乡村治理：制度性纠结何在

【关键词】乡村治理 乡村振兴 制度 【中图分类号】D638 【文献标识码】A

新型城镇化与乡村振兴，是当前社会转型中的两个历史性任务，事关两者之间互动共进的双向交流过程，其组织性体制基础则为乡村治理。乡村治理及其现代化，在新型城镇化与乡村振兴的双向“拉扯”中艰难前行，面临一系列制度性“纠结”或“困境”。为了同时推进新型城镇化与乡村振兴，则必须直面乡村治理及其现代化进程中的“制度性纠结”，亟待深化城乡二元结构的体制性改革。

新型城镇化与乡村振兴的“反向拉扯”

探讨乡村治理，离不开中国全面现代化的改革开放进程。乡村治理，是在中国社会结构发生历史性变化背景中的“乡村治理”。今日之“乡村”，不是传统农耕社会中的“田园牧歌式乡村”，也不是计划经济时期的“封闭停滞的乡村”，而是在不断急剧提升的城市化（城镇化）大潮冲击下的“变动不居的乡村”。这是我们探究乡村治理的现代化结构性大背景。

一方面，改革开放进程，即是工业化与城市化不断扩张的进程。获得一定人身自由的传统农民，不断地、一波接着一波地涌进城市，推动着“城市化率”的节节攀升。中国的城市化率，从1978年的17.9%，到2017年的58.52%（常住人口），中国2亿多的农民工被囊括其中。这意味着广大乡村中的人才、资金和资源，源源不断地流向各级城市，从而相应地导致各地乡村不断遭到侵蚀、衰落甚至消亡。这就是“乡村振兴战略”得以提出的历史性背景，也是“乡村振兴”面临的历史性挑战。

另一方面，乡村振兴，则需要多种多样的人才、资金和资源的支撑，特别是产业支撑和人才支撑。但目前的产业结构则不容乐观，2017年中国的三大产业比重分别为：7.9%、40.5%、51.6%，而农村常驻人口达41.48%，达到5.77亿人。也就是说，不到国民生产总值8%的产值，要“养活”40%之多的人口，这是目前“农村留不住人”，大量中青年“到城市找活路”的根本原因。这便导致人才、资金和资源“单向”流入城市，而广大乡村面临“空心化”“边缘化”的问题。

这就形成乡村治理的背景性制度困境：一方面，乡村振兴，需要大量的人力和财力的支持和“回流”，但现实是，乡村的产业基础根本无法支撑如此之多的人口生存。另一方面，为了缓解乡村人口、土地紧张等一系列根本问题，又需要大量的人口离开乡村，并能够一体化地融入城市生活，也是说，从长远来看，为了根本性地解决乡村治理问题，还需要农村的人力和财力“流入”城市。这便是新型城镇化与乡村振兴“历史夹缝”之中的乡村治理，要实现城乡之间人才、资金和资源的“自由双向流动”，解决乡村治理中的基础性和根本性问题，还亟待城乡之间制度性体制结构的深化改革。

乡村共同体与流动性社会的“结构调适”

正是在汹涌澎拜的城市化大潮冲击下，乡村治理面临着“治理单元”的结构性调适，治理主体是谁？治理对象又是谁？传统乡村与正在走向现代化的乡村，有着极大的结构性转换。

传统乡村，不管是古代农耕时代的乡村，还是计划经济时期的乡村，基本上是一个“稳固的乡村共同体”，历史演进中形成的自然村落，构成一个“知根知底的熟人社会”。绝大多数村民，依靠传统的农业生产作为生存之本，加上少量的副业和手工业，形成“农业为主+手工业为辅”的产业结构。累世而居、聚族而居的自然存在，是一个生产单位，也是一个生活单位，家长、族长和村长基本上依靠传统的村规民约等道德性力量维持乡村秩序。改革开放前的“合作化”和“人民公社化”运动虽然重新整合了乡村的治理结构，加强了国家对乡村社会的动员和统合能力，使国家的政权力量渗透进乡村社会，但乡村社会的基本治理结构，还是在很大程度上保持了传统的“习惯性治理”，只是在粮食征购、政治动员和户籍限制等方面加强了行政性约束力量。

但汹涌的城市化大潮，极大地“撕裂”和“解构”了传统的“乡村共同体”，几百万、几千万到二亿之多的农民工不断涌入城市，“季节性”和“阶段性”地改变了乡村的治理结构。一是“熟人社会”的松解。几亿农民工“季节性”离开乡村，成为庞大的“流动性人群”，既不能完全融入城市生活（如城市社区的选举权和被选举权），又不能正常履行农村共同体的各种权利和义务，流动性农民工与村委会以及与其他村民的利益联系和关系纽带日益松解。二是“流动性农民工”成为“两头管不着”的庞大人群。从现实来看，农民工大部分时间在各级城市“打工”，理应是“属地社区”加以管理，但其户籍不在城市，加之其季节性流动的特征，城市社区不便管理。從法理性来看，农民工户籍在农村，终究还是农民，其政治权利及经济社会权利，理应在农村社区加以落实，但其常年不在农村，各种权利的实现根本没有“落实主体”。三是乡村治理主体和对象的高度变动性。传统乡村共同体，其治理主体和治理对象高度稳定，可以在多次的交往和博弈中用传统的习俗道德加以约束。而大量农民工季节性在城乡之间的“漂浮流动”，导致了乡村治理主体及其对象的高度“可变性”，加之一部分富裕农民在县城、城镇买房居住，虽然其户籍和身份是“乡村成员”，但根本不在乡村生活，也就无法成为乡村振兴和乡村治理的“有效主体和有效对象”。

也就是说，在城乡结构互动调适的历史性转型时期，乡村的人员结构、产业结构，甚至其土地制度、住房制度都带有极大的可变性和不稳定性，这便是“流动性乡村结构”给目前的乡村治理带来的极大的问题和挑战。

行政化下沉与乡村自治的“机制对冲”

乡村治理及其治理现代化，理应是国家政权与民间社会合作共赢的良性互动，就基层社会具体而言，就是乡镇政府与村民自治的良性互动。但近年来，行政化下沉趋势日益凸显，与乡村社会的自治活力构成了一定的紧张关系，事关未来长远的基层民主自治与基层治理现代化。如有的地方政府强行规定，村委会“两委班子”“一肩挑”（村党支部书记与村委会主任为一人）的比例要达到80%以上，甚至有的政府要求达到100%。村支部书记和村委会主任实行“工资性补贴”“年薪”10万元20万元不等。乡镇政府对村“两委”干部下放行政性事务并实行年终考核。村“两委班子”成员实行“坐班制”，等等。为什么在需要实行村民自治的基层社会，出现了“行政化趋势”？并构成对“村民自治”的“对冲之势”？这有着极其复杂的历史和现实根源。

一是城市化的急剧提升，需要加强对乡村社会的动员和整合能力，这在土地征用和房屋拆迁中表现得特别明显。快速的城市化需要大量建设用地，巨大的土地城乡之间的“转化价值”也极大地刺激这地方政府的征地范围。而其中涉及的错综复杂、难解难分的“利益纠葛”，都需要乡镇政府拥有极大和极强的“纠纷化解能力”，而这从根本上又离不开村干部的有效配合。二是从脱贫攻坚到乡村振兴的各项任务的繁重。现在的乡镇政府也许是最繁忙的“中国政府”，从贫困户的建档立卡、扶贫措施的落实到位和迎接上级的各种检查评比，到美丽乡村的规划设计、建设施工和验收评估，再到乡村道路建设、工程立项实施和城乡产业规划等乡村振兴的重大事务。层层加码式的“运动式治理”，到了乡镇政府，然后再“下卸”加压到村干部的头上。但这必须以能够“掌控”村干部为前提。三是“流动性乡村社会”带来的管理和秩序的治理难度。农民工流动性的加大和变化无常，带来了乡村传统共同体的松解和解构，传统“德治”力量削弱，现代“法治”力量又接续不上，上访和群体性事件的增加，都急剧地加大了乡镇政府对乡村社会的“管控”危机。这也迫使基层政府加大对“村民自治”的掌控和领导。全国各地普遍推行的“县、乡、村”三级联网的一体化“综治体系”，就是基层政府加强对乡村社会“行政性掌控”的例证之一。

但是，不断加重的行政性下沉，虽然适应了急剧转型时期流动性乡村社会的特定需要，但从长远来看，“行政性下沉”与“乡村自治”还是形成了一定的“对冲机制”，对于培育乡村自治组织活力，壮大基层民主的社会基础，养成理性健康的公民文化，都会产生不可忽视的各种抑制作用。而这是实现基层治理现代化又必须面对的基础性问题。

户籍制度和土地制度的“双重约束”

众所周知，“横亘”在中国城乡之间的两大“制度鸿沟”即是户籍制度和土地制度，这是新型城镇化必须面对的紧迫问题，也是乡村振兴必须面对的紧迫问题，更是基层乡村治理必须面对的紧迫问题。

户籍制度从上个世纪50年代建立以后，起到一定“隔离城乡”和“封闭乡村”的作用，是维护国家推进的工业化和城市化的基础性制度。但改革开放以后，越来越受到大潮汹涌的“民工潮”的冲击，虽然其制度体系“漏洞百出”，但还是束缚农民融入城市的根本制度。由于户籍制度体系上“附着”大量的住房、教育、医疗和社会保障方面的“制度化利益”，大量农民工身在城市工作，但其身份依然是在农村。由于“人户分离”的历史性境遇，导致乡村治理大量的“时空倒错”。

土地制度與户籍制度紧密相关，也是“隔离城乡”的基础性制度。由于城乡土地制度的“双锁定”（城市为国有土地、农村为集体所有土地，所有制性质皆不得改变），农村土地制度朝着越来越“细分产权”的“双重三权分置”方向改革。就农民的土地承包权来说，“三权分置”的改革为：土地的所有权为集体所有，土地的承包权为农户家庭，土地的经营权可以流转出租或以土地入股。进城打工的农民，可以把小块土地留给家里的老人耕种，也可以把土地流转给专业大户经营，也可以土地入股土地合作社，要么就把土地撂荒。对于常年在城市打工和生活的农民来说，土地是留给农民的“有用财产”，但却不能转化为“融入城市的资本”。但对流转大量土地的专业大户或合作社来说，“流转”的只是土地的经营权，根本无法“拿”土地进行“融资”或“抵押贷款”。

就农民的宅基地来说，“三权分置”的改革为：宅基地所有权为集体所有，宅基地资格权为农户所有，宅基地上所建的农房财产权为农户所有。宅基地使用权可以在集体成员之内流转（宅基地资格权出让）。虽然近期，中央提出“适度放活宅基地和农民房屋使用权”，但大量的闲置在乡村的农房，在没有城市资本大量涌入的情况下，根本无法实现“资产变资金”。所以，大量在城市打工或在城镇购房并居住的农民，还是保留着在农村的住房，农村的房屋财产同样无法变成农民融入城市的“融入资本”。

但同时，由于城乡土地价格的极大差异，用几万元补偿“拿到”的集体土地，“转身”成为城市开发的“国有土地”，其价格往往可以卖到几百万、上千万。由此导致在乡村土地征用、房屋拆迁中的上访和群体性事件，无形中增加了乡村治理的“治理链条”和“治理难度”。

此外，户籍制度和土地制度，在给广大农民施加约束的同时，也是对农民利益的一种保护机制。农民的承包地是农民留在乡村的“财产”，农村的房屋是农民留在乡村的“根据地”，户籍制度和土地制度也是农民作为“集体成员资格”的根本认证指标，可以保障农民分享集体经济收入的收益分配权。在目前农民工不能完全融入城市的困境中，随时可能的“回乡潮”，也使“老家的土地和房屋”成为农民最后的保障防线。这也是很多地方出现的，农民在城镇买了房屋并安居下来，也不愿意把“农村户口”迁入“城镇户口”的根本原因。同时说明，乡村治理在面临基本制度改革时，所必须直面的复杂挑战和严峻困难。

乡村治理，体制性改革出路何在？只有直面制度性问题和困难，大力推进新型城镇化和乡村振兴双向互动，破除城乡之间的制度性壁垒，促进城乡各种要素的自由双向流动。同时，壮大基层民主自治的活力和基础，组织化有序化动员基层民众，培育良好的公民文化氛围，加强乡村法治建设的力度，在此基础上，稳固乡村共同体纽带，提升礼俗性德治力量，形成城乡一体化的自治、法治与德治的治理结构，由此乡村治理现代化才能够建立在可靠持续的制度基础之上。

【参考文献】

①周少来：《中国乡村治理结构转型研究——以基层腐败为切入点》，《理论学刊》，2018年第2期。

责编/孙娜 美编/王梦雅