酉阳县大中型水库移民避险解困试点库区后续发展规划探析

陈 阳

(酉阳土家族苗族自治县水利局，重庆 409800)

1 避险解困背景及意义

2013年9月，由国家发展改革委、财政部、水利部联合印发的《关于帮助各地开展大中型水库移民避险解困试点工作的通知》(发改农经〔2013〕1730号，以下简称《通知》)开启了全国大中型水库移民避险解困试点工作的序幕，根据《通知》的相关要求，试点范围原则上为1991年4月30日前开工建设的大中型水库库区，主要针对居住在地质灾害易发区、生活方式以“水上漂”为主、生存条件恶劣等3类生产生活存在特殊困难问题的移民进行帮扶。《通知》出台，旨在以水库移民特殊困难群体避险解困为目标，通过异地搬迁安置，采取综合配套、环境整治、设施完善、产业扶持、培训就业等措施，解决水库移民居住不安全、生存环境恶劣、生活贫困等特殊困难问题，确保水库移民与全国人民同步进入全面小康。

2 试点库区长远发展面临的问题

酉阳县避险解困试点工作通过前期摸底调查、帮扶对象核定、试点实施方案编制、基础设施配套建设、移民搬迁安置、验收与评价等阶段，历时5a先后分2批实施移民集中安置点项目3个，搬迁安置移民1034人，其中集中安置718人、分散安置316人，试点库区贫困移民居住安全和生存环境得到了有效保障和显著改善，初步实现了“保安全、保基本”的目标，但试点库区在长远发展上仍面临诸多问题，试点库区和移民安置区(以下简称“两区”)整体实现振兴依然任重道远。主要问题有：①部分移民放弃搬迁，居住条件和生存环境维持原状；②移民与迁入地居民存在冲突，安置区社会不稳定风险增加；③移民配合意愿低，库区发展易受阻；④就业培训、产业扶持滞后，移民增收创收能力提升不明显。

3 原因分析

3.1 移民放弃搬迁的原因

移民放弃搬迁的主要原因是搬迁后自然环境变化导致移民生产条件和生活方式发生改变。由于库区人多地少，土地资源非常匮乏，凡是能用于农业生产的土地大都已经开垦；且库区经济结构单一，大多移民以农为生。不论选择集中安置或者分散安置，移民现有的生产条件都将发生改变：原有生产资料距安置地较远，发展农业生产较以前相比成本增加；安置地周边即使存在零星荒地荒坡，也面临交通不便、水源不足、土质较差、坡度较大等难以开垦的实际问题[1]。同时移民自给自足的劳动生活方式也随着环境的变化而改变，对迁移后闲适的生活表现出无所适从。因此，部分对土地依赖程度高的移民放弃搬迁，其居住条件和生存环境依然维持原状。

3.2 移民与迁入地居民存在冲突的原因

移民与迁入地居民存在冲突的主要原因是搬迁后社会环境变化导致移民与迁入地居民的文化习俗和资源需求发生冲突[2]。因初期修建水库建立的移民社会经过几十年发展，已形成了较为稳定的移民社会结构，在移民社会中移民个体之间的关系良好、文化习俗趋于相同，社会较为和谐稳定。移民再次迁移后，不仅将面临新的社会关系重构，同时也给安置区社会带来新的资源环境压力，因群体、宗族、文化等差异产生的冲突和因资源争夺产生的利益纷争在安置区随之上演[3]。以某集中安置点为例，新迁移民因饮用水源多次与邻近居民发生资源冲突[4]，加之国家对移民的特殊福利，极易引发当地居民排斥和不满，当地社会不稳定风险大大增加。

3.3 移民配合意愿低的原因

移民配合意愿低的主要原因是库区历史遗留问题导致库区建设活动矛盾协调难度大。库区本身存在许多突出问题，特别是1985年以前投入运行的老水库。由于当初在修建水库时没有制定切合实际的移民安置规划、移民搬迁安置补偿标准低以及重工程轻移民[5]等原因，搬迁后的移民生产生活条件差、交通出行不便、生存环境恶劣，移民牺牲非常大，库区遗留问题多且长期得不到解决。加之随着市场经济迅猛发展，移民发展空间愈发狭小，生活水平很难提高，移民负面情绪高涨。因此在库区实施工程项目时，一旦涉及用地、用水、用电协调问题，移民配合意愿往往很低，甚至以个人利益诉求为由阻挠建设，严重影响库区整体发展。

3.4 就业培训、产业扶持滞后的原因

就业培训、产业扶持滞后的主要原因是自筹资金落实困难导致避险解困规划内容难以全面实施。根据国家对大中型水库移民避险解困试点工作资金筹措结构的安排，避险解困资金由中央予以适当补助、省级按比例配套、县级整合相关资源和资金。通过不同层级配套落实资金本身可以减轻资金筹集负担，缓解各级财政资金支出压力，但对于财力薄弱的区县来说，自筹资金的能力非常有限。自筹资金不能有效落实就意味着有限的资金仅能首要保障移民生命财产安全和必要的公共设施建设，而统筹考虑移民长远发展需实施的就业培训、产业扶持等规划内容却力不从心，库区持续发展、移民增收创收不及预期。

4 对策措施

通过对存在的问题进行梳理和分析，要改善库区移民生存环境、维护安置区和谐稳定、消除遗留问题负面影响、促进移民长远发展，从移民后期扶持工作角度来看，试点库区在后续发展规划上应以产业扶持为重心，不断强化基础设施配套建设，加强库区人力资源开发和舆论引导，从而增强移民增收创收能力，实现库区和移民安置区长治久安。

4.1 加大基础设施建设持续投入

结合“两区”经济社会发展规划及乡村振兴战略工作要点，科学规划，合理布局，通过整合各惠民领域资源，持续加大当地基础设施配套建设。①重点解决“两区”生产生活用水需求，把农田水利设施建设和安全饮水巩固提升摆在首位，同步建立完善节约用水管理制度，大力推行农业生产节水灌溉技术，改善生产生活用水紧缺状况；②完善“两区”交通基础设施，加快通村公路、通组公路的建设，配套完善满足农业生产活动所需的田间道路以及人行便道，充分保障移民生产出行方便和对外交流；③逐步完善“两区”电力、通讯、教育、医疗等生活设施[6]，保障移民必需的公共品，完善移民公共治理管理体制[7]，紧跟城镇化建设步伐。对基础设施配套建设的持续投入，不仅进一步改善移民生活生产条件、保障公共产品供给、缓解“两区”社会矛盾，也为调整优化库区产业结构、促进移民增收创收、推动“两区”社会发展打下坚实基础。

4.2 因地制宜发展库区主导产业

促进移民增收创收、保障移民生活水平稳定、改变库区落后思想面貌最直接有效的方法，就是通过培育和发展库区主导产业，推动库区经济增长。具体的发展思路：①集约合理利用土地，充分发挥库区资源优势，宜农则农、宜林则林[8]，引导移民成立、加入农民专业合作社，带动移民参与规模化农业生产与经营，实现库区农业产量稳步增加；②鼓励社会资本在库区投资办厂，适度发展与库区农业经济相匹配的农副食品加工、食品制造等第二产业，以增加移民就业岗位，转移库区剩余劳动力；③大力发展库区旅游以及与旅游产业息息相关的交通运输、餐饮、住宿、文娱等第三产业，引导和扶持移民个体参与经营，充实库区产业结构[9]。以农业发展为中心，合理倾斜后扶资金对当地“一村一品”特色产业进行扶持，逐步建立和优化库区产业格局，拓宽移民增收创收渠道，从而促进库区经济社会长远发展。

4.3 加强库区人力资源开发

人力资源开发的重要性在于不仅可以提高移民的科技知识、文化素养和劳动技能，还可以帮助移民树立正确的价值观和劳动态度，以此消除移民自身发展动力不足的问题，引导其走出“等靠要”思想误区，推动库区经济持续增长。由于库区区位条件差、移民整体文化素质不高等局限，库区人力资源开发必须采取针对性政策。①加大教育投资，建立移民图书阅览室，定期举办识字扫盲班和读书活动，帮助移民增加知识、提高素养；②开展应用技术培训，通过聘请技术专家集中授课、技术人员现场指导、发放技术手册等方式，提高移民生产技术和经营管理水平；③对外劳务输出，移民经就业培训合格后，由劳动保障部门统一组织输送到有劳动力需求的企业[10]。加强库区人力资源开发是实现库区整体振兴的关键，只有移民具备了必要的劳动知识技能和较好的文化素养，才能使移民认识新事物、接受新事物成为可能，同时也促成了移民走出库区、扎根城市的机会。

4.4 注重库区舆论监测与引导

加强库区舆论监测不仅可以及时掌握移民思想动态和情绪变化，而且还是了解移民诉求和愿望的有效途径。由于当前库区移民整体素质偏低、对事物好坏的甄别能力不够强、接收外界信息的渠道较单一以及法律意识淡薄等原因，移民极易盲从他人、颠倒是非、以讹传讹，因此在加强舆论监测的同时还需注重对移民思想的正确引导。①通过对移民定期走访、民意调查，及时了解移民的思想动态和愿望诉求；②弘扬法律精神，加大法律法规普及力度，宣传科学真理，以此规范移民自身言行，营造说话负责、实事求是的良好舆论氛围；③正确引导，培养一批熟知移民政策、作风优良、敢于担当的专业水库移民管理人才[11]，加强政策宣传普及，畅通信息沟通渠道，从而消除矛盾误会、增强信任理解[12]。构建良好、和谐的舆论氛围，对库区建设开发、新政策实施、良好风气营造均有积极的促进作用，为整体推动库区和安置区稳步向前发展提供强大的精神动力。

5 结语

大中型水库移民避险解困搬迁不仅需要保障库区移民生命财产安全，同时还需统筹兼顾库区移民长远发展。因此，酉阳县大中型水库移民避险解困试点库区在后续发展规划上应从基础设施建设、主导产业培育、人力资源开发、舆论监测引导等四个方面加以投入和重视，在改善移民生活生产条件的同时，逐步消除试点库区社会矛盾、增强移民就业增收能力，对稳步实现贫困移民脱贫致富和维护“两区”社会和谐稳定具有重要意义。