安康市小型农村水利工程建设管理现状及对策分析

李寒松，刘 刚，李宏伟

（1.陕西省安康市水利工程技术中心，陕西 安康 725000；2.陕西省引汉济渭工程建设有限公司，陕西 西安 710010）

水利是农业的命脉。作为农村基础设施的重要组成部分，小型农村水利工程（包括防汛抗旱、灌溉排水、城乡供水和生态保护等）对调节和改善地区农田水分状况和水利条件、支撑农业生产发展、促进农业的稳产高产和农村群众安居乐业发挥着重要作用，在全面建设小康社会、促进农业现代化、解决“三农”问题工作中具有不可替代的重要地位[1]。近年来，随着经济社会快速发展和人民群众美好生活需要的日益增长，小型水利工程的建设和管理日益得到国家的重视和关注[2]。相对于平原地区和发达地区，贫困山区如何提高小型水利工程建设的质量和效率、确保工程安全和效益发挥更加值得重视和研究[3]。本文以秦巴山区安康市的小型农村水利工程为例，分析其工程建设管理现状、存在的主要问题及成因。

1 工程现状

安康市地处山大沟深、地形破碎、沟壑纵横的秦巴山区，农业生产条件非常恶劣。截至2016 年底,全市总人口304.4万人，其中乡村人口198.58 万人；耕地面积512 万亩，其中基本农田465 万亩，有效灌溉面积64 万亩。建国以来，安康市因地制宜，大兴水利，开展实施修库运动、修田造地运动、“丹治”工程、“长治”工程、小水重点县建设、“小工程、大群体”群灌工程、甘露工程、农村饮水安全工程等水利工程，有效改善了地区生产生活条件[4]。根据水利普查统计数据，全市累计建成各类水利工程93485 处，其中水库154 座，水电站211 座，水闸24 处，堤防802 km（981 处），泵站287 处，城乡供水工程47000 处，塘坝2800 处，水窖38267 口，对于有效改善发展条件、保障农业和农村发展、提升群众生活质量发挥着重要作用。

2 存在的主要问题及原因

2.1 设施损毁严重，工程建设需要加强

受到经济水平、发展理念、资金来源、技术条件以及地形地貌复杂等自然条件及多重因素的限制，安康市水利工程建设规模普遍较小、较分散，难以构成一套完整且统一化的水利体系，不但影响着工程效益的发挥，也加大管理以及后续开发的难度，从而导致水利设施退化，使用年限及使用寿命大大缩短。部分工程修建时间较早，工程功能单一，难以满足现代水利的发展需求；病害性的工程项目较多，设施老化严重，管道锈蚀穿孔、机组带病运行，运行效率和效益也大打折扣。由于地处秦巴土石山区，降雨丰沛，山洪、滑坡、泥石流等自然灾害频发，对水利设施造成极大威胁和破坏。近年来的2010“7.18”洪水、2017“4.16”洪水，均造成重大人员伤亡和设施损毁[5]。

2.2 规范管理水平较低，建设质量亟待提升

2011 年中央一号文件首次对水利工作进行全面部署，安康市水利工程建设连续7 年投资超过10 亿元。随着投入力度的不断加大，大量工程开工建设，人员和技术力量出现“紧缺”局面。小型水利工程普遍规模小、投资少、施工工艺简单，加之工作量大、工期要求紧迫，大部分都未能严格落实“四制”。施工队伍也以地方小公司、小工队为主，技术力量、管理水平得不到保证，质量管控等措施也不够完善，影响和制约着工程建设的质量。

2.3 管理权责不够明确，运行存在隐患

国家落实大中型水利工程管理运行经费，但是缺少对小型水利工程的相应支持。由于缺少资金，缺少对应的管理机构，难以落实专人进行运行养护管理，导致部分项目损坏、失修，严重的甚至不能发挥效益。工程的运行效果无法得到保障，无形中增大了设施的运行难度。此外，农民认为水利设施和其自身的利益毫无关联，缺少投入参与工程运行管理工作的积极性和热情。

2.4 资金投入有限，制约工程建设运行

安康市自然条件较差，群众居住分散、农田零星分片，水利工程建设规模较小但范围很广。受地形和交通及落后的基础设施限制，大型机械难以展开工作，部分地区原材料只能依靠肩挑背扛，施工只能依靠人工开挖，建设成本远远高于平原地区。小型水利工程设施属于公益性工程，资金主要来源于中央投资，但还需要地方配套前期工作、征地补偿等费用。安康是国家南水北调中线工程和引汉济渭工程的重要水源涵养地，属于国家限制开发地区，全市10 个县区有9 个为国家级贫困县，地方财力十分紧张。若资金主要通过项目经费或转嫁到项目所在村组解决，必然影响工程的实施，加重群众负担[6]。

3 工程建设管理措施

3.1 重视规划布局，做好前期工作

一是充分利用“十三五”规划中期评估机遇，及时统计脱贫攻坚工作、陕南移民搬迁工程实施、城镇化和农业现代化建设的最新用水需求，结合生态文明建设，科学预测、统筹考虑、系统规划、综合论证，把水利工程建设与社会发展及满足人民群众美好生活需要结合起来，与治山、治林、治田、治草结合起来，加强农村供水规模化标准化建设、水土保持生态建设、灌排设施短板建设和小水电绿色改造规划布局建设，不断提升农业用水效率、自来水普及率、供水保障率和水土流失治理率，促进人和自然和谐共生、共同发展。二是加强前期工作。强化资质认证，通过打捆招标或者竞争性谈判等形式优选设计单位，确保设计质量和周期。严格按照中省有关审批规定要求，提前谋划开展用地预审、环境影响评价、项目选址等前置要件办理，加快项目立项审批，确保按期开工建设。

3.2 争取资金投入，保证工程质量安全

小型水利工程是公益性项目，主要受益对象是广大农村群众，需要国家继续完善投资模式和机制。一是充分考虑山区地形复杂、人口居住分散的实际，科学测算建设成本，合理确定建设规模和投资规模。在此基础上，结合安康地方财力不足的市情，加大国家资金投入力度，降低或取消地方配套要求[6]。同时，通过各种形式广泛动员，吸收、吸纳社会资本，保障工程建设提供资金。二是严格落实水利工程建设各项规定制度。针对小型水利工程特点，采取成立统一法人、招标确定施工及监理单位、集中采购原材料等方式加强原材料检测和验收等日常管理工作，规范资金管理，确保工程保质保量建成并发挥效益。

3.3 注重运行管理，确保长久发挥效益

严格按照中省有关安排部署，有序加快推进小型水利工程产权改革。一是科学划定改革范围。确定小水库、小堤防、小水闸、小渠道、小塘坝、小电站和农村饮水安全工程7 大类作为改革重点稳步开展各项工作。二是明晰工程产权。按照“谁投资、谁所有、谁受益、谁负担”的原则，结合地方特色，考虑历史发展，综合各方利益，充分、稳妥地划分、区别、厘清个人投资、社会资本、集体投资和国家投资之间的关系，确定工程产权。三是落实管护责任。工程产权所有者承担着工程管护主体责任。各级水利部门要积极指导、协助和督导管护主体尽快建立健全管护制度及运行机制，根据工程性质、收益范围和对象分类筹措落实人员经费，建立稳定可靠、使用高效的工程管护经费保障机制，确保工程良性运行。四是创新管理模式。在确保工程安全和生态保护的前提下，以国家《关于深化小型水利工程管理体制改革的指导意见》为指导，以农村饮水安全“四种模式”为典型，充分调动社会力量和受益群众的积极性和参与性，继续探索承包、租赁、拍卖、股份合作和委托管理等各种方式，建立社会化、专业化的多种工程管护模式，保障工程安全、发挥工程效益、实现良性运行[2]。

3.4 推进水价改革，规范用水管理

一是要切实做好水价改革宣传。通过网络、报刊、广播、电视等媒体，加强国务院办公厅《关于推进农业水价综合改革的意见》以及国家发展改革委、水利部等“四部委”《关于贯彻落实＜国务院办公厅关于推进农业水价综合改革的意见＞的通知》宣传力度，加大对改革内容的宣传解读，选好典型，展示成效，加强舆论引导，树立节水意识和水商品意识，为改革营造良好氛围。二是加大工作力度，完善取用水计量设施、科学合理分配农业水权、加快健全供水管理机制、创新终端用水管理模式，结合农田水利工程设施建设和用水管理等情况，科学制定价格调整计划，建立农业用水精准补贴和节水奖励机制[6]。在用户既可接受又利于水利事业发展基础上，积极探索实行分类水价和逐步推行阶梯水价。三是以点带面，分批实施。水利部门要加强与发改、财政等部门的沟通，做到紧密配合，协调联动。以汉滨黄石滩、月河灌区、汉阴观音河灌区、旬阳西惠渠灌区为典型，启动实施水价改革，及时发现存在的问题，修正调整工作思路，完善工作方案，总结经验做法和工作成效，以点带面、逐步推广，全面加快水价综合改革，提升节水意识和能力，发展集约型的农业经济，防止水资源产生浪费，推动水利事业发展。

4 结语

本文以安康市小型农村水利工程为研究对象，分析工程建设管理中出现的主要问题和原因，结合地方工作实际，从前期规划设计、做好前期工作，争取资金投入、保证工程质量安全，注重运行管理、确保长久发挥效益，推进水价改革、规范用水管理出发，对以上四个方面提出针对性的对策建议，以期为地方管理部门决策提供参考，为类似地区提供借鉴。