大同市农田水利设施建设管理探析

符官喜

（大同市大泉山水土保持试验站，山西 大同 037300）

加强农田水利基础设施网络建设、提高运行管理效率，是保障粮食安全、促进农业增产增收、农村可持续发展的重要保证，也是农民脱贫致富、全面奔小康的根本要求。近年来，大同市的农田水利基础设施建设日趋完善，形成了灌溉、排涝、防洪、抗旱等配套完备的工程体系，特别是大中小型灌区的建设运行，为农村经济发展做出了积极的贡献，但全市农田水利设施建设、管理、运行也存在着问题与不足。

1 全市农田水利基础设施基本情况

大同市地处干旱少雨、生态脆弱的晋北黄土高原，自然条件恶劣，全市有水库62座，总库容7.98亿m3，其中大型水库1座，库容5.8亿m3；中型水库5座，库容1.52亿 m3；小型水库56座，库容0.66亿 m3。大型灌区1处，中型灌区23处，小型灌区463处。共有小型农田水利设施9 247处（座、眼），其中：机电井8 784眼，小自流灌区176处，小泵站灌区68处，塘坝64座，截潜流155处。

全市国土总面积1.41万km2（约合114.07万hm2），其中耕地面积37.6万hm2，占国土面积的26.4%。全市耕地有效灌溉面积12.73万hm2，占耕地面积的33.8%。2018年，实际灌溉面积10.10万hm2，占耕地面积的26.9%；节水灌溉面积达到8.162万hm2，占实际灌溉面积的80.8%。现有渠系灌溉模式以管灌、渠灌为主，喷灌、微灌为辅，其中：管灌占58%，渠灌占33%，喷灌占7%，微灌占2%。全年灌溉用水总量24 119万m3，其中地表水6 674万 m3，占总量27.67%，地下水17 445万 m3，占总量72.33%。

1.1 近年来重点工程建设情况

近年来，大同市把农田水利现代化建设作为推进农村经济发展的重要抓手，积极实施小型农田水利重点县、大中型灌区节水改造、农牧交错带高效节水等农田水利建设项目，大大提高了灌溉效益，全市农田灌溉水有效利用系数由2014年的0.526提高到2017年的0.553。近5年，累计投入资金5.68亿元，其中省级以上投资5.2亿元，市级配套0.36亿元，县级配套0.07亿元，群众自筹0.05亿元，新增灌溉面积1.32万hm2，恢复灌溉面积0.59万hm2，改善灌溉面积3.08万hm2。

1.2 工程运行管理情况

1.2.1 管理模式

根据工程类型的不同，全市的农田水利工程主要有三种管理模式：

一是水务部门主管。由水务部门及其下属的水管单位直接管理工程，管理经费来源于财政补贴和水费收入，产权的主体仍然属于水务部门。目前，全市24座大中型灌区（灌站）都设有专门的水管单位，由市水务局（仅管理册田灌区）、县区水务局主管。

二是村集体管理。所有权和经营权归村集体所有，一般都是村干部兼职管理工程，从水费中收取报酬。目前，全市9 247处（座、眼）小型农田水利设施村集体经营管理的有743处（座、眼），占总量的8%。

三是承包经营管理。20世纪90年代末开始，根据省政府的统一安排，实施了农村小型水利工程产权制度改革，鼓励通过拍卖、租赁、承包等方式，确定工程的所有人和管理者。在改制过程中，有90%以上采取承包的办法，实现了所有权与经营权的分离。截至目前，全市小型水利工程产权改制的工程达8 504处，占总数的92%，其中：承包的7 568处，占总数89%；拍卖的425处，占总数5%；股份制85处，占总数1%；租赁的255处，占总数3%；其它形式171处，占总数2%。

1.2.2 管理效率

农田水利工程管理运营方式不同，管理效率也不同，往往是利弊并存。水务部门直管的大中型灌区，由于享受财政补贴，加上灌溉水费收入，基本能够维持正常运转，但缺乏维持成本和收益平衡的激励机制，发展活力不足，工程维修养护主要依靠国家投资，部分设施年久失修，工程效益难以充分发挥。以册田灌区为例，该灌区为大同市唯一一处大型灌区，设计灌溉面积2万hm2，有效灌溉面积为0.91万hm2，由于渠系老化失修，2018年实灌面积仅为0.46万hm2，不足有效灌溉面积的一半。而由村集体管理的小型农田水利工程普遍存在“重利用轻管理”的问题，配套设施损坏、丢失等现象时有发生，工程千疮百孔、濒临瘫痪。小型农田水利设施实行产权制度改革后，搞活了经营权，改变了农村小型水利工程无人管、老化失修的状况，取得了较好的成效，但是改制后，也随之出现了农村用水价格大幅攀升的现象，一定程度上影响了农民灌溉的积极性。

2 全市农田水利设施建设管理运行中存在的问题

2.1 农田水利设施严重老化

大同市农田水利骨干工程大多建于20世纪50～80年代，近年来虽有更新改造，但是大中型灌区闸门和启闭机不能正常运行、机泵发生故障、渠道沉陷坍塌、渗漏严重等现象经常发生；农田田间桥、涵、闸、站等工程建设时间早、工程标准低，由于年久失修，渠道渗漏严重，实际灌溉排涝能力较低。

2.2 “最后一公里”梗阻与重复建设的问题

大中型灌区田间沟渠配套不足，“最后一公里”梗阻成为农田水利健康发展的“卡脖子”工程。水利、发改、财政、农业、农开、国土、扶贫等多个部门都有涉及农田水利建设的资金，投入渠道分散，投入对象、建设标准不一致，运行环节繁多，资金难以形成合力，重复建设和管理主体缺位的情形并存，投资效益不高。

2.3 高效节水灌溉发展滞后

农村地区水利工程普遍采取的是硬化渠道的防渗漏技术，采取喷滴灌等高效节水灌溉模式的地方很少，节水措施不配套、普及率低，节水灌溉推广缓慢、推广面积小，农业用水效率低。同时，由于水利基础设施建设质量差、维护不及时，水资源“跑冒渗漏”现象严重。

2.4 建设资金投入不足

一是政府投入不足，尽管近年来农村的投入在逐年增加，但与实际需要相差甚远，从近5年农田水利项目建设投资情况来看，市县配套资金仅占省级以上投资的9.2%；同时，维修养护资金也投入不足，部分工程得不到及时维修养护，致使工程不能完全发挥效益。二是社会投资不足，由于农田水利工程建设投入资金大、收益回报周期长、收益率偏低、自然风险大等原因，社会资金投入的动力不足，农户个人投资积极性不高，经济条件稍好的地方甚至投工投劳都无法实际完成。

2.5 农田水利工程管护体制不顺

全市各地普遍存在农田水利工程“重建轻管”、“重大轻小”的现象。过去群众投劳建成的部分小型农田水利工程，属村集体所有，由村或村小组使用，但由于村集体经济薄弱，工程管理、维修等措施无法落实；部分政府投资的工程项目，由于缺乏后期管护资金，同样处于无人管理的状态。一些小型农田水利工程实行租赁、承包、拍卖后，承包人只注重效益，政府出台的机井灌溉指导价没有得到严格执行，部分地方存在垄断经营、水价偏高的现象；工程带病运行或超期运行现象普遍，一旦损坏个人不愿维修，工程效益逐年下降。农田水利管护体制不顺和管护资金不落实的情况已成为制约农田水利建设发展的瓶颈。

2.6 基层水利技术服务力量普遍缺乏

基层水利站所普遍存在水利专业技术人员缺乏、水利工作人员年龄结构偏大、经费不落实等问题，年轻人、专业技术人员不愿意到基层水利站所工作，乡镇基层水利站很难应对农田水利工程建设、运行和管护的任务。

3 对策和建议

农田水利是保障国家粮食安全、促进农业现代化的重要基础，是实施乡村振兴战略的有力支撑。必须把加快农田水利建设作为一项重要任务进行全面部署，统筹推进，不断提高农业综合生产能力、抗灾减灾能力和服务“三农”能力。

3.1 切实加强对农田水利工作的组织领导

市县政府及相关部门应站在全局和战略高度，充分认识农田水利建设的重要性和紧迫性，把农田水利基础设施建设作为乡村振兴的重要任务来抓，列入重点议程，做好总体规划，加强组织领导，有效整合涉农资金和项目，科学有序分年实施、梯次推进。各相关部门要各司其职，通力协作，完善各项政策配套措施，积极支持农田水利建设和发展。同时，应强化基层责任，加大对农田水利建设的考核力度，并将考核结果作为各地综合考核评价的重要依据。

3.2 加大资金投入和整合力度

一是要积极争取国家水利建设资金，利用国家大幅度增加农田水利基本建设投入的政策，抢抓机遇，主动作为，积极争取国家的支持。二是要充分发挥地方政府的主导作用，把农田水利作为公共财政投入优先保障的领域，逐年增加经费投入，完善从土地出让收益提取10%用于农田水利建设的具体办法，加强计提和结算工作，建立农田水利建设基金专项账户，确保资金足额提取、定向使用。三是针对多个部门共同参与的小型农田水利工程，但工程投入、建设等标准不统一的问题，政府应统一规划，统筹协调，有关部门也要积极沟通，尽可能统一小型农田水利工程的投入、建设、配套和经营等标准，切实提高建设资金的使用效益。四是各级各部门要整合农田水利建设资金，加大补助力度，针对部分地区年久失修的小型农田水利工程，制定中短期建设规划，集中人力、物力、财力，大搞基础设施更新改造。对大型灌区要适当增加配套设施的投入，解决大型灌区末级渠系配套不足这个薄弱环节，以保障前期农田水利投入取得效益。五是充分发挥农民群众的主体作用，采取财政奖补、民办公助等方式，积极引导农民用足用好“一事一议”筹资筹劳兴办农田水利。

3.3 创新建设管护模式

按照分级负责的原则，以明晰所有权、放活经营权、保障收益权为重点，创新管护机制，落实工程管护主体、明确管护责任。不断深化小型农田水利设施产权制度改革，在全面调查、登记造册的基础上，做好农田水利工程确权发证工作，明确所有权、使用权和管护权，落实管护主体和管护责任。逐步放活现有小型农田水利设施经营管理权，通过部分产权制度改革引入商业模式，吸引社会投资和民间资本，鼓励和引导金融机构服务农田水利建设。探索成立县级水利投资集团，对小型农田水利设施实行统一管理、统一经营，提高水利设施管理水平，发挥水利设施效益。

3.4 建立和完善科技创新保障机制

加快24座大中型灌区续建配套与现代化改造，同步建设田间工程和用水计量设施，推进灌溉信息化和智能化，提高灌溉效益；大力发展喷灌、滴灌、渠道防渗防冻胀等技术，推进高效节水灌溉项目建设，发展节水型设施农业，抓好农业园区的水利配套工程建设，建立完善的现代化节水、高效的生态农业发展体系；建立健全科技创新保障机制，加大对新技术、新材料、新设备、新工艺应用的补贴力度，大力发展以地膜覆盖、水肥一体化、膜下滴灌等为主的旱作节水农业技术，积极发展旱作节水农业。力争到2020年，全市农田灌溉水有效利用系数提高到0.558，节水灌溉面积发展到10万hm2，农业人口人均节水灌溉面积达到近0.067 hm2。

3.5 建立健全长效机制

积极推动农田水利法制化建设，落实地方行政首长负责制，健全部门分工协作制度，完善考核评价实施细则，在农田水利建设领域建立政府主导、部门联动的工作机制；落实工程管护经费，市、县级人民政府建立工程管护由水费收入、经营收入和财政补助组成的合理负担机制，保障工程持久发挥效益；进一步强化基层水利服务机构公益性职能，加快推进基层水利服务机构标准化和规范化建设，注重科技人才的引进与培养，积极推行村级水管员制度，配齐基层站所工作人员；大力开展基层水利技术人员、村级水管员的技术培训，进一步提高农田水利设施管理和服务水平。