新时代山东农业发展水问题及对策研究

韩 民，尤俊义，刘 鹏，郭秋峰，窦建华

(1.山东省海河淮河小清河流域水利管理服务中心，山东 济南 250100；2.济南市水利建筑勘测设计研究院有限公司，山东 济南 250014；3.济宁市水利勘测设计院，山东 济宁 272019)

水润万物而生辉，润泽万物而生生不息。水是生命中最重要的组成部分，也是生态圈中不可或缺的纽带，水具有普利普惠性、不可替代性等特点。进入新时代，山东各项事业高速发展，但面临的水形势依然严峻，水问题十分突出，农业的发展必须针对水问题探寻研究积极的应对举措。进入新时代对农业发展提出了更高要求，自2018年3月，笔者借参加山东省农业专家顾问团水利分团“山东省粮食安全与水利支撑能力的调查研究”之际，针对新时代山东省农业发展面临的水问题进行了深入调研，在此基础上形成此文。

1 现状水形势

1.1 水资源短缺是历史、现实、将来都会面临的问题

山东省位于我国东部沿海、华东地区的最北端，境内有黄河、淮河、海河三大流域。山东省水资源的主要补给来源为大气降水，山东省水资源总量受降雨量影响较大。水资源总量主要表现为地表水和地下水，可以通过水循环逐年得到更新。黄河是山东主要的外来水源，南部的南四湖是山东境内最大的湖泊。从全国来看，山东水资源相对贫乏。全省多年平均降水量为679.5mm;多年平均水资源总量为305.82亿m3;人均占有水资源量344m3，不到全国平均水平的1/6，为世界平均水平的1/25，在全国各省(市、自治区)人均水资源量排名倒数第3位。根据国际普遍通用的缺水标准，人均水资源占有量低于500m3视为极度缺水地区，为此山东省处于极度缺水地区是历史和现实不争的事实。

1.2 水资源年际及年内变化都较大，枯水年加剧了水资源短缺的矛盾

山东省地处我国东部、南部、北部典型气候过渡带，属北温带半湿润季风气候区。山东省四季分明，雨热同期，降雨季节性强。冬季寒冷干燥，少雨雪；夏季天气炎热，降水集中；春秋两季干旱少雨。水资源年际年内变化剧烈。连丰、连枯、旱涝急转是山东省水资源年际变化的主要特征，全省历年降水量最大1171mm(1964年)，最小442mm(1981年)，极值比达2.6；全年降水量的3/4集中在汛期特别是7、8月份，甚至集中在一两次特大暴雨洪水。年际年内变化剧烈的自然特点是造成山东省洪涝、干旱等自然灾害频发的主要原因，也给水资源开发利用带来了很大困难。山东省不同水文年年际变化大，枯水年加剧了水资源短缺的矛盾。

1.3 不同地区及流域水资源分布不均衡，部分区域更加凸显水资源支撑能力不足

山东省多年平均降雨量从鲁东南沿海的850mm向鲁西北内陆的550mm递减。区域经济发展状况与水资源禀赋条件不相协调，青岛、烟台、潍坊、威海四市经济总量约占全省的38.3%，水资源量却仅占全省的29.8%，水资源支撑能力不足，即使充分考虑节水措施，到2020年、2030年一般年份四市仍分别缺水14.4亿m3、23.9亿m3(包括生态缺水)。

山东省淮河流域平均地表水资源量为79.31亿m3，水资源总量为106.09亿m3。流域内1997—2013年地表水资源量、地下水资源量以及水资源总量变化不大。其中，地下水供水量占总供水量的50%，略高于地表水供水量的48%，其他方式供水量占2%。总用水量比总供水量略少，用水量中，最大的是农业用水量为55%。资料分析，山东省淮河流域水资源保障能力基本能做到供需平衡。

1998—2012年，山东省海河流域平均地表水资源量为14.94亿m3，地表水资源量较少且波动较大，供给量不够稳定。平均地下水资源量为19.47m3。相对于地表水资源量，地下水资源量较大且波动较小，供给量较为稳定。水资源总量为38.21亿m3，通过有关资料分析变差系数CV=0.54，水资源总量年际波动较大。总供水量和总用水量基本呈现逐年降低趋势，几乎每年供水没有剩余，用水极度紧张。

从分析来看，山东省青岛、烟台、潍坊、威海及省内海河流域，水资源支撑能力相对不足。

2 山东省农业用水面临的主要问题

2.1 旱涝灾害频繁是制约山东省农业生产发展的首要水问题

2010—2011年秋冬春三季连旱，2011—2013年马颊河流域、2012年德惠新河流域严重涝灾，2018年潍坊洪涝灾害严重；自2013年下半年以来，青岛、潍坊、烟台、威海四市连续3年多遭遇严重干旱，年平均降雨较历年同期偏少30%以上，青岛市23座大中型水库全部干涸，潍坊市7座大中型水库干涸、5座大中型水库蓄水低于死水位，烟台、威海2市大中型水库蓄水较历年同期偏少50%以上，四市城乡生活和工农业用水全面告急。2017年汛期胶东地区普降大雨后，潍坊、威海两市主要水源地峡山水库、米山水库蓄水虽增加到12000万m3、3000万m3，但仍较历年同期均偏少50%，城乡供水依然严重不足。总体上看，水旱频繁依然是山东省农业发展的重大威胁。

2.2 水污染依然存在，对农业生产用水形成较大威胁

水质不高，污染较重，威胁农业用水安全。随着城市化和工业化进程的加快，人口不断增长，大量生产生活污水直接或间接地排入河道、湖泊，农业上大量化肥、农药的施用进一步加剧水污染状况。水污染，尤其是灌溉用水的污染会直接或间接地污染粮食产品，轻者影响农作物的产量和质量，重者会造成农作物绝收或收获的农作物无法利用。

2016年山东省监测评价河流总河长9389.26km。山东省评价河流全年期水质符合和优于Ⅲ类水的河长4268.91km，占总评价河长的45.5%；水质符合Ⅳ～Ⅴ类河长共计2856.95km，占30.4%；劣Ⅴ类河长2263.4km，占24.1%。河流水质状况较差，主要超标污染参数为化学需氧量、氨氮、总磷等。

据统计，农业面源污染日趋加重，全省年折纯化肥用量472.7万t，农药用量16万t，利用率均不到30%；畜禽粪便产量1.89亿t，尿液9436万t，无害化处理不足40%。水污染依然存在，对农业生产形成用水安全的威胁，也是山东农业面临主要水问题。

2.3 水资源综合调配能力不足，也不同程度制约着农业生产的发展

山东省水资源调配工程体系不完善。一是骨干水网体系不完善。南水北调东线工程、胶东调水工程(引黄济青工程)共同使用小清河分洪道子槽至宋庄分水闸142km渠段输水，无法同时满足青岛、烟台、潍坊、威海四市引江引黄输水要求。日照、莱芜、临沂等市仍依靠单一的本地水源供水，无外来客水补充，特殊干旱或连续干旱年份将难以有效应对，可能形成供水危机。二是局域水网和雨洪资源利用体系不完善。部分地区雨洪资源调蓄、调配能力不足，据统计扣除必须的河道内生态环境用水及下泄水量外，全省约有20亿m3雨洪资源量具备开发利用潜力而未开发利用。三是引水、调水、蓄水工程管理体制机制，不利于水资源综合调配。仅引黄济青、南水北调属省直统管。山东省的水库除引黄济青棘洪滩水库属山东省调水管理局管理外，其余水库均为实现省直统管；山东省所有的引黄、引湖灌区均属设地的市或县管理，引黄、引湖灌区也没有实现省直统管。

综上所述，工程不尽完善，体系尚不健全，引水、调水、蓄水工程管理体制机制不够健全，水资源综合调配能力的不足，将制约山东省农业生产的综合与平衡发展。

2.4 客水依赖程度高是“水”的自给自足能力不够

正常年份，山东省黄河水、长江水占全省总供水量的40%左右，东营、滨州等市黄河水供水量更是占到70%以上。干旱年份，山东省更加依赖长江水、黄河水，2014年以来青岛市对黄河水、长江水的依赖程度高达95%以上。从以上数据分析，山东省客水依赖程度高，“水”的自给自足能力不够。20世纪90年代，黄河断流，“黄河水可用不可靠”是历史上存在的问题。

2.5 农田水利设施管护体系尚不健全，农业用水管理难题尚未全部解决

农田水利工程在抗旱灌溉、农田排涝、发展粮食生产、改善农民生产生活条件、促进农村经济和社会发展等方面起到了不可替代的作用。山东省农村小型农田水利工程数量多、分布广，建设投资大、建设管理与维护管理都存在一定难度。长期以来，农田水利设施投资、建设、运行、维护管理模式、方法，管护范围、产权定位存在界限模糊，总体来看受投资筹资、分散种植等不利因素影响，各地农田水利设施保障体系尚不健全。造成了：一是管护主体存在“缺位”现象，现行的水利管理体制，大部分农田水利工程仍由政府成立的专门管理机构或者村集体负责管理，这种管理体制与当前农户分散经营不配套，不能充分发挥市场的作用，造成了一定程度的农田水利工程建设与管理的主体“缺位”；二是水利管理机构因存在“两费”落实不到位，事业费拨付不足，水管单位入不敷出。“五小”水利工程，基本没有管护经费，大量的田间水利设施无人管、无人修，造成工程建管用脱节、损坏严重、不能及时维修、效益衰减。

2.6 科学用水、节约用水不到位，造成水资源的浪费

“大水、大肥、大丰产”的思想根深蒂固，农民专业知识匮乏，对科学用水、节约用水意义认识不足，加之“一家一户的土地承包模式”，几乎没有哪一家为节约水而采取节水灌溉模式，农民从自己方便程度、减少劳动量出发，往往采取大水漫灌的传统灌溉模式。虽然，山东省测定、制定了灌溉定额，省级及各市、县(区)也制定了水价改革方案、节水灌溉规划方案，除各地小农水重点县、现代小麦产业项目及高标准农田实施了部分节水灌溉项目。但基于各地认识不到位、测水量水设施不到位、水权贯彻不到位，目前看水市场形成尚不成熟。从而造成了各地科学用水、节约用水意识不强，依然是大水漫灌随便用水。这种粗放的传统用水方式，离科学用水、节约用水距离很远，造成了水资源的浪费也是科技界不争的事实。水资源浪费，加剧了山东省水资源短缺的根本矛盾。缺水年份，个别地块有的喝得很饱、灌得很足，有的可能无水可灌，“适水灌溉”的观念不足。所以，科学用水、节约用水、“适水灌溉”、“适水发展”的观念不到位是也是农业用水的短板问题之一。

3 对策与措施

3.1 加大骨干河道系统治理力度、尽早实现流域规划目标，是防治洪灾涝灾的根本工程举措

山东省各级党委、政府及水行政主管部门十分重视流域、区域防洪。依据流域、区域及防洪、排涝规划，结合各级财政投入，对部分骨干河道重要河段实施了清淤开卡、扩挖，分期实施了主要险工险段除险治理。治理后仅局部河段恢复原设计行洪能力。骨干河道存在的突出问题包括河道存不同程度淤积降低了防洪泄水能力、部分拦河闸老化破损严重除险加固尚未全部实施、主要支流缺少控制性建筑物、穿堤建筑物配套不完善、部分穿堤建筑物老化失修配套不完善，河道堤防险工险段虽做过应急处理但未做鉴定。若遇超标准洪水，河道依然存在防洪安全隐患。总体来看，受投资规模、筹资模式、地方财力支撑能力不足所限，未完全依照规划对河道实施全面系统地治理。加大骨干河道系统治理力度、尽早实现流域规划目标，是防治洪灾涝灾的根本举措。

3.2 串联河道、渠道水网实现调水、供水水网互联互通可控，是保障供水、破解水资源区域不均衡的根本工程举措

《山东省水安全保障总体规划》指出：建设山东水网，全省一体，既考虑不同区域不同特点，也考虑全省统筹，水资源统一调配，加强省级骨干水网与区域水网连通。资料表明，目前山东省多条调水河道、渠道具备互联、互通的基础条件。例如山东省海河流域，根据《山东省海河流域防洪规划》分析，规划安排13条调水河道，均可按规划实施调水。当下存在的主要问题：调水河道不同河段存有淤积，配套建筑物不完善，现存控制性建筑物闸门启闭不灵、止水不严等，河系连通不彻底、不完善。加大调水河道、渠道水网建设，串联河道、渠道水网实现调水、供水水网互联、互通、可控，是保障供水、破解水资源区域不均衡的根本工程举措。

3.3 强化水资源保护、减少水体污染，是破解水污染的有效举措

水资源需要保护，区域内有限的水资源还被污染，更进一步加剧了水资源短缺的矛盾。山东省各级政府及有关部门力求强化水资源保护力度，减少污染源对水体污染，使有限的水源科学发挥作用。水资源保护任重道远，需从政策立法、行动管理等层面实施强化。山东省要以实行“河长制”为契机，一是大力完善法规制度，强化政策支持力度。以法规为准绳，规范生产、生活，从法规制度层面强化制约；二是大力开展水污染检查行动，依法、依规积极查处，对违法违规行为进行严惩，并采取惩罚与惩戒相结合，将污染水体有关信息纳入国家信用平台，记入诚信档案；三是利用信息化手段对河道、湖泊等水域内水质实施监控，做到“早预防、早发现、早控制、早治理”。从管理层面上强化保护力度，减少或杜绝水体污染，进一步提高水资源安全保障。

3.4 充分利用好雨洪资源，做好田间土壤保墒，充分利用好土壤水

结合山东省各地实际，根据确有需要、生态安全、技术可行、经济合理、综合效益明显的要求，适度建设一批雨洪资源工程。一方面通过工程措施增加供水能力，另一方面根据各个水库上游的来水特点，科学论证和评估洪水风险，合理确定水库汛限水位，利用汛期洪水资源。建设“五小”水利工程，在为上游山丘区提供补充水源的同时，分散利用雨洪水，减少下游的防洪压力。

科学、主动利用土壤水。从山东省的情况来看，全省多年平均降水总量1065亿m3，而土壤水近500亿m3，现状是人为、主动、科学利用的措施明显不够，因此，应采取改变畦田规格、农业耕作和覆盖保墒等措施增加土壤水的利用量，弥补灌溉水资源不足的缺口。

3.5 破解水利工程及水资源管理体制机制障碍，做到全省一体、统筹运作

目前，全省水资源管理体制、机制还不能完全做到“全省一体”，水资源互济地区之间的障碍是存在的。面对新时代，必须破解水利工程及水资源管理的体制、机制障碍，理顺管理体制、机制，做到全省一体，统筹考虑。一是从立法层面，切实解决水资源“全省一体化”统一管理；二是从省级管理框架层面，切实解决水利工程省直统一化管理，特别是大型灌区、大型水库及骨干调水工程，山东省需切实研究大型灌区、大型水库省直统一化管理体制机制，做到“工程统管、用水互济”；三是充分利用好客水资源，将有限的水资源用好，做到“全省一体、统筹运作”。

3.6 提升农田水利综合管理，强化农田水利工程支撑服务农业的能力

近年来，中央明确提出要把农田水利作为农村基础设施的重点任务，大力实施农田水利建设，加快扭转农业主要“靠天吃饭”的局面。山东省委、省政府提出到2020年率先基本实现水利现代化，加快建设“旱能浇、涝能排”的农田水利工程体系。围绕农田水利工程重建轻管主导思想，以及工程产权不落实、责任主体不清、管理经费无着落、工程建设多部门管理、工程布局不合理、建设标准和质量参差不齐等问题，急需深化改革。积极引入社会资本参与农田水利工程的建设，推行工程建设管理一体化，建立农田水利工程建设“以奖代补，先干后补”的政策和机制，使有限的财政资金发挥更大的效益；落实水权和工程产权，建立“两证一书一台账”制度，提高公众参与意识，创新农田水利工程的管护方式；积极深化农业水价综合改革，建立经济、完善的计量监测体系，制定水价、精准补贴的长效机制，确定合理的水价，培育农业用水水权市场，允许水资源使用权的有偿转让，形成农田水利建设和管理的可持续发展模式。既注重农田水利综合管理的理论研究，又积极推广试验、实践。积极落实财政对用水户的节水补贴的机制，激励用水户自主节水，自律节水，主动投资建设农田水利工程，促进农田节水的持续良性发展，进一步强化农田水利工程支撑服务农业的能力。

3.7 强化科学用水，鼓励节水灌溉，发展适水灌溉农业

以水定产是自然禀赋的要求。根据山东省农业面临的突出水问题，农业必须节约用水、科学用水。一是推广高效节水灌溉，减少水源浪费，使有限的水源灌溉更大面积的农作物。二是滨海滩涂低洼地推广微咸水灌溉，适时开展海水灌溉农业的试验。山东省黄泛平原和滨海平原区咸水分布面积1.8万km2，资源量为12亿m3，引进耐盐新品种，推广暗管排水、咸淡水交替灌溉等技术，可以缓解区域水资源供需矛盾，海水稻的试验成功就是很好的例子。三是逐步调整种植结构，因地因水选择种植作物，鼓励种植耗水少、附加值高的农作物，增加花生、甘薯、杂粮等耐旱作物播种面积，建立作物生育时期与天然降水相匹配的农业种植结构与种植制度。四是发展适水农业，探寻适水灌溉与产量的关系，减少传统意义上的充分灌溉，减少农业用水量。

3.8 强化省情、水情宣传教育

宣传教育是做好水问题管理的基础性工作，是加强水资源管理、加强节水知识推广普及的重要手段。努力做好全省省情、水情知识推广普及，对保护水资源、节约用水起到思想发动作用，树立保护水源、节约用水、科学用水光荣的思想，要充分利用道德的约束力量规范企业、个人用水行为。充分利用广播、电视、微信、微博、讲座、宣传语，全方位、多媒体融合宣传省情、水情，提高全省人民保护水资源、节约用水的意识，全民上下形成“节约用水、适水发展”的理念，山东水形势、水问题不容忽视，力争做到深入人心、妇孺皆知，进而形成惜水、爱水、护水、节水的良好社会风气，对保护水源、节约用水、科学管水、有序调水形成良好的舆论支持。

4 结语

山东省地处沿海、黄河下游，地理位置与气候条件要求山东省防汛与抗旱并重，伴随着人口的增加及流动、工业的发展、城镇化进程的推进，山东省水资源与人口、经济、农业供需不均的“水问题”将更加突出。本文可供政府部门及专家、学者借鉴，但山东省“水问题”不仅限于本文所述，如其他行业“与农争水”、地下水超采而限采也会对农业用水产生不利影响，必须引起各级各界的高度重视。山东省若从根本上破解水问题，促进农业更好地服务于国计民生，保障国家粮食安全，做到“人水和谐”还需要做大量深入而细致的研究试验工作。新时代农业发展破解“水问题”不仅需要水利的保驾护航，更需要各级、各届的配合与协调，科学用水与节约用水需深入人心、付诸行动、成为习惯。