干旱管理风险减灾规划预案探讨

周琳琳

(铁岭市水利工程质量监督站，辽宁 铁岭 112000)

1 概述

干旱管理风险预案是干旱管理的基础性执行文件，根据干旱管理的理念、策略、科学技术方法编制的，用以确定干旱管理的规则和具体行动方案[1]。干旱管理可划分为长期水资源管理中的干旱管理和干旱时期的干旱管理。干旱管理风险规划预案，可以是针对整个干旱管理而编制，也可以是针对干旱时期的干旱管理而编制。由于长期水资源管理中的干旱管理，主要通过改变人们对水资源及相关资源的利用行为来减少社会对干旱的脆弱性，更多的是在水资源管理的总体政策和框架下进行，因此更适合编制在水资源综合规划中。干旱管理规划预案可以是专门针对干旱时期各种干旱风险的减灾行动方案[1]。二者是统一的有机结合。

2 干旱管理风险内容

针对干旱时期干旱管理的规划，其主要内容可包括：①干旱管理的行政组织机构、职责和管理程序，信息交流和发布；②干旱的监测方案；③干旱风险评估和预测预警方案；④干旱等级划分的指标体系；⑤针对各等级干旱(各类型干旱)的干旱管理响应行动方案。

3 干旱管理风险规划的主要问题

干旱是所有自然灾害中最复杂的一种，比其它任何灾害都会波及更多地区和人口。社会受干旱影响程度主要与人口增长和迁移、城市化进程速度、地貌特征、技术水平、用水趋势、政府政策、社会行为和环境意识有关[2]。由于上述因素不断变化，社会受干旱影响的程度可能随着这些因素的变化而加剧或减轻。例如：人口增加或迁移会对水资源和其它自然资源用量产生影响。人口增加会加大对水资源需求。

干旱是自然灾害，但人们通过努力可以减轻其影响程度，可以减轻干旱风险。人们在应对干旱时，可以像应对其它自然灾害一样，通过做好前期准备(风险管理)来减轻其影响程度。提前制订干旱管理规划可以为决策者提供了以最小成本达到最佳效果的机会[3]。相反，以“危机管理模式”应对干旱减少了对自我依靠，增加了对政府和捐赠机构的依赖。

除了制订国家级的干旱管理计划，也需要在省、市、县级相关部门推行制订干旱管理规划。利用技术人员提供的信息，与自身的知识经验相结合，制定符合相关部门需求的干旱管理计划。在干旱发生之前为干旱做准备将使人们在干旱真正发生时，有能力主动应对干旱影响。

4 干旱管理风险规划预案

4.1 组建干旱特别工作组

干旱管理规划第一步是由政府委派成立干旱特别工作组。根据制定的规划政府级别，领导可以来自中央、省级或市级政府机构[3]。成立干旱工作组有两个目的：其一，监督和协调规划的制定。其二，规划制定完成以后，在旱期规划执行阶段，工作组对各项活动进行协调、执行减灾和响应计划，并向政府主管领导人提出政策建议。

工作组应考虑到干旱及干旱影响涉及多学科的特性，工作组成员应包含来自政府机构以及专家学者。根据情况，还可以吸收环境和公众利益群体以及其他来自私人机构的成员。这些群体应在一定程度上参与到风险评估委员会负责工作，由于各地区受干旱影响的主要经济部门不同、政治基础不同以及其它一些不同特点，因此各地区的特别工作组的构成也不相同。为更好的发挥工作组的作用，工作组需要吸收善于与公众进行双向沟通的人员和熟悉地方媒体需要和偏好的公共信息官员。

4.2 目的与目标

干旱工作组采取正式行动的第一步应当是确定干旱计划总目的。干旱计划的目的通常是通过明确主要工作内容、组建工作组和划定风险最大的地区，确定减灾行动和计划，从而减小干旱影响。计划的目的是为政府提供有效而系统的评估干旱条件的手段，制定减灾行动和计划以便预先做好准备降低干旱风险，确定抗旱方案使干早期间的经济压力、环境损失和社会贫困减至最小[3]。

确定支持计划目的的具体目标，由于各地区具有不相同的自然、环境、社会经济和政治特点，因此干旱计划的目标也将不同。各地区应当考虑的目标包括：

(1)利益相关者的参与

随着对稀缺水资源争夺的加剧，社会价值、经济价值及环境价值间常常会产生冲突。因此，干旱工作组的首要任务是确定所有同干旱规划有关的公民团体(利益相关者)，并了解他们的利益所在。这些利益团体应尽早地、长期地参与干旱管理事务，使干旱管理规划更加公平、有效[4]。应提前组织安排讨论利益相关者关注问题，使利益相关者代表有机会了解其他人的想法，从而制订出采取合作方式解决问题办法。

虽然每个地区公共团体参与干旱管理程度不同，但是需要考虑公众利益团体在政策制定上的权力。事实上，如果没有利益相关者的参与，他们可能在规划制订过程中起到消极作用。有些利益相关者由于资金短缺无法维护自身利益，干旱工作组应保护他们的权益。

(2)确定面临风险的群体

工作组首先需要列出一个自然资源、生物及人力资源现状清单，其中要明确阻碍规划过程的限制因素。一般情况下，省级和国家级的各种机构已经发布了有关自然资源和生物资源的大量信息[5]。一项重要工作是确定这些资源在干旱缺水期间脆弱程度。很明显，自然资源当中最重要的就是水资源：需要探明水源位置、获取程度、水质状况。

生物资源是指草地或牧场、森林、野生动植物等等的数量和质量。人力资源包括开发水资源、铺设管线、运送水和喂养家畜、处理公民投诉的人员、提供技术支持的人员以及指导公民服务投入的人力[5]。还有一项必不可少的工作是明确规划过程制约因素和干旱状况不断恶化条件下启动规划中各项措施的限制因素。这些限制因素可能与自然条件、财务状况、法律条款、政治方面有关，制订规划投入费用应该与不制订规划可能造成损失进行权衡。

干旱规划的目的是减小风险，从而降低对经济、社会及环境的影响。法律上制约因素包括水权、现行公共信托法、公共供水要求、责任问题等等。由于历史原因，人们对风险与干旱之间关系了解很少、强调不够，所以在干旱规划中，从危机管理模式过渡到风险管理模式还有一定难度。为了解决这个问题，应确定干旱高风险易发区域，在干旱发生前，采取措施减少风险。

干旱风险大小是由发生干旱地点和该地点在干旱缺水状况下的脆弱性决定的。干旱是一种自然现象，了解和掌握每个地区的干旱状况至关重要，需要了解干旱强度、历时和相应频率。

4.3 干旱监测、预警及预测委员会

逐步建立完善干旱管理组织框架。建立相关委员会制定和编写干旱计划。干旱计划包括三项工作：监测、预警和预测；风险和影响评估；以及减灾和抗旱。建议成立一个委员会，侧重前两项工作；干旱特别工作组通常负责减灾和抗旱工作。

对水资源可利用量准确评估及近期和远期预测可以为评价枯水期和丰水期水资源量提供有价值的信息。干旱时期，这些信息尤为重要[6]。监测委员会应当包括来自各机构负责监测气候和供水的代表。在委员会对水资源状况进行评估和预测时，应当考虑各项观测指标，如：降水、温度、蒸散量、季节性气候预测、土壤墒情、河流径流、地下水位、水库和湖泊水位、积雪。

负责数据采集、分析和发布机构应该考虑数据区域性变化，每个县、市、省的数据会各不相同。监测委员会应当定期召开会议进行商定，尤其是在用水需求高峰季节来临之前更需要召开讨论会议，每次会议后编写报告，并发给抗旱特别工作组、相关政府机构和媒体。监测委员会主席应当是抗旱特别工作组中的长期人员。在适当情况下，特别工作组应当向管理者或有关政府官员简要汇报报告内容，包括采取具体行动的建议。

4.4 干旱风险评估委员会

风险是干旱灾害和社会对干旱脆弱性的产物，通过经济、环境和社会方面表现出来。因此，为了减少对干旱的脆弱性，必须明确干旱产生主要影响，并评估其潜在原因。干旱影响是跨行业、跨政府部门的[7]。

风险评估委员会成员应当代表面临最大干旱风险的经济部门、社会团体和生态系统。委员会主席应当是干旱特别工作组中的成员。经验表明确定干旱脆弱性和干旱影响的最有效方法是在风险评估委员会的支持下建立若干工作小组。委员会和工作小组的职责是评估面临最大风险的行业、人口、社区和生态系统，并确定适当合理的救灾措施来减小风险。

工作小组由技术专家构成，他们来自上述提到的行业。由代表上述地区的技术专家组成。每个工作小组的组长，作为风险评估委员会成员，将直接向委员会进行汇报。按照这种工作方式，风险评估委员会的职责是指导每个工作小组的活动和为抗旱特别工作组提出减灾行动方面的建议。

工作小组的数量各不相同，取决于受影响的主要行业。经济和社会越复杂，所需的代表这些行业的工作组数量越多。工作组可能侧重于以下行业：农业、娱乐和旅游、工业、商业、饮用水供应、能源、环境、天然火灾防护和卫生。

在干旱管理中，从危机管理模式过渡到风险管理模式存在一定困难，因为在理解和强调与干旱有关的风险方面所做的工作很少，NDMC已开发了一种方法通过风险管理协助指导干旱规划者[7]。此方法侧重于确定相关的干旱影响并进行优先排序；检查这些影响的潜在环境、经济和社会原因；针对这些原因选择具体行动。这些方面更加注重影响干旱的深层原因，因此有别于以往方法，并且更有帮助。

以前，对干旱的响应是对干旱影响的响应。了解产生具体影响原因，就可以通过制定和采用具体的减灾措施解决这些脆弱性，为今后减轻影响创造机会。这种方法的描述见下文，分为六项具体任务。一旦风险评估委员会确定了工作组，每个工作组将遵循这种方法执行。

4.5 明确研究及弥补制度上差距

干旱特别工作组应当根据干旱规划过程中显现出的研究需要和公共机构责任方面的差距，编制缺陷清单并就如何弥补差距向有关领导和机构及立法机关提出建议。随着研究需求和机构职责上的空白在干旱规划期变得明显，抗旱特别工作组应当列出需改进的问题列表，向适当的人或政府机构提出弥补建议。

4.6 科学与政策结合

干旱管理风险规划过程的一个最基本的方面就是将科学与干旱管理政策相结合，政策制定者对于解决干旱问题的科学课题和技术限制往往所知有限。与此类似，科技人员对干旱影响方面的政策限制也知之不多。为了合理制定规划，在很多情况下，必须加强科技人员与政策制定者的了解与交流。干旱特别工作组应当考虑各种方案，使双方人员密切配合，保持良好合作关系[8]。

政策制订者与科技人员需要保持良好的沟通关系，针对各种各样科学和政策问题弄清哪些是可以解决，哪些还无法解决。干旱规划过程中科学与政策的结合也有助于优先考虑研究重点，帮助对知识的综合理解[9]。抗旱特别工作组应当考虑各种可选方案，以将这些团队召集在一起并保持稳固的工作关系。

4.7 宣传干旱规划提高公众意识

如果在制定干旱计划的整个过程中与公众有良好的沟通，那么在实际编制出干旱规划时，公众对干旱及干旱规划就有了很好的了解。干旱规划编制期间和之后发布新闻需要强调以下主题：①干旱规划如何减轻干旱的短期和长期影响。内容可以侧重于干旱对人的影响，例如：干旱如何影响农民家庭；在其环境影响方面，如：野生生物生存环境的减少；在其经济影响方面，如：特定工业、国家或地区整体经济的成本增加。②可能需要人们进行转变以应对不同程度的干旱，例如：草坪浇灌限制和洗车，或在特定时间禁止灌溉某些作物。

4.8 制定教育计划

增强对短期和长期供水问题认识的教育计划将有助于确保人们了解在干旱发生时如何应对干旱，并同时让人们了解干旱规划所制定的在非干旱年份采取的行动。针对特定团体(的需求对教育计划进行调整[9]。抗旱特别工作组或参与机构应当考虑利用一些活动，如：水周、地球日社区观察、与干旱有关贸易展览会、专场研讨会和其他集会，针对自然资源管理编写介绍教育宣传资料。

4.9 干旱规划评价和修订

规划过程的最后一步是制订具体程序，保证规划得到全面评估。对规划进行定期审查、评估、修改，符合中央、省、市、县要求。为了使系统发挥最佳效率，应该包括两种评估形式：持续评估和干旱后评估。

5 结语

干旱管理规划预案的编制，以减少旱灾损失为目标，根据干旱管理规划所针对区域的实际情况来设计各方面的具体措施方案[10]。规划的每一个规定都要是可操作的，而且要具体、明确。随着规划区域水资源利用系统的变化和用水量的变化，人们对本地区干旱规律认识的加深，新科学技术的应用，管理能力的提高，干旱管理规划也应随之而修订。在干旱管理规划制定并实施后，要对实施情况进行不断的总结，并把所总结的经验和教训不断的纳入规划中。一般情况下，每3～5年需要根据变化情况进行一次大的修订，每年应该根据年度变化情况进行小规模的局部修订。