条较为笼统，我国后继出台的《社会保险法》《劳动法》《女职工劳动保护特别规定》进一步明确、细化了具体措施。虽然出台了一系列鼓励生育政策和配套性措施，然而本次京津冀调研的结果显示，现有生育政策的实际效果不甚理想。以《人口与计划生育法》24条规定的生育保险为例，2010年生育保险参保人达到1.23亿，只有当年养老保险参保人的62.3%[1]。至2018年我国生育保险参保人数上升为19195.59万人，2019年上半年参加生育保险人口规模增长至19300.2万人，总数仍不足2亿。参保率约为50%。在本次京津冀地区的田野调研中，笔者发现大量的非公企业、中小型企业、事业单位和党政机关中不在编职工、及进城务工的农村女性，其生育保险未被缴纳。在我国，生育保险一般由用人单位负责购买，若政府监管缺位，则极易造成保险逃缴、漏缴，影响相关政策的执行效力。

而有关福利制度（如孕产期休假制度、一小时哺乳制度、孕产期劳动照顾等）的实施情况也不容乐观。根据笔者对京津冀三地调研结果进行统计发现，在京津冀有11.2%的女性表示未曾获得法定天数的产假，男性陪产假和流产假的执行情况则更不理想。就单位性质而言，国有企业和机关事业单位较之私营企业往往可更好的落实相关生育政策，而吸纳劳动力最多的私营企业和其他性质单位对妇女法定权益的保护则一直存在着不完全、不充分的问题。

二、建立生育支持服务体系

我国应逐步建立起完善的生育支持服务体系，主要可以在生育休假、收入赔偿、保育服务、产后就业四方面给予育龄女性以支持。鉴于一些发达国家的生育支持服务体系建立时间较早，在此领域内我们可借鉴国外经验。到现在为止，许多发达国家已经形成了其较为完整的，以生育休假、收入补偿、保育服务、产后就业为四大支柱的生育支持服务体系。生育支持服务体系的构筑对女性的生育与育儿行为可以起到强有力的支持作用，进而有效提高女性的生育意愿。

（一）生育休假制度

我国女性的生育假期主要由产假和生育假构成。而国外的生育休假则主要包括产假（maternity leave）、生育假（parental leave）、陪产假（paternity leave）、和育儿假（home care leave）四种。有些国家会把产假进一步细分为产前假和产后假;也有一些国家（如冰岛、瑞典等国）将其产假纳入到了生育假的范畴当中。《2010歐洲生育假指令》（Parental Leave Directive 2010）规定产假至少为16周，也有一些国家高于此要求，英国产假长度甚至达到了52周。在欧洲，几乎所有国家的产假都属带薪假。除产假外，生育女性及其配偶还可共同享受生育假。但产假和生育假在欧洲仅仅是女性劳动者在生育期间自己或与其配偶所依法享有的一部分休假。较之产假与生育假，育儿假在欧洲许多国家起着更为重要的作用。育儿假是生育女性（及其配偶）所能享有的专门用于照料婴幼儿的法定假期。在波兰，育儿假甚至可长达4年，而法国、西班牙、芬兰、斯洛伐克等国的育儿假最长也能有3年之久。同时，欧洲绝大部分国家都设立了男性陪产假，时间长度从几天（如荷兰、意大利）到半年以上（如法国）不等。有些国家还在带薪假政策方面出台了更为细化的政策，如法国妇女在生育第一胎时可享有42周的带薪假，而生育二胎时则可申请110周的带薪假期。

与欧洲国家比较，我国的生育休假制度有着“重生育”而“轻养育”的特点。虽然我国女性产假时间在“全面二孩”政策颁布之后进一步有所延长，但却存在陪产假申请率低、尚未实施育儿假的问题。在笔者进行田野调研的京津冀三地，产假长度分别为北京128天、天津128天、河北省158天。而从全国数据来看，我国大部分省份的产假可长达158天，直辖市一般均处于128天左右。由此可见，我国的产假长度并不短于西方国家。但我国男性陪产假的申请率较之西方国家而言明显偏低。本次京津冀地区的调研结果显示，在育儿行为中，男性的有效参与率仅为32%;“隔代育儿”与“丧偶式育儿”的现象非常普遍。

因此，在生育休假方面我国应考虑增加育儿休假。根据各地的具体情况细化带薪假期的长度（如可根据是第几胎而分别制定）。日本政府为了在企业中有效推行并落实“育儿休业”制度，专门设置了“育儿休业奖金”，以便对实施“育儿休业”制的企业颁发奖励，奖金额度最高可达75万元。我国可借鉴日本的做法，对切实执行了育儿休假的企业采取适当奖励、减免税收等措施，以减轻企业的用人负担。同时，我国应有效推行陪产假制度。在陪产假制度实施较好的北欧国家，女性职工权益可以得到更好的保护。例如，挪威法律规定新生儿的父亲必须至少使用带薪育儿假70天。此规定不仅使挪威男性能够更多地参与到育儿活动中来，也对当地女性的就业起到了良好的促进和保护作用。由于挪威法律要求男性同样必须休假，使得许多企业在招聘时无需考虑雇佣女性员工是否会因女性的生育行为而致使工作延误或用人成本的增加。由此可见，陪产假虽然推行起来有一定的难度，但却是保护女性员工就业权益、推进职场两性平等的关键一步。

（二）提供收入补偿

在发达国家，收入补偿是生育支持服务体系的重要组成部分之一，但每个国家的补偿额度不一。既有奥地利、德国等实施收入全额补偿的国家，也有英国这样收入补偿率不足1/3的国家。在饱受人口老龄化、少子化之苦的日本，其产假补偿率達到了67%，育儿假补偿率也达到了59.9%。不可否认的是，收入补偿制度不仅在经济上对产期妇女提供了保障，同时对中低收入家庭的育儿行为起到了特别重要的支持作用。收入补偿的额度往往会随着一国的人口出生情况和人口结构的改变而有所改变。生育率长期处于较低水平的日本在进入21世纪以来大大提高了生育家庭的收入补偿，并在2004颁布了《儿童补贴法》修订版，扩大了生育补贴的范围。从之前的第二胎发放补贴改为自第一胎起即可获取补贴;从第三胎开始，每月可领取10000元的补贴;同时享受补贴的时间也会相应的延长。为解决生育家庭的经济负担，日本政府几乎承担了女性从孕期到育儿的全部费用。日本女性不仅可以在怀孕期间领取数量可观的补助，幼儿0-3岁期间每月还可领到约折合982元人民币的补助，儿童3-15岁期间的政府补助额度约折合655元人民币。

为保障妇女的基本经济权，我国可考虑增加产假阶段和育儿阶段的收入赔偿，并在医疗、教育等方面提供相应支持，以减轻生育家庭因育儿行为而造成的经济负担。从世界范围来看，收入补偿的资金通常来源于政府、企业或社会保险。在177个有带薪产假的国家中，91个国家和地区的产假薪酬是由政府财政负担的;我国的产假薪酬则是由用人单位支付的[2]。在笔者开展的京津冀三地调研中，愿意接受访谈的35家用人单位的招聘人员均不同程度地表示应聘者的性别确实是考量因素之一。如果产假薪酬、收入补偿等均由企业独自承担，势必会加重企业的用人成本，进而使得就业性别歧视现象更为严重。在这方面我国可借鉴奥地利的做法和经验，由企业与国家共同出资建立家庭基金。而德国、法国等欧洲国家通常会采用儿童税优惠或抵扣的方式来减免企业税收。我国也可考虑用减免税收做为收入补偿计划的具体实施办法之一。通过多种方式、不同途径来减轻育儿家庭的经济负担。

（三）健全保育服务

欧洲许多国家都在儿童早教和养护（Early Childhood Education and Care，以下简称ECEC）上不惜投入大量资金，通过政府财政拨款建立婴幼儿抚育机构，或通过育儿补贴的方式直接贴补家庭在婴幼儿抚育上的开支。冰岛、丹麦、瑞典三国在儿童早教和养护方面的支出占GDP的比重超过了2%。日本政府在购买ECEC相关服务方面的支出占GDP的比重也达到了0.46%，免除个人税务的支出占了GDP的0.8%[3]。美国在保育方面实施了提前开端计划（head start）。自1964年起，美国政府开始为贫困家庭中3-5岁的幼儿免费提供社区教育。加拿大魁北克省也是ECEC政策的典型代表，通过日托中心和托儿所来提供保育服务。魁北克省在1997年起开始对保育机构增加补贴，用以确保所有4岁及4岁以下儿童的家庭均可享受每日仅花费5加元的儿童早教及保育服务，后又进一步放宽了对保育儿童的年龄限制，将年龄上限从4周岁调整为5周岁。

在保育服务方面，我国应加大育儿所建设力度，特别是0-3岁儿童托儿所的建设。在新生育政策推行3年后，北京市托儿所数量依然严重不足。公办托儿所缺位，民办托儿所、国际日托学校价格不菲，成为工薪阶层难以承担的“奢侈品”。随着“全面二孩”政策的推行，建立足够数量的托儿所已刻不容缓。特别是在北京地区，双职工家庭的大量存在使得育儿成为沉重负担。在本次京津冀地区的调研中笔者发现，在北京、天津、河北地区的生育家庭中，“隔代抚养”现象极为普遍。尤其是北京市，接受调研的家庭中有92.5%表示婴幼儿的祖父母、外祖父母中至少有一人参与了育儿行为;参与问卷调查的北京市女性中有95.7%的人表示，上一辈人协助抚养幼儿是其可返岗或再就业的重要前提条件之一;91.2%的北京家庭赞成大力发展婴幼儿的托育服务。可见，健全的保育服务将大大减轻妇女的育儿负担，有效减少“隔代育儿”现象，也利于女性生育后的返岗与再就业。

最近来自日本兵库县的数据分析证明了妇女的劳动参与率与人口出生率的关系由反比渐渐转变为正比，经分析其主要影响因素为政府对于保育服务的大力投入（主要体现在育儿所的增加）[4]。正是因为育儿所数量的有效增加，才使得女性可将更多精力转移到工作上，帮助女性更好的平衡工作与育儿之间的关系。大阪大学的另一项研究表明育儿假制度等支持措施确实减少了生产与育儿成本，使女性的“工作—育儿”冲突减少[5]。北京市及其他有条件的省、市、自治区可率先试点将托育服务率先纳入到公共服务制度与社会福利体系当中来，建设起完善的托育系统，再面向全国更多地区推广。除此之外，国内有关部门还可参考美国的“提前开端计划”，关注低收入家庭的婴幼儿抚育，关注儿童的长远发展。

（四）促进女性产后就业

日本劳动部就业部在2015年颁布的女性再就业手册就如何平衡工作和育儿，提出了除法定要求外的时差考勤系统、弹性工作制和远程办公制等。女性的再就业培训可为其体验不同的职业提供机会，帮产后女性复苏职业中断时的资质等级能力。为给再就业妇女提供良好的工作环境，公司管理层会专门安排一位女性领导负责密切关注所有女性员工，并将再就业的女性安排在相对女性化的环境中办公。政府对在女性就业方面做出努力和成绩的公司及已经形成了女性再就业体系的公司给予大力嘉奖和表彰[6]。

国内有关部门应鼓励中国企业在营利外，同时承担起社会责任和法律义务，在促进女性就业与再就业上做出贡献，并逐步建立起一套促进女性产后再就业的系统。

三、结语

通过对京津冀地区实地调研得到的结果进行分析可知，在现行生育政策下，妇女福利制度的相关具体配套措施还十分欠缺。保护妇女生育权益的责任与负担基本由用人单位承担，给予用人单位的相关奖励和激励措施不足。这容易导致妇女福利和女性权益保护政策难以落实与执行，还会对女性就业造成负面影响。缺乏具有强制力的措施来保障相关法律、法规的实施，监管缺位使得企业更加缺乏执行相应规定的动力。只有构筑起完善、有效的生育支持服务体系，并增加奖惩措施、增大监督力度，才能使政策落到实处。

参考文献：

[1]蒋永萍.社会性别视角下的生育保险制度改革与完善——从《生育保险办法（征求意见稿）》谈起[J].妇女研究论丛，2013（1）.

[2]李楠.《产假、陪产假和育儿假：189个国家和地区的比较》[EB/OL].（2019-02-28）[2019-10-28].http：//finance.sina.com.cn/roll/2019-02-28/doc-ihsxncvf8488655.shtml.[3]OECD Family Database http：//www.oecd.org/social/family/database.htm.

[4]湯浅俊郎，人口減少社会における女性の労働力参加と出生率との関係について ―兵庫県市·町別統計データから分析するhttps：//kindai.repo.nii.ac.jp/index.php？action=pages_view_main&active_action=repository_action_common_download&item_id=19057&item_no=1&attribute_id=40&file_no=1&page_id=13&block_id=21

[5]駿河輝和，張建華，育児休业制度が女性の子ども数の増加と継続就业に与える影响について-パネルデータによる计量分析，《季刊家计経済研究》2003

[6]厚生劳动省女性の再就職·再雇用https：//www.mhlw.go.jp/bunya/koyoukintou/dl/h26-03_itakuchousa01.pdf