国有企业境外投资研究——以基里隆电站为例

赵宝永

（国网新源控股有限公司北京十三陵蓄能电厂，北京市 102200）

0 引言

基里隆Ⅰ号水电站是由原中国电力技术进出口公司以BOT方式在柬埔寨境内开发建设（修复）的水电项目。为开发建设该电站，中国电力技术进出口公司于2001年2月6日在柬埔寨注册了中电技国际水电开发有限公司。2005年6月，国家电网公司将基里隆Ⅰ号电站资产和基里隆Ⅲ号电站开发权由中国电力技术进出口公司划转至国网新源控股有限公司管理。为加强管理，2006年9月成立了国网新源国际投资有限公司，负责基里隆Ⅰ号水电站和基里隆Ⅲ号水电站项目的建设和运营。2018年9月，国网新源国际投资有限公司注销，国际水电开发有限公司由北京能源管理分公司进行管理。

基里隆电站的投产运营在柬埔寨经济和社会发展中发挥了重要作用。但由于管理单位更替频繁、内部管理衔接不畅、后续管理者对政策的研究不够深入等问题，目前该公司税赋较高、经营困难、资金汇回国内受限，后续的经营管理难度较大。通过对电站运营管理的综合分析，笔者认为国有企业境外投资，投资主体不仅要充分了解境内的相关规定，还应对项目所在国的营商环境要有全面的了解，同时投资者应建立与境外企业管理相适应的管理机制，满足投资国和项目所在国的相关要求。

1 了解我国对企业境外投资的相关要求

1.1 了解境内相关政府部门的职能及管理要求

了解政府相关部门的职责，在遇到困难时才知道去找谁解决，才能有的放矢地解决问题。比如基里隆电站项目，由于受制于境内企业的经营范围，母公司以借款方式投出的资金及利息无法汇回国内，按照外汇管理相关规定，国内银行每年只接收利润分配汇回的外币。解决上述问题光靠外管局和银行是解决不了的，必须通过商务部从投资的角度来解决。

通常情况下，中国企业必须获得四个政府部门的登记或核准，才可以进行境外投资工作。四部门分别是发展和改革委员会（“发改委”）、商务部、国务院国有资产监督管理委员会（“国资委”）、外汇管理部门（“外管局”）。其职权和管理事项分别为：发改委负责规划、监管和协调中国经济发展和行业政策，主管对外投资项目的立项审批；商务部负责具体境外投资事项审批，并发放中国企业境外投资证书；国资委根据国有企业投资管理制度负责境内国有企业境外投资事项的审核、备案和监督工作；外管局负责国际收支、对外债权债务的统计和监测，负责依法实施资本项目外汇管理，承担跨境资金流动监测和结售汇业务监督管理。此外，国有企业在进行境外投资前后均需向国资委办理登记，且国资委的登记是前置程序，应当在发改委立项前进行[1]。

1.2 了解外汇管制政策

了解外汇政策，一方面有助于企业依法合规，主动配合国家进行外汇监管。另一方面，有助于跨境资金顺畅流动，保证资金能够及时在境内银行落款。

外汇管制是一国政府为平衡国际收支和维持本国货币汇率而对外汇进出实行的限制性措施。国家通过外汇管制政策统筹贸易投资便利化和防范跨境资本流动风险关系，推动金融市场双向开放。国家对跨境资本流动采取“宏观审慎+微观监管”两位一体管理框架，目的是维护外汇市场稳定和国家经济金融安全。总体来看，我国对外汇的管控是偏紧的。

1.3 不容忽视的对外投资统计年报

对外投资统计年报反映了境外企业的全貌，其主要指标包括对外直接投资额、对外直接投资流量、年末对外直接投资存量、反向投资额、股权、收益再投资、债务工具、资产总计、负债合计、所有者权益合计、实收资本、销售(营业)收入、利润总额、年末从业人数、对所在国家（地区）缴纳的税金总额等，填报信息每年具有连续性。近年来，对外投资统计年报数据已经在政府相关部门信息共享，作为政府部门进行监管的主要依据。

对外直接投资统计由商务部、国家统计局、国家外汇管理局实行统一领导，分级管理，逐级报送。商务部根据国家统计局的统一要求，负责全国对外直接投资的统计工作，境内投资者为中央企业、单位的，直接向商务部报送统计报表。商务部负责汇总全行业对外直接投资统计资料并报国家统计局，同时共享外汇局使用。对外直接投资统计资料是政府通过银行监管企业外汇跨境流动的主要依据，超出统计报表范围的外汇不允许跨境流动。

2 分析项目所在国营商环境

2.1 国情、经济形势分析

目前中资企业在东南亚国家的投资和工程承包，大部分要面临该国政策不稳定、政府慵懒、办事程序不正规、腐败、营商环境欠佳、产业配套较差、企业融资困难、融入当地社区困难等棘手问题。提高企业及人员的境外安全风险管理水平和突发事件应急处置能力非常必要。

中资境外企业应当利用外部资源为境外投资提供风险管控支持，外部资源主要包括政府部门及商会协会、保险机构、律师事务所和会计事务所。境外投资企业应当加强境外安全风险防范，建立健全内部安全防范与应急处置机制，接受驻外使领馆的指导和管理。

2.2 法律环境分析

在柬埔寨投资水电站项目，要充分研究柬埔寨《国家电力法》《投资法》和《BOT法》等法律内容，确保法律规定优惠措施能够实现[2]。基里隆电站项目缺乏对上述法律的深入研究，在项目融资计划完成后，项目投资方没有按照《投资法》和《BOT实施协议》将协议下的权利和义务更新至项目公司，项目公司没有按照《BOT实施协议》对融资完成后的债务与股本进行安排，导致该项目从投产之日就盈利，《BOT实施协议》中规定的“自开始盈利的年度开始（既偿还股本投资、债务本金和利息之后），公司享受八年免征所得税的优惠待遇，如以前年度有亏损，可以有五年结转亏损期。”的优惠条款大打折扣。也正是由于项目公司的股权和债权不明晰，导致目前公司税赋较重、经营困难。

企业境外投资需要了解和研究东道国法律体系，了解其在环境保护、反腐败、投资法在公司注册、招标资格、人员进入、技术壁垒等方面的法律规定。尤其对于劳资、税务和环保等领域的相关法律规定，企业必须事先做好充分准备，充分利用当地的律师事务所、会计师事务所等咨询机构的专业优势，合理规避可能出现的法律风险。

2.3 劳工政策

柬埔寨关于劳工的规定是完全参照西方发达国家劳动标准制定的，要求较为严格，且很规定和中国国内规定差异较大。《劳工法》规定工人可以自由成立工会、工会可以举行罢工活动。工人对参加工会有自由选择的权利，可以参加工会，也可以不参加工会。一个企业往往同时存在好多不同的工会，资方难以掌控工会。这些工会，有的与政府联系，有的与反对派有联系，当工人觉得自己在的企业受到了不公平待遇就会向工会组织进行投诉，企业就会面临工会组织的交涉。如果企业处理不当，就会受到罢工的威胁，甚至巨额经济赔偿。

境外企业对劳工政策的关注体现在两个方面，一是关注当地法律对使用外籍员工的限制措施；二是对雇佣东道国劳工的限制性规定。中资企业要充分了解相关法律政策、风俗文化、民族宗教、薪酬福利和工会等影响，严格遵守当地劳工法律，既保证中方员工的合法权益，同时防范使用当地劳工的风险。

2.4 反腐败问题

柬埔寨国内公务员工资偏低，在通货膨胀、物价上涨的外部环境下，政府机构普遍存在贪污腐败现象，企业办理有关手续时基本上都需要交纳数量不等的“小费”。

当前，各国法律及国际条约高度重视国际商业贿赂的监管，纷纷引入经济全球化时代治理腐败的全新观念，包括将贿赂外国官员或者国际公共组织官员的行为规定为犯罪、通过制定法律有效打击本国及跨国公司的商业贿赂行为。中国企业要充分了解有关国际商业贿赂的规定，及时掌握当地反腐败法律与机构的有关信息。

2.5 非政府组织

柬埔寨政府对非政府组织管制宽松，非政府组织全国就有2000多个，这些非政府组织规模大小不一，大到国际化组织，小到乡镇小团体。这些非政府组织在公众利益和自然环境诉求方面十分活跃，导致柬埔寨非政府组织对中国企业的负面报道就越来越多[3]。

东道国的非政府组织状况对企业建设运营有重要影响，中国企业投资前必须对其进行评估，投资后必须重视与当地非政府组织和社区交流和沟通，避免给企业造成不必要损失。

3 境内投资者切实履行好管理职责

3.1 在投资方层面明确管理机构配备管理人员

当前，国家对国企的管理正从原来的管经营向管资本转变，管资本重点是管投资，监管层将管投资排在很突出的位置。有境外业务的国有企业必须履行好出资人职责，强化对境外企业的管控。有条件的境内投资者应设置相对独立的机构和部门对境外企业进行有效管理，对境外公司的规章制度进行统一规范，对境外公司的内部控制和财务管理工作进行统一规范管理。鉴于境外业务管理的特殊性，投资方应在领导班子成员中确定一名主管境外业务工作的负责人，确保决策层有专人承担境外企业的管理职责。

3.2 完善对境外企业的风险管控

境内投资企业应加强境外风险防范，完善境外投资相关政策，规范并指导企业开展境外业务。要求境外企业建立风险管理体系并定期对其审核[4]。督促境外企业建立健全关键领域和环节的规章制度，确保境外投资遵守我国法律、行政法规，同时遵守境外注册地的相关法律规定。

3.3 加强境外企业的财务管理

从投资方的角度建立成本管理制度，强化预算和资金管控。重点关注境外投资企业佣金、回扣、手续费等费用的开支范围、标准和报销审批制度的合法合规性，避免这类费用因管理不善导致国有资产流失或招致投资所在国调查。有条件的企业，可选派具有相应资格的财务负责人或财务人员，定期分析境外企业财务状况和经营成果。

3.4 加强对境外企业的监督和考核

建立健全境外投资企业台账，既是政府监管的要求，同时也是境内企业及时掌握境外被投资企业经营情况和相关信息的有效手段，同时也是对境外企业监督考核的主要依据。除此之外，还应根据境外企业的特点，采取相应的程序、方式和方法，定期对境外企业进行审计[5]。通过加强境外单位内部控制、境外人员日常监督管理、境外单位纪检组织建设等方式强化境外机构监督。对境外企业的考核评价应注重过程考核与结果考核并重，正面激励与负面激励协调运用。

4 境外企业加强自身管理

4.1 建立良好的公共关系，营造和谐经营环境

企业在国外经营活动中，应遵守当地法律法规和尊重社会公德、商业道德以及行业规则。同当地政府和主管部门建立沟通和联系，学会和当地媒体、非政府组织友好相处，尊重当地文化、宗教和生活习俗[6]。根据自身经济实力参与社会公益事业，树立良好的社会形象，营造和谐的工作环境。

4.2 加强风险防控，提高安全水平

境外企业应根据自身生产经营特点和境外环境状况进行风险识别和评估，建立自身的风险防控体系，并及时审核和更新。通过对人员安全、场所安全、作业安全、信息安全、财务安全、合同安全、用工安全等方面的风险管控，有效降低安全风险和经营风险。

4.3 健全组织机构，完善规章制度

在拓展海外市场时，人员机构设置往往注重精炼高效，满足运转就行，因此中方员工一般都是一岗兼多职。组织机构不健全，容易引起舞弊案件的发生。境外企业必须根据内控的要求，合理设置机构、安排人员。同时，结合当地水平和风俗习惯，明确公司重大事项、明确相关费用标准，建立相关制度，保证不相容职务的分离，避免舞弊案件发生。

5 结束语

境外资产运营管理具有双重性、国际性、灵活性和复杂性的特点。境外企业必须接受投资国和投资所在国的双重管理，投资者在投资决策、资金投入、投资方式的选择方面必须具有高度灵活性，以应对外部环境的复杂性。建立健全企业境外资产运营管理的各项制度，落实责任，按照制度化、程序化、规范化、信息化的要求加强过程管理和责任追究是管好境外企业的关键。