我国水资源管理模式变迁的研究综述

2019-02-14尹书乐李少华

水资源开发与管理 2019年9期

尹书乐李少华

(1.北京林淼生态环境技术有限公司，北京 100085；2.北京市北运河管理处，北京 101100)

水是生命之源，是人类赖以生存的基础性自然资源。随着社会经济的发展，当前我国水资源的需求量巨大，最新一期的《中国水资源公报》显示，2018年全国用水总量为6015.5亿m3，较2017年减少27.9亿m3。由于我国人口基数大、废污水排放不完全达标和再生水厂处理能力有限，导致出现人均水量少、水质差和水浪费等现象，加之全球气候变化、人类活动不断增强、河湖生态系统服务功能退化、极端旱涝灾害频发等严峻形势，水资源安全保障逐渐由局部环境矛盾演变成区域性突出问题[1]。因此，随着最严格水资源管理制度的逐步落实，亟须水利(水务)、生态环境、自然资源等相关部门对水资源进行有效监管，尽快满足我国对于优质水资源、健康水生态和宜居水环境的需求。

发达国家的现代化水资源管理工作起步较早，现已基本形成相对成熟的管理模式，并根据各自国情建立了适合本国的运行机制，管理权责划分清晰，并设有独立的监督机构，实现对涉水部门的有效监管，同时不断完善相关立法以保障水资源管理工作顺利开展[2]。我国在开发利用水资源的过程中，为保护水生态系统功能的完整性，实行过分散管理和集中管理、水量管理和水质管理、供给管理和需求管理、单目标管理和多目标管理、资源化管理和资产化管理、行政区划管理和流域综合管理等多种水资源管理模式。通过系统分析上述管理模式的产生原因、内容框架及优缺点，不难发现，社会经济发展能够显著提高水资源的利用效率和配置方式，并随着水利学、环境科学、生态学、管理学等多学科的理论创新，我国在不同发展阶段的水资源管理模式亦不断发生变迁。

鉴于水资源管理模式的重要性和多样性，国内外大量学者分别从水资源特点、管理制度、技术体系以及实践经验等方面对水资源管理模式的优劣进行探讨，并从系统论和方法论角度开展对水资源管理的研究工作[3-4]。另外，随着社会的进步、经济的发展和需求的不断增加，水资源管理模式的目标理念、标准体系和制度规范均产生相应的变化，如何实现水资源高效利用和保护一直是国际上关注的热点问题。因此，本文基于已有研究成果，探讨我国水资源管理模式的变迁过程，分析水资源管理中存在的问题和对策措施，以期能为我国水资源高效配置提供可借鉴的思路与方法，最终达到水资源合理开发利用、社会经济可持续发展和水生态系统良性循环的目标。

1 我国水资源管理模式的变迁过程

1.1 水资源管理模式的内涵

水资源管理模式是指水资源管理部门运用的基本方法体系，能够及时发现和解决水资源管理过程中存在的问题，不断规范措施、完善机制和优化目标，主要涉及水资源管理的体制、制度、法律和经济等方面[5]。水资源管理模式是提升水资源动态管理水平的有效方式，有利于增加整体的水生态效益，进而为水资源的高效配置及合理利用提供技术支撑。同时，水资源的开发利用实践亦可完善水资源管理的总体架构。

水资源管理模式是一个比较复杂的系统，各地所关注的重点内容互不相同，导致水资源管理模式类型各异、结构多样以及特色鲜明。人类开发利用水资源的空间范围依次经历了关键点位、干流河段、河流全线、河网水系和立体流域，水资源类型主要包括地表水、地下水、大气降水、再生水和外调水。从水资源的保护、利用、规划、调度、管理和配置等角度，认清不同水资源类型的功能定位，结合当前我国水利改革发展的新方向，有效运用精细化和标准化的方法，将有利于系统分析水资源管理模式的内涵，对改善流域生态环境、促进区域社会经济发展、提高社会与环境和谐度均具有重要的促进意义。

总之，水资源管理模式的基本内涵就是对水的自然属性和社会属性进行系统化管理的方式，在防洪、抗旱、供水及排水的过程中，为保证地表水和地下水资源的可持续开发利用，所实施的一系列规范性措施，如政策指导、统筹规划、产业布局、监督检查等。水资源管理的最高目标是在实现流域经济可持续发展的同时，满足人类活动及生态系统对水资源的需求，最终实现生态、经济和社会的共同发展及其综合效益最优。

1.2 水资源管理模式的体制方面

水资源管理模式的体制是指国家为有效监管各类水事活动、保护多方合法权益而制定的权限划分体系，通过及时落实国家的治水目标、方针和政策，合理利用水资源和防治旱涝灾害，最终为水资源可持续利用提供组织支撑。随着国家机构深化改革、经济发展方式转变和涉水法律法规日趋完善，流域管理一体化模式成为我国水资源管理体制改革的主流方向，目前已初步形成取水、用水、调水和排水等过程全覆盖的水资源管理模式。相关研究结果表明，持续完善水资源管理体制，达到满足亲水需求与水环境协调发展以及提高流域居民幸福指数的目标，将是未来水资源管理体制发展的重要趋势之一[6]。

为进一步优化水资源的管理体制，提升对水资源的统一调度和监管能力，在《中华人民共和国水法》的修订和修正中，均将水资源管理体制改革划作重点。城市水资源管理应当实行水务部门统一化的管理体制，构建多目标决策机制，充分考虑经济评价指标的环境一致性，并且需要尽快完善公众参与机制和信息公开发布机制。截至目前，公众参与度较低仍是我国水资源管理中的短板，应当继续健全水资源管理的监督考核和责任追究体系，畅通公众参与渠道和及时披露有效信息，形成共管、共治、共享和善治的新型管理体制。

以流域为区划单元开展水资源管理工作，更能凸显科学性和系统性，较好地遵循河流的自然属性。针对我国在水资源管理实践中的工作现状及主要问题，通过筛选分析水资源管理体制中的不合理因素，提出构建水资源管理体制的风险防范体系，切实做到以水定需、量水而行和因水制宜[7]。当前发展阶段，通过构建多尺度动态变化下水资源分类体系的不同框架，采取以流域统一管理为主和行政区域分级管理为辅的复合水资源管理体制，可有效落实水资源消耗总量和用水强度的双控措施。

1.3 水资源管理模式的制度方面

水资源管理模式的制度变迁是指水资源管理制度的替代、转换和完善过程。我国水资源管理的法律制度变化主要经历了三个阶段，即：计划经济时期分散管理阶段(1949—1988年)、过渡时期权责不明确管理阶段(1989—2002年)和新时期改革创新管理阶段(2003年至今)。当前我国在水行政执法过程中，还存在涉水法律可操作性差、职权不匹配和定位不清晰等问题。因此，亟须构建适用性强的法律法规体系，在立法理念和制度设计上有所突破。随着知情制度、听证制度、许可程序制度和时效制度的不断推广应用，我国水资源管理的法律制度变迁将会随着社会经济发展而不断创新与完善[8]。

最严格水资源管理制度是我国政府为应对日益严重的水资源问题而提出的一项新制度，是凸显人水和谐思想的新举措，主要通过加强水资源“三条红线”的管控措施来实现，“三条红线”即用水总量红线、用水效率红线和水功能区限制纳污红线。基于最严格水资源管理制度，根据部门、行业、用户等不同层次和国家、地区、流域等不同尺度，提出精细化的任务目标，形成上下联动、全面覆盖和分级负责的有效管理模式[9]。为保证实施过程的可行性，需构建三个配套性技术支撑体系，即以控制“三条红线”执行成效的考核指标体系、以适应新制度工作程序变动的行政管理体系和以保证新制度顺利执行的政策法规体系。

水资源管理模式的经济制度主要由水权制度、价格制度和财税制度构成。水权制度是水立法、水政策和水管理的核心内容，基于水权界定、分配和交易可为水资源的合理利用及优化配置提供良好的思路。通过建立水权交易规范体系，形成最优化的定量、定价和定额标准，以经济意识增强节水意识，倒逼转让流程和监督管理的操作合法，进而保障水资源市场的健康运营[10]。因此，应当积极开展水权交易，建立归属清晰、权责明确、流转通畅、执行有力的水权制度，强化水资源用途管控，健全水资源经济收益分配制度。

2 我国水资源管理模式的创新思路

2.1 水资源管理模式的目标科学化

随着以流域为单元的水资源管理模式不断地优化，其逐渐成为我国水资源管理制度与体制改革的主流方向，水资源管理模式目标也从单一管水变成多元化管水。合理的流域水资源管理模式需要以社会、经济和生态的总体效益最优为目标，近期效益与长远效益兼顾。根据我国各流域的实际情况，体现出水资源的年际间不同需求，厘清年内四季用水的轻重缓急，融入节约用水和提高用水效率等节水理念，制定出科学合理的水资源管理模式。另外，在整体性和大众视角下，进行相应的机制创新，并在获取大量实践经验之后，不断将水资源管理模式进行修改完善以实现目标原则科学化。

2.2 水资源管理模式的措施多样化

在水资源的开发、利用和保护过程中，及时解决水危机中出现的各类问题，合理运行闸坝工程、出台涉水法律法规和实行收费补偿机制等措施，使地表与地下水资源开发利用的边界可以满足节水型社会的用水需求。基于“三条红线”构建水资源管理模式的总体框架和基本思路，提出水资源管理工作的技术方案。随着水资源管理中突发事件呈现常态化趋势，通过将水旱灾害应急处置与常态管理手段相结合，以流域为基本单元，揭示流域水文循环规律，不断应用科学的技术措施以优化水资源管理模式，并给予制度和法律保障，最终形成各级信息共享、闸坝智慧调度和涉水事务统一管理的多样化措施。