战后日本社区政策的逻辑起点

俞祖成

摘 要：目前，学界关于日本社区治理的研究主要聚焦于作为日本传统共同体的部落会·町内会，从而导致无法洞察现代日本社区治理的变革及其走向。鉴于此，通过对作为战后日本社区政策逻辑起点的政策报告——《社区：生活场所的人性之恢复》的全面考察，探讨日本构建有别于传统共同体的新型社区的历史背景、现实需求、功能定位以及行动方案等问题，以期为我国的日本社区研究抛砖引玉。

关键词：部落会;町内会;地域共同体;新型社区

国家治理体系和治理能力现代化是新时代中国的主旋律之一。诚如刘建军所言，中国国家治理的基础是由一个个作为生活共同体的社区这一“扩大了的家庭”组合而成的一个平面社会。在从“单位中国”到“社区中国”的转型过程中，社区逐渐成为一个包容性、扩展性和认同性的空间，进而成为中国国家治理的秘密之所在。形成社区良治的基本格局，将有助于巩固我党的执政基础和现代国家治理的社会基础①。然而，毋庸讳言，目前我国的社区治理仍处于摸索前行时期，远未形成基于社会多元主体良性互动的社区治理格局。鉴于此，我们有必要在不断实践和总结本土经验的同时，积极学习和借鉴发达国家在社区治理领域的有益经验。

众所周知，同属东亚儒家文化圈的邻国日本以其精细化的社区治理闻名于世，其社区发展动向历来备受我国学界的关注。早在1989年，我国学者潘若卫就从回顾町内会的历史入手，探讨了町内会在日本历史上所发挥的作用和功能潘若卫：《日本城市中的地域集团：町内会的沿革》，《社会学研究》1989年第1期。紧接着，日本学者中田实在我国期刊撰文，介绍了日本町内会的形成与历史沿革[日] 中田实：《日本的居民自治组织“町内会”的特点与研究的意义》，《社会学研究》1997年第4期。而我国学者黄金卫则关注到了町内会在社区福利供给上的作用并展开了初步分析黄金卫：《日本的社区福利及町内会》，《探索与争鸣》2000年第8期。首次基于实地考察开展日本社区研究的我国学者许耀桐，通过对日本冲绳县某村自治会的结构和功能等内容的分析，提出了有关日本自治会的若干认识许耀桐：《基层自治：对社区公共事务和文化生活的管理》，《北京行政学院学报》2001年第4期。日本学者黑田由彦则撰文介绍了日本町内会的内涵、特征及其历史沿革，最后指出“事实上，町内会已成为日本当今基层社区管理的最重要的代表。町内会和地方政府在明确责任分配的基础上成功地建立起了合作伙伴关系”[日] 黑田由彦：《町内会：当代日本基层社区组织》，《社会》2001年第8期。紧接其后，韩铁英首次在我国学界开展关于日本町内会的全面性研究，详尽考察了町内会的形成、特征、功能及其性质韩铁英：《日本町内会的组织和功能浅析》，《日本学刊》2002年第1期。作为前述研究的补充，田晓虹通过透视日本町内会在现代化进程中的角色与功能的转变及其转变方式，试图为研究东亚特色的国家与社会关系的演进路径提供探讨空间田晓虹：《从日本“町内会”的走向看国家与社会关系演变的东亚路径》，《社会科学》2004年第3期。何怡帆则关注到了战后初期日本町内会被废止的这段历史并进行了深入探讨，从而开拓了我国学界对日本町内会的细化研究何怡帆：《战后日本町内会废止过程》，《黑龙江史志》2014年第7期。受其影响，有学者关注到了町内会在日本城市生活垃圾处理机制及其在地方治理中的作用晏梦灵、刘凌旗：《日本城市生活垃圾处理的联动机制与居民自治会的重要作用》，《生态经济》2016年第2期;王冰：《日本地方治理中的公民社会组织参与模式——以自治会为例》，《日本问题研究》2017年第2期。而最新一项研究则首次突破町内会的视角，试图从基层治理的视点对日本社区治理的发展历程及其经验进行研究葛天任、许亚敏、杨川：《战后日本基层社区治理经验及其对中国的启示》，《地方治理研究》2018年第2期。

通过上述相关研究的梳理可知，我国学界对于日本社区治理的研究基本聚焦于作为日本传统共同体的“部落会·町内会”时至今日，日本居民自治组织的称谓并未统一，除了部落会和町内会，还有其他称谓，例如，自治会、区、区会、町会、集落、地区、常会、振兴会、行政区、自治公民馆、地区联络会、驻在区。一般而言，日本社会习惯将这些组织统称为“部落会·町内会”或“自治会·町内会”。参见辻中豊·ロバート·ペッカネン·山本英弘『現代日本の自治会·町内会』，木鐸社2014年，40頁。诚然，这些研究为我们认知和理解日本社区治理的核心主体提供了重要参考，然而却无助于我们洞察日本社区治理的变革及其走向，这无疑是我国日本研究及社区国别研究的一大缺失。限于篇幅，本文无意对上述宏大命题展开全面研究，仅就战后日本社区政策的逻辑起点进行初步考察，进而试图回答以下问题：日本提出构建有别于传统共同体（部落会·町内会）的新型社区的历史背景是什么？日本提出构建新型社区的现实需求及其现实基础是什么？日本如何对新型社区进行功能定位？日本政府提出了哪些构建新型社区的行动方案？

一、历史背景：日本社区自治组织的近代演变

1889年，日本开始在全国范围内实施具有近代意义的地方自治制度——市制町村制，将原有的71500个町村合并为约18000个。之后，根据日俄战争的需要，日本政府再次推行了町村合并，从而使得町村数量最后减至10500个参见中田実「町内会·自治会のこれまでの歩み」，東海自治体問題研究所編集『町内会·自治会の新展開』，自治体研究社1996年，33-34頁。然而，那些被合并的町村并未解體，而是以居民自治组织或行政区的形式继续存在，并发挥了协助行政部门提供公共服务、团结居民以维持地域秩序等功能。而在京都市，立足于中世以来的“町组”传统，于1879年组建了以学区为范畴的居民自治组织——公同组合。此外，在农村地区，村民在藩政时期开始组建作为农民生活和生产的自治组织——自然村。这些自然村大多数拥有部落共有财产，同时其负责人大多担任过町村长等公职，从而使自然村与当地政府部门之间建立了紧密关系。与此同时，在城市地区，原有的特定功能组织（例如，横滨和神户等城市的“卫生组合”）以及由部分精英居民主导的自治组织（例如，东京和大阪等城市的政治性团体），逐渐演变为代表本地区所有居民的综合性功能执行组织参见中田実「町内会·自治会のこれまでの歩み」，東海自治体問題研究所編集『町内会·自治会の新展開』，自治体研究社1996年，34-35頁。在这种背景下，日本从大正末期（20世纪20年代）开始以“町内会·部落会”的名义整顿规范基层社区自治组织。然而，囿于富国强兵等近代化的紧迫任务，当时的明治政府（内务省）将绝大部分精力花在了市町村等地方政府的培育建设工作，而无暇顾及基层社区的组织化建设工作参见横道清孝「日本における最近のコミュニティ政策」，財団法人自治体国際化協会·政策研究大学院大学·比較地方自治研究センター，2009年，1頁。

进入20世纪30年代，随着对外侵略战争的推进，日本当局逐渐关注到了部落会·町内会的功能和作用，并有意将其作为市町村政府的下部组织加以利用。1938年10月，地方制度调查会向内务大臣提交了《农村自治制度改正要纲》，建议当局推进部落会·町内会的建设并将其作为町村政府的辅助机构。据此，内务省开始积极地培育和指导部落会·町内会。1940年9月，内务省出台《部落会町内会等整备要领》（内务省训令第17号）并向各地方行政长官下达了以下指令：第一，区分市町村区域，在村落组建“部落会”，在市街地组建“町内会”;第二，部落会·町内会的组建工作必须覆盖本区域所有住户;第三，明确部落会·町内会的双重角色，即要求其同时扮演居民地域组织和市町村政府辅助性组织的双重角色;第四，在部落会·町内会内部下设“邻保班”（以10户左右为基准）;第五，将邻保班作为部落会·町内会的邻保执行组织参见内務省「内務省訓令十七号·部落会町内会等整備要綱」，『官報』第4106号（1940年9月11日）。紧接着，日本当局于1943年通过市町村法的修订，成功地将部落会·町内会纳入法律框架，规定市町村长有权要求部落会·町内会协助实施部分行政事务，同时允许部落会·町内会在获得市町村长许可的前提下可拥有必要财产。据此，日本当局将之前自治性和民间性色彩较为浓厚的部落会·町内会改组为“警察国家式的国民动员型组织”参见中田実「町内会·自治会のこれまでの歩み」，東海自治体問題研究所編集『町内会·自治会の新展開』，自治体研究社1996年，37頁。，使其成为协助对外侵略战争的重要力量。

二战结束后，鉴于部落会·町内会在日本军国主义体制中所扮演的重要角色，联合国军总司令部（简称GHQ）要求日本政府全面废除部落会·町内会。为此，日本政府（内务省）于1947年1月颁布旨在废除《部落会町内会等整备要领》的内务省训令第4号参见内務省「内務省訓令第四号」，『官報』第6005号（1947年1月22日）。然而，根据该政策，部落会·町内会仅在形式上被解散，事实上却仍以“任意团体”等名义继续存留并开展活动。面对这种状况，GHQ直接绕过日本政府，于1947年5月亲自颁布《关于町内会部落会及其联合会等的解散、就职禁止及其他行为的限制之政令》（政令第15号），强制所有部落会·町内会必须于1947年5月31日之前完成解散工作参见「ポツダム政令第15号」，中田実·山崎丈夫·小木曽洋司『地域再生と町内会·自治会』，自治体研究社2017年，138-141頁。据此，部落会·町内会在法律名义上被彻底铲除。然而，根据日本学者中田实的研究，在解散后的三个月内，近八成的町内会·部落会仍以改头换面的方式再次得以重建参见中田実「町内会·自治会のこれまでの歩み」，東海自治体問題研究所編集『町内会·自治会の新展開』，自治体研究社1996年，38頁。因此，在GHQ于1952年撤出日本之后，日本绝大多数的部落会·町内会迅速得以复活。尽管如此，部落会·町内会曾被法律禁止的这段历史，不但促使地方政府对“将部落会·町内会作为工具加以整体利用”的做法进行反思并持谨慎态度，还催生中央政府部门（自治省）官员诸如“町内会及邻组曾被政令所禁止，因此我们不能随意加以利用”的观念参见三浦哲司「日本のコミュニティ政策の萌芽」，『同志社政策科学研究』第9卷第2号，2007年。，甚至使得关于部落会·町内会的话题在很长一段时间内成为官方话语的禁区。

随着战后日本经济的快速发展，日本地方政府被迫忙于处理经济快速发展所需的町村合并事务、警察和教育行政中出现的集权现象以及社会问题的日益扩大等棘手问题，反而将那些在合并后的旧町村内所形成的居民自治组织（任意团体）视为“麻烦之物”，进而出现将那些冠名为部落会·町内会以及新出现的“自治会”等居民自治组织作为行政工具加以利用（即基于个人资历任命这些居民自治组织的负责人为“行政协力委员”并委托其负责执行相关行政事务）。进入20世纪60年代，随着地域开发的推进，日本人口快速地向城市流动，从而引发新兴住宅区数量陡增，进而导致社区基础设施（保育园、学校、儿童游玩场所、商店以及医院等）严重不足、道路和排污沟缺乏以及生活环境恶化等一系列社会问题，从而要求社区居民团结起来一起寻求问题解决方案。与此同时，社区居民通过开展居民运动以要求政府部门回应地域诉求，然而在此期间出现了传统居民自治组织与新居民之间的对立和冲突。更为严重的是，随着居民生活圈的日益扩大，许多社会问题已超出传统的部落会·町内会所能辐射的范畴。此外，随着居民生活方式的多元化，社区内部难以召开居民会议，也难以找到合适的居民自治组织干部参见中田実「町内会·自治会のこれまでの歩み」，東海自治体問題研究所編集『町内会·自治会の新展開』，自治体研究社1996年，39頁。简而言之，从战后初期开始，日本的传统共同体（部落会·町内会）开始走向瓦解，新型社区构建成为燃眉之急。

在此背景下，作為内阁总理大臣咨询机构的“国民生活审议会调查部会”于1969年1-2月展开社区实地调研，并于同年4月组建由6名来自不同学科领域的学者组成的“社区问题小委员会”。同年9月，社区问题小委员会发布政策报告《社区：生活场所的人性之恢复》（以下简称《社区报告》）。这份长达33页的政策报告，被日本学界视为战后日本社区政策的起点参见中田実「町内会·自治会のこれまでの歩み」，東海自治体問題研究所編集『町内会·自治会の新展開』，自治体研究社1996年，40頁;横道清孝「日本における最近のコミュニティ政策」，財団法人自治体国際化協会·政策研究大学院大学·比較地方自治研究センター，2009年，3頁;三浦哲司「日本のコミュニティ政策の萌芽」，『同志社政策科学研究』第9卷第2号，2007年;高田昭彦「政策としてのコミュニティ』とその系譜」，『成蹊大学文学部紀要』第51号，2016年;三浦哲司「自治省コミュニティ研究会の活動とその成果」，『同志社政策科学研究』第10卷第1号，2008年。，对时至今日的日本社区政策产生了深远影响。鉴于此，本文将参考日本学界的相关研究并结合笔者近期在日本社区的调研观察，深度剖析《社区报告》的内容和观点，以此回答前文中所提出的研究问题。

二、现实需求：构建有别于传统共同体的新型社区

（一）传统共同体瓦解及其引发的问题

如前文所述，伴随经济的快速发展，日本城镇化急速推进，人口流动日趋频繁，熟人社区逐步演变为陌生人社区，以部落会·町内会为主体的传统共同体（传统社区）面临难以维系之态势。对此，《社区报告》全面分析了导致日本传统共同体走向瓦解的原因参见国民生活審議会調査部会コミュニティ問題小委員会「コミュニティ：生活の場における人間性の回復」（1969年9月29日）。

1.交通通讯技术的发展与居民生活圈的扩大。进入20世纪60年代，日本的交通和通讯技术发展迅猛，交通网络开始遍及全国各地，农村地区每4户家庭拥有1台家用汽车，每2户家庭拥有1台摩托车。同时，电视和电话已成为家庭日常消费品，极大拉进了人与人之间沟通的距离。此外，商品生产的多样化、消费水平的显著提升以及随之而来的居民生活圈（生产圈、交易圈、上學圈、通勤圈、休闲圈）的快速扩大，极大削弱了居民对于具有封闭性的传统共同体的身体束缚和心理依赖。

2.人口的城市集中。随着科学技术的日新月异，日本的产业结构发生巨大变动。1950年，日本的非农业就业人口所占比率为52%，到了1969年则攀升至75%。其中，毕业生的非农业就业人口所占比率从1950年的44%飙升至1969年的95%。伴随产业结构和就业结构的巨大变动，日本迅速形成东京、大阪以及神户三大都市圈，从而造成城市人口所占比率从1950年的38%攀升至1969年的68%。随着人口城镇化的快速推进，大量对居住地区生活漠不关心的年轻就业人口随之涌入都市，导致城市地区无法依靠原住居民的力量以维系传统共同体，而农村地区则由于年轻人口的大量流失出现了所谓的“人口过疏化”现象，从而导致传统共同体难以维系之状况。

3.生活方式和生活意识的都市化。一般而言，都市生活具有理性主义、平等主体、匿名主义、个人中心主义等特征。在日本经济快速发展的过程中，大量年轻人口涌入都市，市民收入和消费水平显著提高，中产阶级日益壮大并产生中产意识，进而形成以年轻人为中心的享受不受他人干涉的自由生活之意识。之后，这种都市生活意识通过电视等媒体或返乡探亲的打工者，迅速地渗透入农村地区。

4.功能性组织的增加。随着居民生活圈的扩大以及居民生活方式的多元化，日本基层的功能性组织（类似我国的社区社会组织）日益增多，试图替代传统共同体的原有功能或发挥传统共同体无法发挥的功能。这些功能性组织主要活跃在体育、旅游、兴趣爱好、教养、志愿者活动等领域，从而相对弱化了传统共同体的价值和影响力。

5.政府功能的扩张。二战结束后至GHQ下令禁止部落会·町内会期间，作为传统共同体的部落会·町内会负责执行了诸如物质配给、转出证明等诸多行政工作。然而，部落会·町内会被勒令解散后，包括防火、防灾、防犯、生活扶助、环境整备等行政工作逐渐被政府部门接管。此外，当时实施的市町村合并在推动政府功能实现扩张的同时，也强化了居民对于政府部门的依赖。例如，根据1968年内阁总理大臣官房广报室的调查结果显示，居民强烈希望行政部门能接管原来由部落会·町内会负责的道路维修、下水道管理、街灯管理、社区消防、社区清扫和消毒等工作。

6.家庭制度的变革。二战结束后，统制和支配家庭的家长制度迅速瓦解，公民个体从家庭中获得解放，从而改变了之前基于家长制度的全人格塑造型的传统共同体价值观。加上年轻人口的城市集中、核家族化、住宅小区的兴起等因素的叠加，日本家庭成员之间的连带感逐渐弱化。

7.农村生产结构的变化。在传统的日本农村地区，生产农作物是全体村民的共通目标。为此，需要依靠部落会组织全村力量进行用水管理、山林开发以及农业合作劳动。同时，地主阶级与小作人阶级的身份制也强化了部落会的统制力和支配力。然而，随着战后非农业人口和外出打工人口的日益增多，农业生产不再是农村地区的唯一共通目标。同时，随着生产结构的变化，在传统共同体内部出现了农业协动组合等新型农民组织。此外，战后农地改革废除了地主阶级与小作人阶级的身份制，具备理性主义的年轻村民开始掌控传统共同体。当然，尽管农村地区逐渐出现近代化和民主化倾向，但具有悠久历史的支配村民的传统共同体对于村民的支配力无法在短时间内彻底消失，但其影响力确实不可避免地走向衰弱，从而意味着村民将逐渐挣脱传统共同体的束缚并实现人性的缓慢恢复。

需要特别指出的是，日本传统共同体的瓦解速度超乎异常，从而导致基层社会措手不及，无法有效应对层出不穷的社会问题。具体而言，这些社会问题包括以下三个方面：第一，社区缺位问题。例如，休闲设施不足和关爱缺失等引发的青少年不良化问题、幼儿户外活动的安全问题、放学后儿童无人照顾问题、儿童教养缺失问题、退休老人孤独问题、社区娱乐设施缺乏问题、社区公害问题、交通事故问题以及病人紧急救助问题等。这些问题一旦成为居民个人或家庭无法应对的问题，就需要社区出面加以解决。第二，人口过疏化问题。在人口大量流失的过疏地区，防灾教育、卫生保健等地域社会得以维系的基础条件难以确保，原来由传统共同体负责的雪天紧急病人的运送及道路除雪等工作也难以开展。为此，这些地区除了通过集落合并、求助行政部门之外，迫切需要通过居民自主力量重建社区加以应对。第三，企业与本地居民的关系问题。在企业入驻的居民区，企业员工住宅区与本地居民容易产生矛盾乃至对立的问题。此外，企业导致的社区污染问题经常引发企业工会与本地居民的对立和冲突。而在企业员工居多的居民区，企业一方面会积极参与社区环境的改善工作，另一方面也会通过企业将其员工作为议员输入至本地议会，从而引发企业与政府之间的关系紧张问题。为了解决这些问题，有必要构建基于企业与本地居民之间信赖关系的新型社区。

（二）构建新型社区的现实基础与功能定位

1.构建新型社区的现实基础

《社区报告》认为，日本今后需要致力于构建的新型社区，是指“在生活场所建立的，以具备市民自主性和责任感的个人和家庭为构成主体，拥有地域性和各种共通目标，且富有开放性并在社区成员之间形成信任感的集团组织”。《社区报告》提出这种新型社区的构想并非源自空中楼阁式的设想，而是立足于当时日本社区发展已有的现实基础参见国民生活審議会調査部会コミュニティ問題小委員会「コミュニティ：生活の場における人間性の回復」（1969年9月29日）。

第一，社区意识的萌芽。新型社区的构建是以城镇化的快速推进、居民生活圈的扩大以及传统共同体的瓦解为出发点。此外，支撑居民间纽带感的传统人际关系的解构以及居民乡土意识的弱化也强化了构建新型社区的必要性。尽管如此，根据1969年东京都的一份调查结果显示，居民对于家乡的热爱和乡土意识并未完全消失。另外，伴随经济社会结构的激烈变动，在那些拥有权利和义务对等意识的居民之间开始形成相互信赖之感。这种居民信赖感虽然目前停留在观念层面且并未促成居民大规模的社区行动，但有望演变为居民日后开展社区自治的动力来源。

第二，社区自治活动的成长。随着居民社区意识的日益萌芽，日本基层开始出现颇具自治色彩的社区活动之尝试，具体包括：（1）社区生活守护活动。在城市地区，居民发起以改善生活环境为核心的社区生活守护型居民运动，以此要求相关政府部门加以解决，其议题涉及地域交通安全、大气污染及社区噪音等公害问题、儿童游乐场和保育所的设置以及垃圾处理等问题。而在农村地区，则一直持续开展新村营造活动和健康农村活动。（2）提升社区生活质量的居民活动。一些社区居民不再停留于社区生活守护型居民运动，而是为了实现特定的生活目标及价值理念以提升生活质量，开始组建各种功能性组织，包括休闲娱乐型自组织、妇女会组织、社区读书会、纳凉大会等涉及社区生活各领域的社区居民组织。

第三，社区自治活动在成长过程中所遭遇的问题。如前所述，不管是城市地区还是农村地区，日本基层开始出现日趋活跃的社区自治活动。然而，这些活动的开展也面临诸多难题，包括许多居民对社区自治活动不感兴趣、缺乏社区自治活动所需的社区设施、居民流动性高导致的社区活动难以持续、部分自治会与特定政党保持利益输送关系等问题。不过，这些问题的出现正说明了居民的社区意识正在觉醒、社区主体性逐步得到确立以及居民共识正在逐渐形成。

2.新型社区的功能定位

《社区报告》认为，新型社区的整体功能在于确保社区居民维系其社会性共同生活所需的物理性生活环境水准的同时，提升与之相适应的社会性水准（包括人际交流、居民参与以及市民意识等）。只有不断协调和提升物理性生活环境水准与社会性水准之间的整合度，才能真正实现居民的社区生活质量。具体而言，新型社区的功能定位包括以下三个方面参见国民生活審議会調査部会コミュニティ問題小委員会「コミュニティ：生活の場における人間性の回復」（1969年9月29日）。：

第一，致力于社区环境的改善。居民欲通过社区生活从精神层面和文化层面实现有意义的生活，必须基于居民之间的交流和沟通不断充实社区生活环境。换言之，社区居民应该与行政部门携手合作，共同解决诸如社区公害、下水道不畅、医院不足、垃圾处理、交通安全、绿化不足等问题。与此同时，行政部门在地域开发（含旧城改造）过程中，应充分听取居民意见并尽可能地与居民达成共识，从而尽可能地保护社区环境以提升居民福祉水平。

第二，通过社区充实居民生活。为了实现居民高品质的精神文化生活，必须不断深化居民之间的交流和沟通。随着经济社会结构的激烈变动，居民的劳动时间不断缩减，从而大幅提高其在社区生活中的余暇时间。其中，老人、青少年、农渔业从业者以及个体工商户的社区生活时间将占据其生活时间的绝大部分，从而使得社区中的人际关系及其自治活动成为他们实现高品质生活所不可或缺的要素，进而促使以其为核心的社区居民不断形成各种功能性组织以开展社区自治活动。为此，社区有责任为这些功能性团体提供开展社区自治活动所需的各种社区设施，包括体育馆、游泳池、运动场、公园、集会所以及其他娱乐设施。

第三，打造居民诉求整合之平台。随着生活方式日趋多元化和多样化，社区将充斥着来自居民的各种利益诉求乃至对立冲突。为此，社区必须发挥协调和整合居民需求和诉求的功能。换言之，社区应基于居民共识，合理地协调和化解社区中出现的各种诉求和矛盾。经验证明，通过居民之间的对话和沟通所达成的共识，能够从心理上给每位居民带去安全感和信赖感，同时有效提高居民作为市民社会一员的自觉性，进而逐渐改变居民以家庭为中心的固化观念，促使其认识到社区整体利益与每位居民及其家庭均休戚相关。简言之，基于民主对话的社区问题化解方式，将有效地抑制社区居民的“自我主义”，进而有助于“社区共同体意识”的形成。

三、行动方案：战后日本社区政策的逻辑起点

《社区报告》认为，构建新型社区的基本要素存在于社区居民的意识之中。随着居民对于高品质生活之期待的不断高涨，将迫使其认识到社区之于他们日常生活的极端重要性。然而，在居民的期待与行动之间存在一个“过渡空间”。为此，我们必须采取相应的对策对这个“过渡空间”加以填补。鉴于此，《社区报告》从“行政部门的应对举措”、“社区领导人资质的培养”以及“社区设施的完善”这三个视角进行了探讨，进而提出构建新型社区的具体方法参见国民生活審議会調査部会コミュニティ問題小委員会「コミュニティ：生活の場における人間性の回復」（1969年9月29日）。

（一）行政部门在新型社区构建中的应对举措

居民诉求及时有效地反映至行政部门，被视为近代民主主义之根基。然而，在当时社区缺位的日本，行政部门与居民之间的沟通渠道极为不畅。针对该问题，《社区报告》建议行政部门不能仅依赖于原有的市民接待窗口，而是应该创造机会充分听取居民诉求，并在必要的时候与居民展开反复对话，以此探寻解决问题的现实方案。为此，行政部门必须改变原有的“上传下达”式的信息反馈机制。对此，《社区报告》从“居民诉求的性质”、“地方议会型民主主义的缺陷”、“行政首长制的不足”以及“信息反馈与居民参与”这四个视角，提出了构建行政部门新型信息反馈的建议。

1.明确居民诉求的性质。反映至行政部门的居民诉求应努力满足以下要求：第一，基于社区成员的民主对话所形成的居民共识;第二，兼具“问题内容”与“问题解决预想方案”这两個要素;第三，明确社区成员在问题解决过程中应担负的责任。

2.弥补地方议会型民主主义的缺陷。在当时的日本，虽然从中央到地方已基本形成较为完善的议会制度。然而，囿于自下而上型社区组织的缺失、议员与居民之间存在的鸿沟、地方议会的政党化倾向、议员选举过程中居民参与度低下等原因，导致议员无法充分发挥作为民意代表的作用。为此，今后有必要构建居民能够自下而上地向议会（议员）进行利益诉求的组织，同时推动政党深入基层听取民意，进而提升居民参与议员选举的积极性。

3.强化行政首长制度的功能。随着政府业务的分化和专业化、政府行政功能的扩张以及居民诉求的多元化，仅靠议会和政党已难以有效应对。为此，日本宪法创设了基于居民直接选举的地方行政首长制度。然而，如果不随之改变之前“将传统共同体嵌入行政部门”的做法，那么行政部门将很难有效地汲取层出不穷的居民利益诉求。

4.构建以居民参与为基础的信息反馈机制。充分反映居民的利益诉求并获得居民的认可，是日本继续推动以“国民生活优先”为原则的政府工作的关键所在。为此，《社区报告》提出构建以“公听制度”和“广报制度”为车之两轮的“信息反馈机制”。首先，关于公听制度。截至1969年，虽然日本各级政府已逐步实施舆论调查、市民监查人、请愿、行政不服申诉、上访受理窗口等公听制度，然而这些制度并未充分发挥作用。今后，政府部门有必要进一步扩充有关居民利益诉求、陈情以及请愿的受理窗口，并强化这些业务的处理效率。同时，为了在更大范围内掌握居民的动向、要求及其意见，有必要就特定行政事项开展舆论调查。此外，强化市民监查人制度，使其不仅发挥民意吸收以及影响和完善政府工作的功能，而且发挥推动居民与政府部门开展对话的作用。另外，积极推进政府与社区之间的集体对话，分门别类地梳理不同居民层的利益诉求，进而推动居民参与到政府决策的全过程。其次，关于广报制度。与听取居民诉求为目的的公听制度不同，广报制度的功能在于将政府工作内容告知居民。然而，随着现代民主主义的推进，广报制度不能仅满足于告知义务，而是要努力做到能让居民充分理解政府工作内容，并以此为判断基准进行居民参与活动。为此，今后的广报制度应努力实现以下目标：第一，明确居民的知情权和政府的告知义务;第二，深化居民对于政府工作的理解并寻求居民的自发性协助;第三，不是将政府单方决定的工作内容告知居民，而是应秉持“听取居民的意见和要求以进一步完善政府工作”的原则;第四，广报内容必须坚持“真实客观”的原则。

（二）社区领导人资质的培养

毋庸置疑，社区领导人在社区自治活动中扮演核心作用，他们不但需要通过整合和协调居民诉求以构建居民之間的信赖关系，还需肩负与行政部门及其他社区的联系和沟通工作。在理想状态下，社区领导人应产生自社区，并且每个社区成员都拥有成长为社区领导人的潜在机会。然而，随着经济社会的发展，日本社区领导人的培养普遍面临两大难题，即人才储备不足及其资质要求的不断变化。关于前者，当时日本社区普遍缺乏有能力、有情怀、擅长与居民和政府打交道以及善于培养后续接班人的社区领导人。关于后者，与传统共同体价值观相匹配的社区领导人一般由名门望族人士担任，即所谓的“名望有力型社区领导人”。然而，随着传统共同体的逐步瓦解，名望有力型社区领导人逐渐失去权威式话语权，取而代之的是“职务有力型社区领导人”。这些领导人一般脱胎自行政辅助性组织的负责人。然而，随着人口流动的加速，这些擅长与政府部门打交道的“职务有力型社区领导人”逐渐形成利益固化并日益年老，更严重的是他们缺乏应对不断变化的社会情势的能力，从而无法发现并代表那些游离于社区之外的居民的利益诉求。为此，《社区报告》建议应着力培养符合新型社区构建之要求的“有限责任型社区领导人”。这里所谓的“有限责任型社区领导人”，是指并非代表社区整体利益诉求的领导人，而是那些能够在特定生活领域发挥自身才能的领导人。这些领导人无需背负必须向所有居民负责的强制性责任感和义务感，仅需作为社区一员，通过发挥自身才能解决社区中存在的某些问题。如此一来，不但可以发挥居民作为社区一员参与社区问题解决的积极性，而且能够在不同领域不断挖掘具有领导才能的社区骨干。为了培养这些新型社区领导人，今后需要重视发挥退休老人的余热并开展相关社会（社区）教育。

（三）社区设施的充实与完善

社区设施是构建新型社区的硬件基础，更是社区居民相互交流和沟通的必要性要件。一般而言，作为居民最低限度生活环境基准的社区设施，应由地方政府部门负责建设，包括社区集会所、公园、图书馆以及保育园和幼儿园等学校设施。当然，如何建设这些基础设施，政府部门应与本地居民进行充分协商并最大限度地尊重本地区的历史、传统以及居民习惯。如果居民要求建立超出最低限度生活环境基准的社区设施，那么应由各个社区承担相应的建设费用。此外，关于社区设施的种类布置，应该根据居民的需求以及未来发展规划进行科学设置。从理想状态而言，应将社区设施的管理和运营交由社区居民负责，以此作为社区自治活动的一部分。

（四）新型社区构建的具体方法

如前所述，如果要真正打造出生活丰富多彩且充满魅力的新型社区，那么我们在不断提升社区生活环境水平的同时，还需要持续地提升和充实包括居民间的交流和信赖、居民参与以及市民意识在内的社会性水准。基于这个观点，《社区报告》提出了构建新型社区的具体方法，包括：第一，将物理性生活环境水准的提升与社会性水准的充实进行区分应对;第二，通过公听制度、市民会议、市民监查人制度等具有直接民主主义色彩的手段，以及通过制定特定社区设施整备计划以明确居民的权利和义务关系等方式，在提升物理性生活环境水准的同时，推动以居民参与为核心的社会性水准;第三，采取居民运动的方式，组织居民就社区中出现的问题进行对话、沟通和讨论，进而基于共识寻找解决问题的方案。

结 语

1969年，作为日本官方机构的国民生活审议会调查部会召集由地理学者、财政学者、行政学者、都市社会学者以及计量社会学者组成的“社区问题小委员会”，并于同年发布具有官方性质的《社区报告》。这份政策报告基于扎实的社区实地调研，在梳理历史背景以及现实需求的基础上，以极其前瞻的眼光勾勒出了战后日本构建符合现代文明社会发展潮流的新型社区的行动方案。当然，这份报告也不可能做到完美无瑕，之后也陆续受到学者的批判。例如，奥田道大指责这份报告的问题提出并非来自民间，而是来自官方参见奥田道大『都市コミュニティの理論』，東京大学出版会1983年，25頁。而牧田实则提出一系列批判，包括城市社区状况被均等化处理、町内会和部落会的负面作用及其解体情况被过度渲染、关于社区与政府合作伙伴关系构建措施的缺失等参见牧田実·山崎仁朗「コミュニティ施策の展開」，『コミュニティ政策』第5卷，2007年，31-39頁。然而，针对这些批判，高田昭彦进行了有力反驳，认为这些批判基本脱离了当时的社会语境甚至充满了误解参见高田昭彦「『政策としてのコミュニティ』とその系譜」，『成蹊大学文学部紀要』第51号，2016年。在笔者看来，《社区报告》无可争辩地成为战后日本社区政策的逻辑起点，对之后日本政府陆续出台的《社区（近邻社区）对策要纲》（1971年）、《社区推进地区设定要纲》（1981年）、《社区活动活性化地区设定施策》（1990年）以及近年来的一系列关于日本社区发展的重大决策均产生了积极深远的影响，甚至很多时候成为社区政策制定的指南针。换言之，我们如果缺乏对这份报告的关注和解读，那么将很难真正理解和全面认识现代日本社区发展的来龙去脉及其缘由。

The Logical Starting Point of Japans Postwar Community Policy

——An Analysis Based on Policy Report

Yu Zucheng

Abstract： In Chinese academia， studies of Japans community governance largely focus on Japans traditional tribal communities， like Burakukai and Chonaikai， while changes and trends in Japans community governance havent been properly addressed. In view of this point， this article took a comprehensive study of the policy report  Community： People Place and the Restoration of Humanity（コミュニティ――生活の場における人間性の回復） which is the logical starting point of Japans postwar community policy and analyzed the historical background， objective demands， functional orientation， action plan and other factors in the transformation of traditional Japans tribal communities into modern social communities. Findings of this paper might be helpful for relevant researches and practices in a different social context.

Keywords： Burakukai; Chonaikai; Spatial Community; Modern Social Community