如何应对当前国际形势变化调整与不确定性

戴长征

【关键词】国际形势  全球化  中美关系  英国脱欧  中国对策

【中图分类号】D820                           【文献标识码】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2019.01.001

近年以来，国家间关系出现了深刻的变革和调整，包括以中美关系为主的大国间关系出现了质的变化;朝核危机、难民危机、反全球化思潮等对国家间关系、地区稳定乃至全球治理都产生了极为重要的影响;欧洲和日本深陷经济衰退和影响力下降的困境而无法自拔;以金砖国家为代表的新兴经济体的发展状况出现明显分化，中国和印度等国家保持了较快速经济增长，而俄罗斯和巴西的发展现状则令人难以满意。这些变革和调整的出现有深刻的内在原因。宽泛地说，国际形势无时无刻不在演变，这是由国际格局的复杂性和国际形势的流变性规定的，是一个必然的过程。但是，我们应该在国际形势的常规性变动和突然性变化、普通性变动和重要性变化之间作出区分，这样有助于把握哪些变动、变化是具有重大影响和重要意义的。因此而言，分析研究那些促成国际格局和国际形势明显变化和重要转折的过程和事件，有启发意义和理论价值。

近年来国际形势重大演变的标志性事件及其影响

在上述意义上，国际形势的重大变化和重要转折，由2016年以来的一系列重要事件及其演变过程构成。概括地说，以下几组事件及其后续演进对国际形势产生了重大影响，并且随着时间的推移，其纵深影响正越来越明显地表现出来。正是鉴于下述事实带来的影响和变化，在2018年6月召开的中央外事工作会议上，国家领导人才作出世界形势和国际格局正处在大变动、大调整和大转折之中的判断，提出“当今世界不确定不稳定因素增多，我国发展的机遇和挑战并存”“在当前和今后一个时期，要深化外交布局，落实重大外交活动规划，增强风险意识”。[1]对于这些事件，中国应当充分认识到它们的发生有其客观必然性;充分认识到这些事件的发生客观上反映了国际关系在过渡时期的演变规律，是国家间力量对比正在经历深刻变革、传统霸权国家地位下降、新兴大国不断崛起对国际体系带来的必然冲击的表现。同时，也要充分认识到国际格局演变的复杂性和联动效应，强化底线思维和风险意识，以捍卫国家的正当利益。

具体而言，可以从多方面观察到当前国际形势的重大演变。首先，无论从哪个角度说，2016年的美国大选、特朗普当选美国总统，以及差不多同期进行的英国脱欧公投，都是国际政治中的重大事件。上述两个国家在历史和现实中的地位和影响，就像蝴蝶翅膀在大西洋两边扇动一下，世界会随之发生一系列未曾预料的变化一样。值得注意的是，同特朗普当选之初在美国国内所引发的巨大争议相比，随着其施政措施的不断推进，美国国内对特朗普的认可度反而升高了。例如，美国国内一项民调显示，46%的人认为特朗普会赢得第二个任期，而在几个月之前还有54%的美国人反对他连任。[2]这表明特朗普尽管在外交特别是对华关系上表现得咄咄逼人，但在美国国内仍然赢得了相当大程度的认可，反映出美国民众在一定程度上也接受并支持他以“美国再次伟大”为口号所采取的各项对外政策。其次，特朗普在其担任总统后所发布的首份国家安全报告中，就将中国定义为“战略竞争对手”，并指责中国为“修正主义”国家。据统计，该报告33次提到中国，比之前任何一位总统的《国家安全战略报告》提到的次数都要多。在这份报告中，中国被看作能够在全球范围内对美国的优势地位构成长远挑战和威胁的大国。在对国际关系的态度上，该报告也体现出鲜明的“特朗普烙印”，其中最显著的一点就是全盘否定了之前奥巴马政府的“接触战略”，强调“这些大大小小的竞争需要美国反思其过去20年的政策，这种政策建立在这样的假设基础之上，即对对手们的接触及将它们纳入国际体系和全球贸易之中，会促使它们转变为温和的行为体和值得信赖的伙伴。然而大部分来说，这种前提假设最终被证明是失败的”。[3]此外，“竞争”也是该报告中出现的高频词汇，除军事竞争之外，经济竞争、贸易竞争、高科技竞争、能源竞争等也成为特朗普政府关注的焦点，这表现出他将一切事物都视为具有竞争性的国际政治观。

这份《国家安全报告》以及美方随后在对华关系中的一系列举动，如制裁中兴、掀起贸易战乃至最新发生的怂恿加拿大拘留华为公司高管事件，都反映出美国正在以一种极其焦虑的心态来看待中国的崛起。在20年乃至10年之前，由于中美之间经济实力差距巨大，美国并不过于担心中国的快速发展——尽管有时它对于这种发展也会抱有疑虑，但是自2008年全球金融危机爆发之后，以美国为首的西方国家主导世界事务的能力急剧下降，而与此同时中国又保持高速发展，这使得中美两国的经济实力前所未有地接近。按照世界银行的数据，如果以购买力平价计算，2014年中国的国内生产总值（GDP）便已经超过美国，而且两国间的差距还在不断拉大。即使按照汇率计算，各种智库和媒体发布的报告和文章中也都充斥着中国经济总量不久将会超过美国的论断——尽管不同人士对于这一时间的具体长度还有分歧。如果结合历史来分析，则可以发现只有当实力相对衰落的时候，美国才会在对外行为中表现出明显的焦虑和缺乏自信心，包括退出多边体制和减少自身承担的责任。

二战后，美国曾有两次对自身实力明显缺乏自信。一次是20世纪70年代初，受到各种因素的影响，美国的地位在资本主义阵营外受到苏联、在这一阵营内受到欧洲国家和日本的挑战，为此美国迅速采取了包括结束布雷顿森林体系等一系列举措，以维护自身利益，减少向国际社会提供公共产品的责任。进入20世纪80年代之后，随着里根执政和冷战第二次高潮的到来，美国又重新确立了对苏联的战略优势并将这种优势逐渐扩大。苏联的最终解体使美国自以为其已经成为历史的终结者。此时的美国不但完全重拾了昔日的自信心，而且国家实力也上升到了历史的巅峰。随后发动的海湾战争、科索沃战争，都是美国信心倍增并运用自身超强实力的生动案例。但是2008年爆发的全球金融危机则证明，以“华盛顿共识”为基础的新自由主义经济政策并不是万能的，也无法解决资本主义世界所固有的内在深刻矛盾。与此同时，以中国为代表的新兴经济体的实力和地位不断提升，包含有更多发展中国家的G20也取代被称作“富国俱乐部”的G8（7）而成为全球经济治理的主要机构。在群体性崛起的新兴经济体中，最引人瞩目的无疑是中国。中国凭借自身的政治、经济体制优势迅速缩小了同美国的经济差距。例如，中国的工业产值在2009年就超过美国位居世界第一，而中国的社会消费品零售总额也有望在2018年超过美国。在某种意义上，这些指标比国内生产总值更能反映一個国家真实的经济实力和规模。正是在这一大背景之下，中美两国间的力量对比必然会经历极为深刻、也是历史上从未出现过的根本性变化。从2017年《国家安全报告》出台到2018年发动对华贸易战，将中国视为重要战略竞争对手已经逐渐成为美国朝野的共识。这是美国又一次陷入信心危机和战略焦虑的表现。

相比之下，英国“脱欧”历程并不顺利。尽管在2016年英国就通过了“脱欧”公投，新首相特雷莎·梅也将顺利脱欧作为执政的重中之重，但英国和欧盟之间围绕着“脱欧”问题的谈判仍然不时地陷于僵局。事实上，英国在“脱欧”问题上面临着两难选择：如果选择“硬脱欧”，那么这一举动将直接威胁英国的对外贸易;如果选择“软脱欧”，则英国又不得不在难民等问题上对欧盟作出妥协。更为严重的是，如果在“脱欧”进程中，政府的选择导致英国经济增速下降，从而使政府不得不采取更为紧缩的财政政策，那么就会引发英国民众更大的不满。[4]另外，北爱尔兰和爱尔兰的边界问题也是令英国颇受困扰的，使英国的脱欧协议始终无法得到议会的批准。一旦英国脱欧，北爱尔兰和爱尔兰之间的边界将成为欧盟成员国和非欧盟成员国的边界，因此，英国和欧盟之间关于如何解决这一问题仍然存在重大分歧。在英国内部，不同政党之间围绕着脱欧还是留欧、脱欧的方式以及脱欧协议的内容等议题争论不断，甚至执政党内部也出现了反对特雷莎·梅的声音。在这种形势下，英国究竟是最终能够同欧盟达成脱欧协议还是在无协议的情况下无序退欧，仍然是一个未知数。

其次，与上述事件相关的，便是民粹主义与反全球化思潮和运动在欧洲国家不断兴起。德国、法国、意大利、奥地利等国家的极端民族主义和右翼势力不断发展壮大，甚至大有通过选举取得政权的可能。同民族主义相比，民粹主义的认同范围更加狭窄，它认为人民拥有共同的身份，是同质的、善良的，而这里的共同身份则是指人们被看作是一个拥有单一的利益和共同意志，并且能够表达这种意志和作出决定的群体。在这种同质性的引导下，民粹主义完全否认多元主义，从而在移民、族群等问题上变得非常保守，并且同具有排外倾向的极端民族主义或地区主义走到一起。[5]民粹主义在欧洲的兴起有着深刻而复杂的背景，包括国际金融危机以来欧洲经济发展长期低迷，某些国家失业率居高不下、大量外来移民涌入滋生恐怖主义活动和其他经济社会危机，以及在欧洲一体化的大背景下，缺乏竞争优势的经营者和劳动者相继陷入困境等。此外，具有讽刺意味的是，就连欧洲人所津津乐道的民主制度也成为推动民粹主义的一大诱因。这是因为在民主制度下，选民的利益一旦受损，往往会作出反建制的举动。[6]无论是近年来西欧国家右翼政党的发展壮大，还是2018年11月月底由于马克龙政府提高燃油税引发的法国“黄背心”运动以及由此导致的骚乱，都突显了当前民粹主义在欧洲的壮大。在这种情况下，应对气候变暖、环境恶化等以“人类普遍利益”为基础的说辞很难再赢得民众的支持。

最后，面对当前诸多挑战，全球治理也遇到了前所未有的困境。事实上，西方国家主导的全球治理模式的弊端是显而易见的。正如伊曼纽尔·沃勒斯坦所指出的，现有的全球体系，特别是世界经济体系，起源于16世纪欧洲资本主义的发展。当时欧洲的新兴资产阶级以从世界市场上盈利为主要目标，并由此推动了中心—外围结构的形成。世界经济体系的发展进程自身就扩大了不同地区和国家间的经济和社会差距，并且随着技术进步以及由此而来的世界体系范围的扩大，这种不同地区和国家间受益不均的情况也在不断扩大。[7]当前的世界体系并没有脱离这一模式，中心国家与外围国家间的不平等关系依然存在并不断扩大。在这样的世界体系下，全球治理自然难以满足外围国家或欠发达国家和地区的需求。与此同时，全球化正负效应也对西方国家内部造成了巨大冲击，导致了这些国家内部政治和社会结构的深刻调整和变化。正如全球化进程对美国华尔街精英和五大湖区的“铁锈地带”的影响完全不同一样，那些全球化进程中的“失意者”往往感到自己已经被这个时代抛弃，并被激发出反全球化心态。特朗普正是这些全球化“失意者”的代言人，而其一切以美国利益为优先的做法也获得了这些人的支持。

国际形势深刻演变的根源

当前国际形势的剧变不是空穴来风，而是有着深刻的内在根源。如果将时间拉长，则可以将这一根源追溯到冷战结束。冷战是以苏联的解体而终结的，美国自然成了胜利者，被推到世界唯一的超级大国的位置上并延续至今。但是这一情形也造成了美国的过度自负，维护霸权已经成为其对外战略的首要目标，为此而不能容忍任何潜在或是现实的对于其霸权地位的挑战，哪怕违反公认的国际准则或招致国际社会其他成员的一致反对也在所不惜。有学者将美国外交中这种追求单边霸权的咄咄逼人态势称为“杰克逊主义”或“好斗的美国主义”，它推动了美国毫不掩饰地追求绝对安全和“国家伟大”的极端民族主义对外政策。[8]或许在某种程度上是一种巧合，特朗普“让美国再次伟大”的口号以及他当选后的种种举动比之前任何一个总统都更鲜明地诠释了这种单边追求“国家伟大”和霸权地位，甚至不惜以此牺牲任何其他国家利益和国际社会共同利益的极端对外政策的内涵。

同美国相比，冷战结束后的欧洲和日本都在不同程度上遇到了困境。日本在20世纪80年代末泡沫经济崩溃后迎来了所谓“失去的20年”。尽管国内外对于这一时期日本的发展态势存在争议，也有人将此视为日本“韬光养晦”的策略，但不可否认，同实力巅峰时期相比，日本的经济实力已经出现巨大下降，而在军事上更是从来无法脱离美国的“保护”。伴随而来的是，日本右翼势力不断兴起，并由此引发了同邻国之间持续不断的争端。

欧洲特别是欧盟，在冷战结束后曾经历过一段黄金发展时期，2002年欧元的使用更是使世界各国看到了一体化发展的新前景。截至2008年金融危机之时，人们很难将当时一体化进程不断推进的欧盟同今天问题百出的欧盟联系在一起，也从未想过欧盟的一体化进程在后来会遭遇诸多挫折。但是全球金融危机暴露出欧盟内部大量的原本被隐盖起来的矛盾，各成员国之间经济发展程度上的巨大差距使得共同经济政策成为很多国家经济发展的阻碍而不是动力。意大利围绕着财政赤字问题已经同欧盟进行了长时间的“拉锯战”，而法国2019年的赤字率也有可能突破欧盟设定的不超过国内生产总值3%的标准。

同时，以中国为代表的新兴经济体在金融危机后迅速崛起并成为国际关系中一支重要的力量是不争的事实，但同发达国家相比仍有较大差距，特别是不能撼动美国的霸权地位。从经济上看，2017年中国的国内生产总值约为美国的65%，仍有较大差距。考虑到两国在高科技等领域发展程度的不同，真实的差距可能比数字所反映出来的更大。军事领域，美国更是具有压倒性的优势。2017年美国的军费将近6000亿美元，而中国为1500亿美元。同时，美国拥有374个海外军事基地，是世界上拥有海外军事基地最多的国家;而在航母、战斗机和高科技军备等领域，中美之间的差距也是巨大的。特别是进入2015年以来，以金砖国家为代表的发展中国家的发展也出现了分化。中国、印度等国家保持了中高速的经济增长速度，而巴西和俄罗斯则因不同原因陷入经济衰退。特别是伴随着经济发展形态的变化，这些国家内部的政治局势也在发生变化。2018年10月月底，有着“巴西特朗普”之称的博尔索纳罗以55.63%的选票当选为新一任总统，从而反映出“特朗普主义”在南美有蔓延的趋势。[9]同特朗普类似，博尔索纳罗在竞选中以“巴西优先”为口号，在经济上主张推行私有化;在社会治安上强化警察权威，并推崇传统价值观。值得注意的是，博尔索纳罗在其施政纲领中表现出了强烈的经济民族主义倾向，而这有可能加深發展中国家之间的分歧和矛盾。例如，他曾提出，中国作为巴西最大的贸易伙伴，非但不购买巴西的产品，甚至还想“买下巴西”，并且对于中国“操控”巴西基础设施建设、关键矿产品的生产和购买以及关键的工业部门表现出了鲜明的反对态度。这对于中国发展同巴西的政治和经贸关系，以及“一带一路”在南美地区的进展都带来了不确定性。

另外，尽管随着经济全球化浪潮的推进，各国之间经济上的高度相互依赖性体现得愈发明显，但是传统的地缘政治竞争并没有退出历史舞台，相反在某些时候还有加剧的态势。自2014年乌克兰危机爆发以来，美国同俄罗斯之间的地缘政治博弈愈演愈烈。尽管从经济、政治、军事乃至国际影响力等维度来比较，俄罗斯早已无法同美国相提并论，但其仍然对美国采取了毫不退让甚至是紧逼的态势。事实上，俄罗斯的经济结构较为单一，高度依赖能源的出口，因此，当2014年欧美国家通过操纵石油供应从而导致国际油价断崖式下跌时，俄罗斯只能承受卢布贬值和经济衰退的打击，而无法作出有效回应。迫于缺乏其他外交政策工具，俄罗斯只能依赖基于自身的军事实力奉行诉诸个体利益导向鲜明的强硬外交。然而，这种“以强硬对强硬”的外交手段并不能有效缓解俄罗斯所面临的地缘政治困局，相反可能会导致俄罗斯在更多领域中的利益受损。[10]因此，尽管当代的俄罗斯早已不具备昔日苏联那种同美国进行全面抗衡的能力，但是美俄两国在地缘政治领域的矛盾并没有得到丝毫的缓解，竞争、猜忌、紧张与矛盾仍然是并且将长期是两国关系的关键词。

国际形势的发展前景与中国的应对

尽管当前国际形势的发展出现了深刻的转折和变化，并且学术界对于国家间关系未来走向的判断也出现了不少分歧，但是必须承认的一点在于，全球化、区域化和一体化的发展方向并没有发生根本性的逆转。从长波段历史看，国与国之间未来的相互依赖只会加强而不会削弱。如果仅仅因为“特朗普”现象的冲击便断言全球化会出现逆转，无疑过于武断，这种看法既不全面也不客观。人们可以说在一些国家内部出现了逆全球化的思潮和倾向，但不能因此得出全球化的发展方向已经出现了根本性逆转的结论。事实上，自美国“9.11”事件始，至2008年的全球金融危机，国际上不时出现全球化“终結”的论断，但最终也都被证明是错误的。“特朗普现象”、英国脱欧、恐怖袭击、难民危机乃至最近的法国“黄背心”运动，都为坚持全球化“终结论”者提供了最新的“证据”，但历史无疑会再一次证明他们的判断是错误的。

最主要的问题在于，那些关注某些现象或事件的冲击并因此断言全球化发展已经出现了根本性逆转的观点忽视了事物现象与本质之间的区别。从本质上讲，全球化打破了国别、领土、民族和领域等各方面的限制，展现出人类日益相互依赖，并作为一个类主体求生存、谋发展，逐渐形成一种新的整体性文明的客观历史进程与趋势。也就是说，人类文明的发展最终将进入马克思所说的“世界历史”的轨道。而“逆全球化”或“全球化中断”论者则集中于现象层面的分析，关注全球化政策所带来的负面性以及全球治理所面对的困境，却忽视了对全球化本质的评判。[11]同时，全球化也并不仅仅是一种经济现象，而是涉及政治、环境、社会、文化、思想、信息等方方面面，仅仅关注经济全球化无疑是只见树木不见森林。更重要的原因在于，即使是经济全球化，也不等同于资本主义或新自由主义的全球化。以《华盛顿共识》为代表的“市场万能”论已经被金融危机证明是错误的，西方国家所倡导的理念并不能代表全球化的整体。相反，这一现实提示人们需要寻找到一种不同于西方国家理解全球化和全球治理的方式。

面对国际关系的大变化大调整，中国的首要任务是保持战略定力。美国将中国定义为战略竞争对手已成为事实，因而中国需要着手应对，不能因为外部的干扰而影响党的十九大强调的“两个一百年”目标的实现。事实上，2018年以来中国在对美关系中的表现正体现了这种战略定力。在这一年当中，美方在对华贸易问题上反复无常，言而无信，并最终引发了两国间的“贸易战”。不可否认，贸易战将不可避免地对中国经济造成巨大的负面影响，但中国在对美外交中仍然表现得相当克制，始终将谈判作为解决问题的最终途径，并且愿意在力所能及的范围内作出让步，同时也坚定捍卫国家利益、民族尊严和发展权利，维护以规则为基础的多边贸易体制。2018年年底，中国国家主席习近平同美国总统特朗普举行会晤，同意共同推进以协调、合作、稳定为基调的中美关系，有效阻止了经贸摩擦的进一步扩大和升级。[12]

在全球治理中，中国已经提出“共商、共建、共享”的理念和倡议，并将以此为基础推动全球治理的转型和升级。“共商、共建、共享”所反映出来的要求指的是，全球治理不是少数大国、强国竞争和博弈的场所，也不能为个别或少数国家所垄断，而是必须奉行以规则为基础的多边主义，维护联合国在全球治理中的核心地位。同时，中国也要在政治、经济、安全等领域为国际社会提供更多公共产品，包括进一步深入推进“一带一路”、促进全球经济治理体系变革、推动《巴黎协议》尽快落实、促进各国推进2030可持续发展协议等。同时，为了更有效、更全面地参与全球治理，中国还要充分练好“内功”，将推动社会经济发展、提高人民生活水平作为重中之重，确保2020年消除贫困人口目标的实现。邓小平提出的“不管国际形势如何变化，一定要抓住经济建设这个中心不动摇”的论断，对于今天的中国而言仍然是极为重要的。

（本文系国家社科基金重大招标课题“构建新型国际关系的思想内涵与实现路径研究”的阶段性成果，项目编号：18VSJ044）

注释

[1]《习近平主持召开中央外事委首会，透露重要信息》，人民网，2018年5月16日，http：//www.xinhuanet.com/politics/2018-05/16/c_1122843700.htm。

[2]《美媒：美国人越来越倾向于认为特朗普将连任》，中国经济网，2018年10月16日，http：//intl.ce.cn/qqss/201810/16/t20181016_30536346.shtml。

[3]刘畅：《特朗普〈国家安全战略报告〉评析》，中国国际问题研究院网，2018年2月26日，http：//www.ciis.org.cn/chinese/2018-02/26/content_40232263.htm。

[4]《英国“脱欧”为何久拖不决》，环球网，2017年8月14日，http：//world.huanqiu.com/hot/2017-08/11121448.html。

[5]佟德志：《解读民粹主义》，《国际政治研究》，2017年第2期，第12页。

[6]孙兴杰：《民粹主义的反向运动与全球性危机》，《理论导报》，2012年第1期，第8页。

[7][美]伊曼纽尔·沃勒斯坦：《现代世界体系》第1卷，罗荣渠等译，北京：高等教育出版社，1998年，第464页。

[8]时殷弘：《国际政治与国家方略》，北京大学出版社，2006年，第127页。

[9]《巴西2018年大选结果出炉，右翼候选人博尔索纳罗当选》，环球网，2018年10月29日，http：//world.huanqiu.com/article/2018-10/13387303.html。

[10]熊李力、潘宇：《乌克兰困局：俄罗斯外交的延续性与断裂性》，《外交评论》，2015年第2期，第132页。

[11]蔡拓：《被误解的全球化与异军突起的民粹主义》，《国际政治研究》，2017年第1期，第16页。

[12]王毅：《在2018年国际形势与中国外交研讨会开幕式上的演讲》，中华人民共和国外交部网，2018年12月11日，https：//www.fmprc.gov.cn/web/wjbz_673089/zyjh_673099/t1620761.shtml。

責 编/刁 娜

Abstract： The sudden and abnormal changes in the international situation are the important basis for us to analyze and size up the status quo and future trends of the international relations. In this sense， Trump's election as the President of the United States， Brexit， Europe's entry into the populist crisis， difficulties in the global governance， and the inevitable impact of the rise and differentiated development of the emerging nations illustrate the major changes in the international situation as well as the major adjustments in the international pattern， which has also been an important perspective for us to observe and analyze the status quo and future orientation of the international relations in recent years. A review of the above changes and adjustments helps to find that the reasons include problems of globalization itself， the return of traditional geopolitics and the fluctuations caused by the potential inadequacy of the global governance system. It should be recognized that these changes and adjustments are both inevitable and progressive， and the general trend of globalization has not been reversed. What China needs to do is to adapt and respond to the above challenges in a timely manner， and to maintain strategic confidence to make a difference.

Keywords： international situation， globalization， Sino-US relations， Brexit， China's response