陕西省社会资本参与土地整治模式及建议

王超敏

[摘要]耕地是保障我国粮食生产和粮食安全的重要资源，以政府财政资金投入为主导的新增耕地土地使用费、耕地开垦费、土地复垦费是我国土地整治的主要资金来源，但随着财政资金管理制度的不断深化，引起了土地整治专项资金不足和土地整治任务繁重间矛盾的不断加剧。基于此，国家出台政策鼓励和引导社会资本参与土地整治项目实施已成为当前各政府部门加强占补平衡补充耕地重要的资金来源和有效手段，分析了陕西省社会资本参与土地整治现状与途径，发现社会资本参与土地整治实施模式存在的一些问题，并针对此问题，提出了鼓励和吸引社会资本参与土地整治建设的建议，为进一步做好社会资本参与土地整治工作提供参考。

[关键词]陕西省;社会资本;土地整治;占补平衡;实施模式

[中图分类号]F301.33 [文献标识码]A

引言

耕地是保障我国粮食生产和粮食安全的重要资源，随着社会经济迅猛发展，建设用地指标已难以满足不断发展的经济对土地的需求，伴随着城镇化推进和新农村建设步伐的不断扩大，造成了大量耕地被压占使用的情况，因此，土地整治项目已成为拓宽我国耕地来源的重要渠道。2016年中央1号文件指出，通过占补平衡项目的实施作为补充耕地的重要来源，且将指标按谁投入谁受益的原则进行使用。2017年中央四号文件进一步将拓宽补充耕地途径，将高标准农田项目、增减挂钩项目以及工矿废弃地复垦项目作为增加耕地的主要方式。以政府财政资金投入为主导的新增耕地土地使用费、耕地开垦费、土地复垦费是我国土地整治的主要资金来源，但随着财政资金管理制度的不断深化，引起了土地整治专项资金不足和土地整治任务繁重间矛盾的不断加剧。《中共中央国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》鼓励和引导社会资本参与土地整治项目实施已成为当前各政府部门加强占补平衡补充耕地重要的资金来源和有效手段，为有力保障我国建设用地需求、保障粮食安全起到了重要作用。

1 陕西省社会资本参与土地整治现状与途径

2017年《全国土地整治规划（2016～2020年）》中明确要求通过探索建立土地整治激励机制、土地整治市场化机制，建立多元土地整治投资融资渠道，明确鼓励和引导社会资本参与土地整治建设。“十二五”至“十三五”期间，我国加大了财政资金和社会资本投入力度，投入了超过2万亿元资金进行土地整治项目的实施，切实有效的推进了我国占补平衡项目质量和数量双提高。同年12月，自然资源部发布《关于改进管理方式切实落实耕地占补平衡的通知》也提出了更为具体的要求，要求地方政府进一步加大耕地占补平衡资金投入力度，充分发挥政府职能部门的引领作用，积极吸纳和引进社会资本参与占补平衡项目的实施。基于此，陕西省政府和各级市、县政府充分落实政策精神，出台了鼓励和引导社会资本参与土地整治的政策指导意见，并与陕西省土地工程建设集团等专业技术较好、科研水平较高、业务针对性较强的国企单位通过签订合作协议，采用BT及PPP模式等进行占补平衡项目和其他综合开发项目实施，先后在陕北、延安以及渭北等地区取得了显著的成果，尤其在高标准农田建设、耕地占补平衡项目实施、废弃工矿复垦、增减挂钩项目以及制沟造地等方面获得了较大成就，社会效益、经济效益以及生态环境效益均十分显著，为保障陕西省建设用地指标作出了突出贡献。在陕西省有效推行鼓励社会资本参与土地整治项目既增加了区县招商引资渠道，盘活了区域经济发展，又能通过项目实施有效增加耕地面积、提高耕地质量，且项目的前期评审、组织协调、立项申报、项目实施、竣工验收等全程均在县级国土部门的监督和管理下，既保证了项目质量，又在一定程度上实现利益共享、风险共担，有效降低项目的整体成本。

2 社会资本参与土地整治存在的问题

社会资本参与土地整治项目，尤其是在占补平衡项目中已有了较多尝试且取得了一定成果，陕西省内PPP模式的应用也较为成熟，但在实际操作过程中仍存在一些较为突出的问题。虽然国家层面及各省市县级政府对社会资本参与土地整治项目的政策能够较为完整的落实，也有较为专业的土地整治类国有企业参与实施，但在实际操作过程中，激励机制存在重大问题，部分区域存在业务对接手续冗长、推诿等现象，而土地整治项目一般对接部门为当地国土部门，农业、林业以及水利和环保等部门的协调难度较大，各项审批政策滞后，导致了正常的土地整治业务流程进展缓慢，严重降低了大型国有企业等社会资本参与土地整治项目的积极性，因此有较多的民营企业也投入到土地整治项目建设中，但由于其技术水平相对落后，人力资源和物质条件较差，且由于其民营企业性质决定的社会责任不强等原因，导致项目实施质量较差，容易引起各类矛盾，且项目实施完成后的移交管护问题较多，潜在风险较大。社会资本参与土地整治项目建设目前主要遵循的原则为谁投资谁经营、谁投入谁受益，但很多县级国土部门不仅要追求新增耕地数量和质量的双提升，还要追求社会效益和生态效益均显著，而社会资本参与土地整治的主要目的仍然为追求经济效益，由于占补平衡土地整治项目具有投资巨大、回收期较长等特点，且由于新造耕地主要为耕作粮食作物，投资回报率较低，部分地区由于后期管护不善，甚至出现了弃荒等现象，无法保证其投资资金的稳定回收，进一步加大了吸引社会资本投资的难度。此外，部分民营企业由于项目融资能力较弱，且缺乏一定抵御风险和弱化风险的能力，在项目实施过程中，易受到资金不足和人员、机械不足等因素的影响，严重阻碍项目施工进度和施工质量，甚至对项目的施工安全都难以保障，潜在的加大了项目实施风险。不仅如此，由于社会资本的逐利性，容易滋生不良竞争等现象，部分民营企业在尚未取得立项手续或其他政府文件支撑的情况下，通过土地承包流转土地经营权或者直接进场施工，抢占资源进行开发，不仅扰乱了正常的市场秩序，还对项目来源的合法性和政府部门的权威性造成不良影响。

3 鼓励和吸引社会资本参与土地整治建设的建议

虽然国家层面出台了鼓励社会资本参与土地整治项目的政策性文件，但各级政府部门尤其是国土部门尚未出台针对社会资本参与土地整治项目统一的规范性文件，尤其要结合当地实际情况，出台符合现状的规范性文件。另外，土地整治业务虽然由国土部门牵头负责，但实际上与农业、林业、水利及环保等部门密切相关，部分国土部门签发的政策性和规范性文件，其余部门并未有获取渠道，且由于各司其职，部分政策间也存在一定分歧，如国土和林业部门由于现状图数据不统一，在项目实施过程中受到林业部门阻力较大，经常出现项目协调难度大、推进力度不强的现象。首先要加强前期立项审核监管，县级政府要针对社会资本参与土地整治项目制定具体的实施办法，明确项目立项范围、立项条件、实施过程以及竣工结算等方面的相关流程和规定，做好全面指导工作。另外，要明确社会资本参与土地整治项目资金使用和指标收益办法，防止在项目实施完成后出现条款不清、推诿扯皮现象。由于社会资本投入土地整治项目的逐利性，容易造成社会资本规避或无视一些国家法律法规的情况去做到项目资源最大化，近年来，随着耕地后备资源不断枯竭和实施难度不断加大，部分地区在实施土地整治项目立项过程中，将地形坡度超过25°、一些自然保护区和水源保护地、甚至是一些灌木林地区域内进行后备资源开发，项目选址严重不符合规划。由于项目实施过程中，有部分项目选址未征得当地人民群众同意而强行安排土地整治项目，造成了当地群众对项目的实施产生了强烈的抵抗情绪，也不利于推进项目整体进度和维持政府形象，因此，在项目实施中，要强化实施监管，重点对项目实施履行相关制度和工程质量的监管，确保项目质量和做好与当地群众关系的协调，在社会资本参与土地整治项目立项前后、项目实施过程以及竣工验收和后期管护过程中，全程监督管控，做到无违法乱纪和廉洁奉工。在项目竣工后，要严格落实新增耕地勘测定界和做好项目审计，并由专业设计公司做好项目耕地质量评定工作，待核查无误后，全面移交当地村组使用并落实后期管护责任，最后，将最终数据成果在报备系统中进行填报。

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