山西省坡耕地综合治理项目实施成效与经验

王建中

（繁峙县水利局）

1 项目概况

坡耕地是水土流失的重要策源地，也是我国广大丘陵山区农民群众赖以生存和发展的生产用地。大量的坡耕地所导致的严重水土流失，不仅破坏有限的耕地资源，降低土地生产能力，危及国家粮食安全，而且对生态安全、防洪安全以及经济社会的可持续发展构成威胁。根据中央领导同志的批示精神和2010年中央1号文件要求，水利部在全国西北黄土高原区、西南岩溶区和紫色土区、东北黑土区、南方红壤区、北方土石山区等类型区，启动了大规模的坡耕地水土流失综合治理项目，山西省即为项目区之一。2010-2018年，山西省坡耕地水土流失综合治理项目共涉及8市24县区67个乡镇的744个村，共119个项目实施区，分别为运城市的垣曲、平陆2县，临汾市的永和、大宁、隰县、安泽4县，长治市的沁县，晋中市的榆社县，吕梁市的石楼、兴县、临县3县，忻州市的保德、偏关、岢岚、神池、五寨、繁峙、代县7县，朔州市的右玉、平鲁2县，大同市的天镇、浑源、灵丘、广灵4县。

2 项目区基本情况

山西省坡耕地总面积116.37万hm2，按全国水土流失地貌类型区划分，分属西北黄土高原区和北方土石山区。其中，西北黄土高原区72.48万hm2，占到坡耕地总面积的62.28%；北方土石山区43.89万hm2，占到坡耕地总面积的37.72%。

西北黄土高原区是我省水土流失最为严重的类型区，坡耕地主要分布在晋西、晋西北、晋西南及汾河中游，项目区涉及18个县，有坡耕地30.73万hm2，占到耕地总面积的79.16%。该区域大部分地形起伏较大，沟壑纵横，地形破碎，土质疏松，土壤侵蚀以水力侵蚀为主，兼有小范围的重力侵蚀，沟壑面积占土地总面积的40%-50%，沟壑密度5 km/km2以上，年土壤侵蚀模数10 000-20 000 t/km2。晋西北地形平缓，属黄土丘陵缓坡风沙区，一年中水蚀、风蚀交替发生，二者均很严重。

北方土石山区坡耕地主要分布在太行山西北及西南，项目区涉及6个县，有坡耕地7.46万hm2，占到耕地总面积的32.38%。该区域的西南部，以水蚀为主，年土壤侵蚀模数1 000-5 000 t/km2；西北部，夏秋季水蚀严重，冬春季风蚀强烈，风蚀面积正在向南扩展，一些地方出现流动沙丘，年土壤侵蚀模数5 000-8 000 t/km2。

项目区属暖温带大陆性季风气候半干旱区，主要特点是：冬季寒冷干燥，春季多风少雨，夏季多雨暖热，秋季天气温和。气候条件南北差异较大，年平均气温4.7-13.8℃，极端最高气温出现在垣曲县（41.5℃），极端最低气温出现在右玉县（-40.4℃）；年均降水量380-635 mm，垣曲县最多（635 mm），天镇县最少（380 mm）；无霜期104-238 d，右玉县最短（104 d)，平陆县最长（238 d）。各地日照充足，光热资源丰富，温差悬殊，大部分地区灾害性天气较多。

119个项目区总人口23.04万人，其中农业人口22.32万人，人口密度67人/km2。人均基本农田0.046 hm2，粮食总产17.38万t，农业人均产粮754 kg。农业总产值61 242.08万元，农业人均年纯收入2 784元。

3 项目建设成效

截至2018年底，项目区累计完成坡耕地治理建设任务53 711.3 hm2，修筑生产道路656.05 km。完成总投资116 690万元，其中中央投资83 200万元，地方投资33 490万元。经过精心组织实施，我省的坡耕地水土流失综合治理工程进展顺利，取得了显著成效。通过治理，项目区每年可减少土壤流失量340.21万t，增加水源涵蓄能力861.99万m3。粮食产量大幅度增加，项目区每年可增产粮食12 326.74万kg，平均1 hm2增产粮食2 295 kg，人均增加粮食535 kg。

3.1 变“三跑”为“三保”，水土流失得到有效控制

经过9年治理，项目区的坡耕地被改造成为梯田，坡面变成台阶状，缩短了坡面水流线，使原来跑水、跑土、跑肥的“三跑田”变成了保水、保土、保肥的“三保田”，在有效控制水土流失的同时，随着耕作培肥，土壤肥力逐年增加，抗旱能力增强，粮食产量稳步增长。据我省水土保持科研所研究测试，水平梯田可拦蓄年径流量的70.7%，保土率达93%，坡耕地的水土流失得到有效控制。

3.2 生产条件明显改善，促进了农业可持续发展

经过9年治理，项目区的基本农田大幅度增加，同时新增了生产道路，改善了农业生产条件，提高了土地生产率，促进了农业产业结构有效调整。项目区由过去较单一的粮食生产格局，转变为农、林、牧、副各业协调发展，为广大农民科学种田、增产增收、发展后续产业提供了坚实平台，加快了脱贫步伐。据调查，多数实施坡耕地水土流失治理工程的区域，已有30%以上的梯田调整了种植结构，形成了“梯田+马铃薯”、“梯田+经济林果”、“梯田+牧草”和“梯田+药材”等多种产业模式，现已成为提高农民收入的支柱产业。大农业结构得到有效调整，开始向种养加一体化、产供销一条龙的现代化农业迈进，为农业的可持续发展奠定了强大基础。

3.3 助力“精准脱贫”，为扶贫攻坚战打下坚实基础

贫困的丘陵山区，由于大量坡耕地的状况，农业生产长期维持广种薄收、靠天吃饭被动局面。加之自然环境恶劣，气候条件无常，一旦遇到天灾人祸和意外情况，一部分人又将重新返贫，返贫的压力在一定程度上超过了扶贫的压力。据对2010-2016年已建坡耕地治理工程7个监测点增产数据的调查分析，坡改梯后粮食单产在相同耕作方式和同等投入条件下，与等量的坡耕地相比，1 hm2平均增产2 301 kg，增产幅度达55%。实施坡耕地治理工程后，耕地资源状况得到永久改善，农业生产变广种薄收为高效集约化经营，土地产出率得到大幅度提高，农民获到增产增收实惠，从而实现“精准脱贫”，为彻底摆脱贫困打下坚实基础。

3.4 提高了机械化程度，加速了乡村振兴战略实施

经过9年治理，项目区大部分坡耕地变平了、变宽了、变大了，加之道路也通了，为实现农业生产机械化开辟了途径。据调查，在目前国家对农机补贴政策驱动、吸引下，项目区的大部分农户均购置了小型农业机械，如小型收割机、播种机、耙犁机、旋耕机等。农业机械的普及，彻底改变了传统的耕作方式及肩挑驴驮运输落后状况，提高了劳动生产效率，极大地解放了劳动力。农村的剩余劳动力可外出打工赚钱，补贴家用和发展生产。据典型调查，1 hm2坡改梯地比坡耕地年减少投劳180-240个工日，节约的劳动力可从农业生产中转移出来，实现二次创业，推动非农产业的快速发展，为乡村振兴战略实施做出贡献。

4 主要做法和经验

4.1 加强领导，健全机构，是抓好坡耕地综合治理工程的行政保证

为保证坡耕地水土流失综合治理工程的顺利实施，我省从多个方面加强领导。一是强化项目县县级人民政府的责任。每个项目县均成立了由县长或分管农口副县长为组长，发改、水利、财政、国土、农业、林业等部门及项目涉及乡镇负责人参加的工程建设领导组。领导组制定工程建设的相关政策和管理办法，统筹安排与坡耕地水土流失综合治理相关的其他生态建设项目，及时研究解决工程建设中遇到的难题，以强大的行政推力保证工程顺利开展。二是积极整合相关项目促进工程建设。为充分发挥坡耕地水土流失综合治理工程的生态效益、经济效益和社会效益，各个项目县在开展坡改梯的同时，由县政府统一协调，尽力整合水利项目及其他部门的相关生态项目。通过项目整合，资金捆绑，增大投入，实现了山、水、田、林、路统一规划，综合治理，提高了项目工程的综合效益，同时也大大地调动了项目工程区广大农民群众进行坡耕地治理的积极性。三是各县将坡耕地水土流失综合治理工程的实施作为全县的一项重点工作来抓。各县通过加强领导，采取多方面的宣传鼓动措施，提高了当地广大干部群众对坡耕地治理的认识，保证了这项利民工程顺利实施。

4.2 推行“四制”精心管理，是提高工程建设质量的有效途径

我省的所有坡耕地水土流失综合治理项目工程，均实行了项目法人制、招标投标制、建设监理制、资金报账制四项制度，通过签订合同，明确了项目建设主体及参建各方职责，划清了责任权限，充分调动了工程建设各方的积极性、主动性和创造性，大家都能主动作为，尽心投入，提高了工程质量，保证了建设进度，杜绝了建设资金的截留和挪用，有效地提高了坡耕地水土流失综合治理工程的质量标准。

4.3 抓典型树样板，以点带面推动，是提高工程质量的催化剂

为确保各县坡耕地综合治理工程的建设质量与进度，采取了树样板、抓典型、以点带面的做法。经综合考核评定，确立永和县为全省坡耕地综合治理工程建设示范样板，并对其管理制度、施工组织方式、机械设备配置、工程建设成本等进行了试验探索。永和县在芝河源头的水土保持生态园区，以坡耕地水土流失综合治理项目工程为牵引龙头，整合水利、林业、国土、农业、扶贫、交通、发改等多部门项目资金1.32亿元，配套开展了淤地坝、坝滩联治、水土保持林、经果林、排洪设施、生产道路等项工程建设，为全省摆出了综合治理示范样板。其他市县承担坡耕地水土流失综合治理的许多施工单位，都组织参建工程的技术人员赴永和县现场参观学习先进经验，明确了工程建设质量的标准要求，取得了科学的施工组织方式。各项目工程县的同志在参观学习后，根据获得的经验和做法，在本县项目工程开工前，先行建设一个高标准示范工程区，并要求其余工程都按照示范工程的标准建设，从而使项目工程之间掀起了你追我赶争进度、保质量的建设竞赛高潮。每个项目工程区，在治理标准和质量上，年年都有精品工程。

4.4 强化舆论宣传，提高全民意识，是巩固坡耕地治理成果的重要保证

在坡耕地水土流失综合治理工程建设过程中，项目区的各级政府，高度重视舆论宣传工作，利用各种新老媒体，采取广播、电视、报纸、微信等多种方式，开展了舆论宣传工作。在每个项目区都建立了工程简介碑，并在项目区的醒目位置书写宣传标语。项目工程开工前，都要进行公示，让项目区广大农民群众深入了解坡耕地综合治理的作用和重大意义，从而在全社会营造了关心、重视、支持水土保持和坡耕地水土流失综合治理项目工程的良好氛围。

5 存在问题及建议

5.1 坡耕地水土流失治理任重道远

我省丘陵山区面积广，坡耕地占耕地比例大，当前和今后相当一段时期，坡耕地仍然是其农民群众的主要生产用地，在短期内很难改变这一基本省情。自2010年国家启动实施坡耕地水土流失综合治理项目工程以来，深受广大农民群众的欢迎，取得了较好的建设效果。因此，各级地方政府要充分认识坡耕地水土流失综合治理的重要性，应将其作为丘陵山区农村加强生态文明建设、控制水土流失、改善农业生产条件、发展生态经济、增强农业发展后劲的一项重要民生工程来抓，助力“精准扶贫、精准脱贫”攻坚战，为乡村振兴战略实施打好基础。

5.2 投资标准“一刀切”制约坡耕地综合治理效果

梯田断面设计，需根据坡耕地的地形条件、当地生产需要、土地利用率、土质稳定性及可投资水平，参照国家现行标准，不断优化设计，达到既经济又实惠，既方便又稳定的效果。而现行的坡耕地水土流失综合治理工程投资标准是，治理面积和投资两头限定，也就是单位面积综合治理单价不能突破。据多年来的规划设计实践，我省南北地形地势差异较大，坡耕地地面坡度组成比例不均，黄土丘陵沟壑区较陡坡度耕地比例大，缓坡丘陵风沙区和残塬沟壑区较陡坡度耕地比例小，加之不同区域的生产条件、土质情况也存在着较大差异性。显然，按照现行投资标准，很难设计出不同区域的合理治理效果。建议以省定治理总面积和总投资，放开单价约束，省内自行根据不同区域的特点，因地制宜，以治理面积和配套措施定投资或以投资定治理面积和配套措施。

5.3 地方配套资金落实困难影响工程建设进度

坡耕地水土流失综合治理工程资金筹措办法，中央补助标准西部地区为80%，中部地区为60%，差额为地方配套。就我省实际来看，凡坡耕地面积大、水土流失严重的县，都是经济贫困欠发达县，财政拮据，落实配套资金困难很多。因此，建议国家取消地方配套比例全额投资，以保证坡耕地水土流失综合治理项目工程高标准顺利实施。