乡村振兴战略背景下基层干部队伍建设的问题与进路

刘名军， 丁愿立

(三峡大学 马克思主义学院， 湖北 宜昌 443002)

党的十九大报告指出，要培养造就一支懂农业、爱农村、爱农民的“三农”工作队伍，三农事业才能蒸蒸日上，乡村振兴问题才能真正得到有效解决[1]。习近平总书记站在全局的高度、以战略的眼光和历史的视角强调农业农村人才是强农兴农的根本；强调建设现代农业和现代农村，关键在于解决人的问题。为此，当前，我们要把懂农业、爱农村、爱农民的“三农”工作队伍建设问题纳入乡村振兴规划，着力构建有利于“三农”人才成长的人才队伍管理机制，为乡村振兴战略构筑起组织保障和人才支撑。

一、乡村振兴战略中农村基层干部队伍的角色定位

一直以来，农村干部作为整个“三农”工作的核心力量，农民诉求的直接倾听者，扮演着多重角色，他们是实施乡村振兴战略的直接组织者、推动者和实践者。

1.农村基层干部队伍是实施乡村振兴战略的组织者

2018年3月，习近平总书记在全国人大山东代表团参加审议时提出了乡村产业振兴、乡村人才振兴、乡村文化振兴、乡村生态振兴、乡村组织振兴的科学论断①。五个振兴相互助力，相互依托，其中组织振兴作为基石，是保证乡村振兴战略顺利实施的保障。

长期以来，党委政府与乡村社会之间的互动主要依靠涉农政策和资源下乡来连接。随着城乡二元化格局的瓦解，广大农民长久遵循的村落文化和集体经济模式下的服从意识不断消散，意识导向趋向利益化。其主要表现一是对公共政治生活参与度低，二是对扶贫惠农政策产生依赖心理。这种情况下，作为乡村振兴战略的直接执行者，基层干部队伍不仅要肩负致富引领的使命，更需要具备基本的政治引领、思想引领作用，向多种角色的复合型人才转变。

毛泽东同志说过，正确的路线确定之后，干部就是决定的因素[2]。作为乡村振兴战略的组织者，农村基层干部队伍是否能充分发挥主观能动性，促进各项政策落地落实，是实施乡村振兴战略的关键，也是实施乡村振兴战略的重要支撑。

2.农村基层干部队伍是实施乡村振兴战略的推动者

我们党乡村振兴战略的实施需要一大批身体力行的推动者。农村基层干部队伍作为国家涉农政策的代言人，只有不断深化认识，提高工作积极性，吃透政策，进而宣传群众、动员群众、团结群众，才能紧紧将广大农民集聚在乡村振兴战略的各项工作中。其次，农村基层干部队伍要不断推动政策的落地落实，做好桥梁连接作用。“上面千条线，下面一根针”，乡村振兴战略的具体实施都要依靠基层干部在基层工作中贯彻落实。因此，村干部必须不断强化“四个意识”、坚定“四个自信”，要坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指引，时时刻刻为广大人民群众做好事，做实事，切实维护好广大群众的根本利益，推动各项惠农兴农方针政策的落地生根开花结果。

3.农村基层干部队伍是实施乡村振兴战略的实践者

从1978年安徽凤阳小岗村实行“包产到户”，拉开农村改革序幕，到上个世纪90年代江苏江阴华西村兴办乡镇企业，冲破单一农业经济，再到当下全国农村万众一心精准扶贫奔小康，所有这些推动我国农村深刻变革的伟大历史实践，农村基层干部无不是作为行动的主体和行动的实践者，他们肩负着新时代带领村民脱贫致富进而实现乡村振兴的历史重任。

实施乡村振兴，关键在人才，关键在干部。乡村振兴战略不仅仅是振兴乡村经济，同时也是一场新的社会进步运动。乡村振兴战略的实施必将极大推动乡村政治、乡村社会和村民的现代化。当前，即使是在我国欠发达的农村地区，由于交通状况的改善，农村居民的就业也是围绕着城市和集镇展开，乡村和城市在经济上已融为一体。同时，自上世纪晚期公社体制瓦解之后，农村政治经历了一段时间的衰落，特别是在集体经济较弱的地区，更是流于形式。对比公社时代，目前我国部分农村地区呈现出局部的“文化空心化”状态。这些现象都需要及时地加以改变。所以，从综合意义上来说，乡村振兴战略是一场涉及政治、文化、经济领域的全方位伟大改革，必须依靠广大基层干部不断地探索与实践，才能在实践中不断总结不断进步直至全面实现。

二、当前农村基层干部队伍建设中存在的问题

改革开放以来，特别是党的十八大以来，农村基层干部队伍建设取得了长足进步，基层干部在农村经济社会发展中起到重要作用，成为我国乡村经济社会发展的中坚力量。同时，由于历史与现实的多种原因，基层干部队伍建设也存在诸多问题，他们在素质、作风和能力等多方面难以适应乡村振兴战略的要求。

1.部分基层干部政治意识弱化

当前，部分基层干部由于国际大环境及社情舆论的影响，加上自身又缺乏对改革开放全面正确的理解，在个人利益刚性增强趋势的作用下，呈现出了政治意识弱化的倾向。主要表现在以下几个方面：一是政治站位不高，政治理论学习不够深入。部分基层干部缺乏相对系统的政治理论学习和严格的党内政治生活锻炼，对党建工作的重要性认识不足，长期沉浸在形式党建中，产生了重业务、轻党建的工作歪风；二是大局意识不强，部门利益至上。甚至设置部门壁垒，协作配合意识差，格局狭隘没有考虑整体利益与局部利益的关系，缺乏问题导向及合作共赢的大局意识。与此同时价值多元导致的意识形态上的泥沙俱下，使得基层干部易受不良社会思潮的影响。不良价值观的持续渗透，不断与党内政治价值争夺主导话语权，一定程度上影响了基层干部的价值认知和判断，利己主义盛行；三是部分基层干部的角色错位导致党的组织性和纪律性受到冲击。把农村基层干部想象得过于简单与片面化，忽视村干部同时作为“经济人”与“政治人”的多面性角色。同时，受社会原子化的影响，部分基层干部丧失了理应具备的政治素养，以个人和家庭利益作为出发点，将党和人民的利益位居次席，使党员干部的共识基础价值观受到冲击，进而破坏了整个基层干部队伍的组织性。

2.基层干部作风建设仍需强化

中国共产党历来重视党风建设，在局部执政特别是全面执政以后更加重视廉政建设，始终坚持在作风和形象上保持党的先进性。目前基层党员干部作风虽有明显改进，但与当前形势的客观要求仍有较大差距，形式主义、官僚主义、奢靡之风和享乐主义依然存在。主要表现在以下几个方面：一是工作作风转变滞后，统筹领导能力不足；二是部分村干部缺乏责任担当，对上级交代的任务拈轻怕重，有选择地完成工作。在开展三大攻坚战及美丽乡村建设的具体落实上浮于表面，搞形式主义；三是由于受县域经济发展模式的影响，造成农村基层干部形成思维惯性，在日常工作中服务意识淡薄，工作缺乏主动性、创造性。并且，在实际的基层工作中，部分干部服务意识淡薄，没有与群众建立血肉联系，存在严重的利己主义思想，导致人民群众的实际生活和诉求得不到满足，不仅没有当好党与人民的桥梁，反而成为了党与人民间的厚墙，严重影响干群关系。

3.基层干部选用制度亟待完善

目前，部分农村基层干部的职位多数由本村人员担任，这种干部结构存在以下缺陷：一是选人用人中存在裙带关系现象，导致干部选拔中出现重视社会关系经营，而忽略个人能力素养的问题；二是这种选用方式会诱发徇私问题。部分地区传统农村基层干部管理体制观念陈旧，小农思想和宗族文化的长期渗透给农村基层干部队伍建设带来不利影响。主要体现在：宗族主义、排外思想在农村日常工作中占据了主导地位，日常工作的开展及相关政策的落地实行离不开宗族的支持。最具典型性的例子，便是村“两委”换届选举时，当选的候选人往往具有很强的宗族势力。长此以往排外更甚，宗族势力愈强。

同时，“任务为本”思想的存在导致传统的“压力型管理体制”没有从根本上改变。乡镇政府，是最基层的政权机关和最基础的独立行政单元，其中基层干部作为整个组织中的细胞，是政府开展基层工作任务的最终执行者。而基层干部在应对上级考核指标的过程中，只是被动延续自上而下的行政惯性，难以有幸福感和获得感。在这样一种残留思想观念的指导下势必影响整个农村基层干部队伍制度的运行成效，挫伤农村基层干部的工作积极性。

4.基层干部素质能力相对偏低

中国青年网于2018年两会前期进行的一项调查显示，“乡村振兴”成为了今年网民关注的热点之一，其中近40%的网民认为村委会领导班子素质能力不足是乡村振兴战略实施亟需解决的问题。由于农村基层业务工作繁重，条件差待遇较低，高素质的农科院专业人很少投身基层工作，各地普遍出现基层人才引进难，频繁出现有岗无人的状态。同时，在针对村干部工作难点的问卷调查中，高达67.5%的干部认为工作要求高，推行难度大，这一调查结果凸显了村干部能力素质与工作要求不相适应的矛盾。具体表现在以下几个方面：

第一，人才聚集缺少黏合。大部分农村地区由于受地理区位、交通条件等因素的影响，同时又缺少对人才回流、资本回流的吸引力、粘合力，导致本土人力资源严重外流。如通过调查，湖北省远安县全县实有各类农村实用人才2500人，但加工营销、农资经营人才仅125人，农业专业技术人才仅35人，这与“懂农村”的工作队伍要求甚远。

第二，学习意识不够主动。村干部工作环境人少事多，学历层次整体偏低，造成自主学习意识与学习能力不足，理论得不到强化，工作业务能力不能有效提升。

第三，文化素养较为匮乏。文化素养缺失一方面表现在知识更新进度缓慢，知识体系存在欠缺，在乡村发展中缺乏互联网思维，没有充分发挥网络的功用与效能，致富能力停留在资源致富的原始层次；另一方面也体现在文娱活动上的审美谬误，将文娱活动一味停留在追求热闹上，而没有注重提升审美情趣和满足人民群众更高层次的精神需求。乡村振兴的落地需要一批具有扎实文化素养的基层干部来助推，不能只有物质扶贫，更要有精神扶贫，不仅是资源下乡，更要知识下乡。

5.基层干部考核奖惩缺位错位

一是村民在村干部考核中的缺位。村民作为村干部的直接服务对象，对其工作作风、工作能力、工作成效是直接感知的。从考核者的角色上来讲，村民对于干部考核是最具发言权的。但在实际情况中，往往存在考核透明度不高的情况，没有达到阳光公示、村民皆知的理想效果。考核的公开度和透明度直接决定了考核结果的客观性和有效性，不透明的考核给暗箱操作、关门自审留下了操作空间；考核结果运用不当，很多地方没能正确运用考核结果，缺乏科学分析与有效利用，使基层干部队伍考核趋于形式化。

二是奖惩机制缺失。X-Y激励理论有如下阐释，X理论基于人类的天性懒惰的前提，强调奖励、惩罚等外界因素来激发工作动力；Y理论则认为，工作是人的天性，主张让组织成员承担更多责任，激发其天性，引导、激励组织成员为实现组织目标而努力[3]。目前既有的激励机制在物质与精神层面本就先天不足，村干部任务繁重，而其工资福利与其劳动强度不成正比，不仅无法满足自身需求更无法支撑进一步发展。与此同时，惩罚无力导致惩罚本身成为了一种形式，由此导致村干部思想上难以重视考核机制，偏离了考核奖惩设置的初衷。

上述问题严重影响扶贫攻坚的效果，大大延迟了乡村振兴战略实现的进程，进而影响党和政府在人民心中的良好形象。

三、推进农村基层干部队伍建设的建议

2018年7月3日，习近平总书记在全国组织工作会议上指出，贯彻新时代党的组织路线，建设忠诚干净担当的高素质干部队伍是关键，重点是要做好干部培育、选拔、管理、使用工作；并提出要建设一支忠实贯彻新时代中国特色社会主义思想、符合新时期好干部标准、忠诚干净担当、数量充足、充满活力的高素质专业化年轻干部队伍。

2018年全国组织工作会议强调，在中国特色社会主义进入新时代之际，应夯实推动振兴发展的基层基础，将优秀的基层干部队伍集聚到振兴发展的伟大实践中，切实加强干部队伍建设，突出忠诚干净担当标准，重点做好干部培育、选拔、管理、使用工作，着力建设素质培养、选拔任用、从严管理、正向激励的基层干部工作体系，以政治建设、作风建设、教育培训等多重维度来构筑基层干部队伍建设的可行进路，打造堪当富民兴农重任的高素质农村基层干部队伍。

由此，必须从如下几个方面着力打造一支富有战斗力的农村基层干部队伍。

1.加强基层干部队伍的政治塑造

政治工作是一切经济工作的生命线。中国共产党始终坚持把思想政治建设放在首位，在每一次领导班子集中换届结束后，各级党委都及时把领导班子建设的重点转到思想政治建设上来，坚持用科学理论武装头脑、指导实践，增强政治担当，做到从严践行讲政治这个核心要求。

一是以政治建设为魂，筑牢农村基层干部队伍的理想信念。要抓实马克思主义基本理论及习近平新时代中国特色社会主义思想等重要理论的学习，将党章党纪视为行动指南，引导基层干部队伍增强“四个意识”、坚定“四个自信”，把握正确的政治方向，加强党的政治领导，夯实政治根基，净化政治生态，防范政治风险，提高政治能力。

二是强化农村基层干部队伍以“人民为中心”的理念，树立百姓情怀。人民是历史的创造者。基层干部队伍要以群众路线为本，扎根基层实践，增强与人民群众的血肉联系，做到以人民中心观作为价值基准，将其置于基层干部队伍价值体系的最高位阶。同时，农村基层干部队伍要时刻注重与群众的沟通，本着“实践是检验真理的唯一标准”，坚持深入实际联系，深入群众，注重实效，惠民富农，增强群众获得感。

三是以党性修养为依托，强化农村基层干部队伍的政治纪律维护。严守党的政治纪律和政治规矩，坚决同地方上的宗族主义和其他危害老百姓利益的行为做斗争，对于党员干部拉帮结派的现象要重拳出击。同时加大干部选任中的监督力度，定期开展民主生活会，开展批评与自我批评，提升党性修养，锻造政治能力。

2.打牢基层干部队伍作风建设的基石

第一，建立从严管理体系。认真践行中央“三严三实”的基本要求，建立管思想、管工作、管作风、管纪律的从严管理体系，通过约谈通报、警示教育、典型树立等手段防微杜渐，培育基层干部的责任担当。

第二，持续强化考核监督。打造与之匹配的农村基层干部管理制度及绩效考核方案。以党支部为核心，大力发挥村民代表大会的作用，在事关全年的经济发展、社会事业、信访工作等重大问题上严格执行民主集中制，用充分的调研和讨论来产生决议，从制度上强化落实。党员、群众共同行使评议权，对村干部的综合表现进行民主测评，将农村基层干部的量化考核与民主测评纳入制度规范中，让农村基层干部的管理真正做到有章可依，有制可循。

第三，落实农村党风廉政“八项规定”，加强实地调研，不搞无调研的拍板，注重实效，不开泛泛而谈的会议，勤俭节约，不办铺张浪费的活动，亲近群众，不搞脱离群众的决议，不干不问群众的工作。

3.高标准完善选拔任用制度

加强基层干部后备选拔力度。农村富余劳动力大量向城镇转移，造成农村优秀青年人才外流，使村级组织选人用人的视野和空间受限，即使是如此的局面也应严把用人关，坚持以德为先、德才兼备的用人原则。其次逐步推动基层干部年轻化、知识化，农村现代化、信息化、智能化需要大量的年轻科技人才，因此选派大学生村干部、农业科技和信息科技人才下乡是可行途径。最后建好基层干部梯队。当前基层干部后继乏人的问题凸显，极大制约了整体队伍素质的提高，因此通过组织选拔和群众推荐，提前建立队伍年龄梯队，为基层干部培养充分做好后备保障。

同时，选拔机制应在一定程度上向农村基层干部倾斜，让基层干部纵向能提拔任用，横向能交流任职；坚持以德才兼优、群众认可、注重实效三位一体的原则，将真正乐于奉献、品行端正、作风清白、能力突出的优秀人才纳入两委班子，以制度创新拓宽选人用人渠道，解决干部难选的问题。

4.强化基层干部队伍的教育培训

加强对基层干部的教育培训，是提升干部综合素质能力的必由之路。一是创新方法，拓宽渠道。开拓科研机构、党校机关、高等院校等部门的合作渠道，定期开展经济、政策、农业、科技、法律等方面的培训，切实增强基层干部管理农村、服务农民的能力；二是改进内容，提高质量。培训内容上要具有针对性，结合区域优势与乡村特色，厘清发展短板与缺陷，依靠区域产业结构调整实况，在立足经济发展现状下统一制定，增强培训的实效性；三是因地制宜，重视实践。“请进来”与“走出去”两手都要抓两手都要硬。一方面聘请专家、教授组成顾问团队，围绕当地农业产业规划、农副产品生产加工、现有资源高效开发、特色产品销售流通等内容深入考察调研，并给予指导建议，与此同时选派优秀基层干部到沿海经济发达地区进行考察学习，开阔视野，调研取经，增强本领[4]；四是加强业务理论知识与工作能力培训。借助信息时代的通讯便利，大力推广网络授课，以更便捷的方式促进基层干部养成时时学习处处学习的良好习惯，进而更好的将新知识、新技术运用到乡村振兴建设实践，从根本上提升农村人才队伍的科技素质与致富技能，并形成持续提升的长效模式，使基层干部真正具备推进乡村振兴战略的能力素养。

5.落实待遇保障体制机制

马斯洛需求层次理论指出，人只有在较低层次的需要得到满足后，更高层次的需要才会成为影响个体行为的重要决定因素[5]。就当前我国农村基层干部队伍的现状来说，只有完善科学的激励保障机制，切实满足基层干部的需求，才能切实调动农村基层干部的积极性，为乡村振兴战略落地打造坚实的人才基础。

第一，重视人才发展规划。充分把握体制机制改革的契机，着力打造选人用人机制，将优秀基层干部纳入乡镇公务员及乡镇领导班子成员的后备人选，对于岗位上有特殊贡献、群众中有口皆碑的基层干部要大胆任用，让基层干部实实在在有奔头。

第二，调整工资报酬结构。为了基层干部合理减负和高效工作，采用按区域内人口数、耕地面积来确定工作量，将基层干部报酬与工作量和工作实效挂钩，切实提高基层干部的工作积极性。同时打造多面手基层干部，提倡和鼓励基层干部创新创业，以致富能手的身份带领村民致富。

第三，完善福利待遇机制。建立人性化的“退出机制”，将基层干部的养老、医保、意外等统一纳入社会保障体系，制定及完善基层干部社会保障制度。依据农村基层干部任职岗位和任职年限，考察调研同类地区干部离任安置情况，科学制定基层干部正常离任安置制度，可一次性足额发放离任安置金，也可采取逐月发放养老保障金的办法，对于不符合离任安置条件的经济困难干部，可以考虑纳入农村低保范畴，彻底解除基层干部的后顾之忧。

重农固本是安民之基、治国之要。没有农业农村现代化，就没有整个国家现代化。农村基层干部队伍建设是当前整个“三农”工作的短板，如何补短板、增动力，建设一支富有战斗力的农村基层干部队伍，是打赢脱贫攻坚战、全面实施乡村振兴战略、加快推进农业农村现代化，进而实现中华民族伟大复兴梦的关键一环。在新的历史时期，我们必须创新基层干部队伍建设的方式和机制，发挥农村人才参与农村社会治理的主体性作用；同时，通过加强基层干部队伍的政治塑造、作风建设、能力培养和素质提升，全方位、多维度地打造一支懂农业、爱农村、爱农民的新“三农”工作队伍，最终为乡村振兴战略的实施提供组织保障和人才保障。

注 释：

① 出自于2018年3月8日，习近平总书记参加十三届全国人大一次会议山东代表团审议时的重要讲话。