巴西亚马逊林火对我国森林消防工作的启示

吕万鹏

（应急管理部南方航空护林总站，云南 昆明 650021）

1 巴西亚马逊地区森林火灾

亚马逊热带雨林位于南美洲的亚马逊盆地，总面积550万km2，是世界上最大的雨林和湿地，占据了世界雨林面积的一半。从安第斯山脉低坡到巴西大西洋海岸，雨林横越南美8个国家，其中60%位于巴西境内。

从2019年初到9月2日，在亚马逊地区共记录了48 339处火情，而2018年同期为24 467处火情，接近去年的2倍。巴西的马托格罗索州是此次森林火灾的重灾区之一，当地的牧场在火灾中损失惨重，大量牲畜被烧死，大火所过之处留下一片灰烬。从亚马逊雨林南下的火灾烟气还对圣保罗州和帕拉州部分地区造成明显影响，圣保罗市天空黑云覆盖，白昼宛如黑夜。受天气影响，有多处火点蔓延到巴西邻国玻利维亚东部地区。

巴西亚马逊森林大火蔓延广，持续时间长，燃烧强度大，经济损失严重，国际社会高度关注，甚至成为2019年西方7国集团峰会上的紧急议题，造成巴西政府与西方国家外交纠纷。

2 巴西森林火灾发生的因素分析

2.1 森林砍伐

巴西迅速增长的人口定居在亚马逊雨林的各主要地区，居民砍伐树木或开辟农田，致使雨林面积急遽减少。

近年来，由于经济停滞不前，为了刺激处于困境中的经济，巴西政府鼓励对亚马逊雨林进行采伐、放牧等行为，主张在亚马逊地区留出较少的土地给当地的土著部落，将更多的土地留给畜牧业和工业。人们不断采伐雨林，并通过燃烧树枝、树叶等清理现场。巴西国家空间研究所数据显示，2019年7月，亚马逊雨林被砍伐面积达2254 km2，同比上升278%。这些人为活动导致森林火灾频发。

2.2 联邦政府与地方政府协调不够，环境保护管理体系不健全

巴西联邦政府在制定政策时很少考虑当地情况，造成决策不当。与此同时，联邦政府与地方政府在政策、利益等方面存在一些冲突。

此外，巴西政府设立的环境保护管理体系不健全，无法有效地执行环保法律和贯彻环保主张。亚马逊地区9个州都制定了环保管理计划，在1964个计划中就有1378个计划由于执行不力、与法律协调等原因被暂停或取消[1]。

2.3 生态环境脆弱，环保缺乏足够的资金和技术支持

亚马逊地区具有茂密的热带雨林和丰富的物种，使人们认为其土壤一定很肥沃。事实上，亚马逊地区属于热带气候，土层薄，土壤贫瘠多沙，肥力容易耗竭且易受病虫害的侵袭。有学者指出，该地区几乎90%的土壤呈酸性，非常贫瘠且潮湿，利于病虫害的传播。除了一小部分河流两岸的土地肥沃外，大部分土地贫瘠多沙，且肥力主要储藏在土壤表层的植被中。一旦植被遭破坏，土壤极易沙化。因此，亚马逊雨林是“覆盖着树木的沙漠”，生态环境极其脆弱。

由于在经济开发过程中亚马逊地区树木被大量砍伐，导致贫瘠的土壤裸露，加剧了土壤的沙化，并给予其相互依存的其他生物带来毁灭性打击。因此，拯救亚马逊雨林需要大量的资金和技术。但是，对于负债累累、经济不景气的巴西政府来说，缺乏必要的资金是巴西环境保护面临的一大急迫问题。巴西的一些环境管理机构由于缺乏资金，只能雇佣少量雇员，使许多环境保护问题无法得到及时解决[1]。

2.4 国际社会援助难以兑现

发达国家和跨国公司对亚马逊地区资源的需求和掠夺性开采，加剧了环境的恶化。此外，亚马逊地区的环境保护不仅关系到巴西等国的切身利益，而且影响到全球的未来。国际社会理应伸出援助之手，积极支援亚马逊地区的环保工作。然而，虽然巴西政府积极寻求国际社会的援助，真正付诸行动帮助巴西环保工作的发达国家依然很少：如由于不满巴西政府解散亚马逊基金董事会和指导委员会的做法，作为该基金的最大出资国挪威和德国已宣布停止资助巴西。另外，一些西方国家和非政府组织即使提供援助，也还要附带一些政治条件，干涉巴西内政，这让巴西政府难以接受。

2.5 干旱影响

据《巴西气候变化论坛全国评估报告》指出，在未来数十年里，巴西全国气温将呈现出越来越热的趋势，各地区气温上升幅度在1℃～6℃摄氏度不等。其中，在北部的亚马逊地区，“极端干旱事件”将明显地增多与延长。

2005年，亚马逊经历了100年来最严重的干旱，正踏入连续第二年干旱。2006年，林洞研究中心总结指出，由于大量砍伐森林，导致亚马逊干旱，迅速将整个地区推向“引爆点”，届时雨林将无可挽回地开始死亡。森林已站在沙漠化的边缘，同时也将对全球气候带来灾难性影响[1]。通过分析巴西森林火灾，对同为发展中国家的我国在防范森林火灾引发的灾害上有着重大的启示。

3 我国森林防火工作风险分析

森林火灾不仅是一个严重的生态问题、经济问题、社会问题，也是一个严肃的政治性和国际问题。森林火灾是发生频率最高的自然灾害，森林火灾始终伴随着人类生产生活长期存在。我国地域广阔，社情、林情、火情更为复杂。

3.1 各大林区森林防火形势

目前我国森林覆盖率快速上升，大型国有林区集中在东北和西南，其特点是拥有大面积的原始森林。华东、华中、华南地区集体林、经济林发展迅速，森林资源快速增多，城镇化进程加快和森林城市建设使我们离森林更近，林火发生概率大幅增加，我国未来将进入森林火灾多发期[2]。

3.2 我国的气候条件

我国北方主要林区属于温带大陆性季风气候，南方主要林区属于亚热带季风气候，其共同特点是春、秋两季干旱少雨，持续大风天气，我国森林防火工作重点时间一般是春秋两季。

近些年，受全球变暖及极端天气增多影响，我国的火灾季节正在延长，火情变得更加活跃。2017年以来，我国西北、华北、西南地区秋冬季节气候异常，高温、干旱持续时间长，森林火灾风险加剧[2，3]。

3.3 我国森林防火体系及队伍状况

我国森林防火体系建设近年来发展迅速，全国各省、市、县均设置了森林草原防灭火指挥机构，为森林防火的顺利开展奠定了组织保障。目前，我国有正规的森林消防应急队伍、地方政府及林业部门森林消防专业队和干部群众组成的半专业队三类。全国建有航空护林站40个，拥有大中型灭火直升机约40架。

我国森林防火经过多年的实践经验总结，已经形成了机构健全、组织有序、指挥统一的森林防灭火体系。但是，与国际上发达国家相比，总体上还处于一个较低水平，存在装备落后，扑救手段单一，在灭火技术上存在较大差距[2]。

3.4 我国森林防火应急管理风险

在我国东北、西南两大林区，以及国家公园、自然保护区等区域存在较高火灾风险，如遇到持续干旱大风天气，在火灾初期如未得到有效控制，极易形成严重的森林火灾。

北方林区面积大，存在火烧连营风险，扑火人员安全面临威胁。大型林区中林场、工区已撤销，火灾威胁村屯的风险相对降低。

我国东部地区人口密度大，集体林业经济发展迅速，城缘林区火灾风险大，家火、山火易相连，容易造成人员伤亡事故和严重财产损失。

我国西南地区农林交错，虽然民居附近有耕地阻隔，但木结构房屋较多，有村寨被烧风险。西南林区植被茂密，地形复杂，火情多变，扑火人员安全倍受威胁。在多民族聚居区发生严重的森林火灾，容易引起民族纠纷，甚至导致社会矛盾[3]。

4 我国森林火灾重大风险防控策略

4.1 积极应对可能出现的极端天气，提升应急处置能力

2017年以来，我国西南、西北大部分地区秋冬季和江淮地区冬季，森林火险等级显著偏高，具备发生森林大火的气候条件。对此，各地要有清醒的认识，切实做到“六早”[3]。

1）预案要早完善。各省、市、县、乡都要制定专门的森林火灾应急处置预案，把扑火组织指挥、兵力调动、装备配置、通信联络和综合保障等各项职责任务落实到人。

2）隐患要早排查。要严格管控火灾多发地段，严格管控敏感时段，严格管控高危人群，切实消除火灾隐患。

3）火险要早预警。进一步加强和气象部门的协调，认真分析气象部门提供的火险天气和气象预报资料，及时向基层单位发布火险等级预报。

4）措施要早响应。各地要严格落实森林火险等级响应机制，消防队伍要集中待命，对关键部位和重点地段要加强看守。

5）火情要早发现。要充分发挥卫星遥感、飞机巡护、视频监控、瞭望观测和地面巡护的作用，对林区火情全方位、立体式监测，确保火情早发现。

6）火灾要早处置。接到火情报告后，要立即启动预案，快速出击，实施重兵扑救，确保火灾早扑灭。

4.2 加强森林防火的预防宣传工作

我国森林火灾次数在连续7年（2009-2015年）下降的情况下，十分有必要警醒各地，尤其是重点林区，克服麻痹松懈思想，增强森林防火工作危机感。森林防火如何做到“有备”，就是要把预防的基础打实，把扑救的准备做好。要继续坚持防火宣传教育与依法治火相结合，强化全民防火意识，普及逃生知识，将预防灾害应急文化变成每个公民的自觉行动。使用消防飞机加强巡护，发挥飞机的警示和震慑作用，在林区空投传单或广播，宣传森林防火，防患于未然。

4.3 加强森林火险预警监测

实践证明，大面积、高强度的森林大火通常是在气候异常或特殊的天气系统造成高温、低湿伴有大风的天气情况下发生的。应在加强气象中、长期趋势预报和引发危险天气的中、短期预报的基础上，做好森林火险的预警监测。

目前，西南卫星林火监测分中心使用各类卫星资源，日均过境16条轨道，在南方大部分省区已实现了高密度卫星林火监测覆盖。对于疑似林火进行预判，地方各航空护林站可及时派出巡护飞机核查处置卫星热点。卫星监测和飞机巡护紧密结合打造了空天地一体化的森林防火墙。加强森林火灾的预警监测，对初发火情做到快速发现、快速处置，为防止发生灾害性大火，起到重要作用[2，4]。

4.4 加强森林火灾扑救工作机制建设

4.4.1 加强各级森林防火组织指挥体系建设

根据《森林防火条例》要求，进一步坚持地方各级行政首长负责制不动摇，加强各级森林防火组织指挥体系建设，提升各级政府森林防火治理能力[4]。要强化森林火灾管理责任制，把林区经营主体责任和林草部门行业管理责任在基层压实。要进一步强化从国家到省、市、县的森林防火指挥中心建设，落实编制，保障经费，提升预警监测和指挥调度能力，确保责有人担、火有人管、指挥有序处置高效。

4.4.2 建立符合国情的航空应急响应、处置机制

要制定扑救、应对森林火灾更加科学的航空应急预案、森林防火工作是一项融日常管理和应急处置为一体的社会性工作，应急处置要充分发挥国家森林草原防灭火指挥部的作用，遵循预案、明晰部门责任，调动各方面力量形成合力，防止灾情扩大。

要坚持生命至上原则，先行设计群众避险和转移方案，注重发挥直升机在搜救人员方面的独特优势。建立重大灾情处置中航空力量集中统一领导机制，要做好飞行综合协调和指挥，建立跨区域快速调动支援行动规则。航空应急预案要明确指挥、协调多兵种联战机制，要加强日常训练和实战演练。在高火险区域或时段发生重大风险火情时，要超前、超等级启动应急预案，航空应急力量要提早介入，重兵投入[2]。

4.4.3 发挥航空护林的优势，加强消防飞机在防范重大森林火灾中的重要作用

空中直接灭火已成为国际森林防火的发展趋势，也是衡量一个国家森林防火水平的重要标志，世界发达国家都将大型消防飞机作为有备无患的战略储备。使用消防飞机扑救林火具有不受地形和道路限制、机动灵活、行动迅速、运兵送物、可直接灭火等优势，是森林火灾救援工作现代化的发展方向。

近年来发展成熟的直升机吊桶灭火技术，已经成为我国森林灭火工作新标志，其中大中型直升机（如米26、卡32、米171、AC313等）都已具有较强吊桶灭火实战能力，尤其是组成机群开展吊桶作业，已经成为主导重大火灾扑救的核心力量。南方航空护林总站多年来通过处置重大、特别重大森林火灾，形成了机群吊桶灭火作业模式，通过对火灾风险评估，做好大中型飞机科学布局，加强大型灭火飞机统筹调度，制定紧急跨区增员预案，能够快速集结5-10架直升机形成集群战斗力，对快速扑灭较大的森林火灾有极佳效果，尤其对重大火场关键部位进行突击，有着扭转战局的关键作用。

要进一步丰富航空应急队伍的工作和外延。航空消防要防灭结合，既灭也防，见火就打，主动消除风险因子；还要做到见烟就查，增强其在风险管控中的作用，发挥飞机在空中监督优势。同时还可以利用航空手段勘察火场，开展灾害损失评估，加强灾害源头管理[2]。

4.4.4 共享防灭火基础设施信息资源，建立高效有力的保障体系

与森林防火有关基础设施包括火情监测、通信、林火阻隔、林区路网、机场等，多年来随着国家建设已形成了良好基础，相关资源应及时向应急部门开放，尤其是直升机起降点、灭火水源等信息，对于制定航空扑救方案和开展灭火作业有着重要意义[2]。

推动与交通运输、民航、军队等有关部门以及相关航空医疗急救企业建立应急力量联动机制，为联合应对重大火灾提供航空救援资源保障。推动军委（战区）联合参谋部、民航部门、航空领域企业建立救援飞行保障机制，实现飞行任务优先审批、计划优先放行，航材、航油、维修等优先保障。

建立适用于灾害处置的应急财政机制，对使用重大森林火灾扑救准备金简化流程，确保效率优先。对于调动使用社会资源和其他力量实行有偿服务，建立激励机制，进一步激发救援队伍的潜能。

4.4.5 增加资金和基础设施投入

汲取巴西森林火灾的教训，政府要协调好经济发展政策与环境保护间的关系。推动落实地方政府森林防火基础设施建设配套资金，加快《全国森林防火规划（2016-2025年）》的实施进度，为基础设施建设提供有力保障[4]。加速发展东北、西南林区的森林防火应急道路网，既提升应急反应速度又有效发挥火灾阻隔作用。通过申请项目或专项资金等方式，解决好应急救援航空队伍、装备、机场、直升机起降点建设，以及应急演练、应急救援补助等所需经费保障。

激发市场活力，推动构建政府、金融保险机构共同参与森林消防保障体系的投资模式，加大林下可燃物综合利用的政策支持，开拓消除火灾隐患、降低火灾损失的新途径。

4.5 加强林火防控国际合作

目前，正在进行的林火防控国际合作形式有全球火灾监测中心、国际救援组织建立的野火救助组、联合国粮农组织森林资源评估、区域性合作、国际发展项目等。

近年来，全球林火国际合作增加，相互间的信息交流更加频繁，我国参与的林火国际合作还远远不够。火是一个具有多维度社会与环境影响的全球力量，跨国性的森林火灾需要通过国际社会合作共同来解决。我国要积极参与国际合作，就需要加强基础研究，如火行为模型研究、火生态定位研究等。我国也要开展国际研究热点方面的研究工作。同时，与周边邻国达成边境火双方互助协议，推动森林防火区域性合作。积极促进与发达国家在火生态和森林防火信息系统等方面合作研究，促进我国森林防火科研发展[5]。