全球治理背景下的大国财政研究

马海涛，陈 宇

(中央财经大学 财政税务学院，北京 100081)

一、引言

当前，处于深度调整中的世界经济，正值新旧动能转换的关键之际，面临着全球性挑战不断增多的问题。作为唯一的超级大国，美国在特朗普上台后采取了一系列反全球化、反对全球多边机制的行动，试图打破现有的全球经济和贸易格局，使美国能在全球市场中获得更多利益。作为全球第二大经济体，中国是名副其实的“大国”，要想获得进一步的发展，在国际经济舞台上占据一席之地，“大国财政”的治理思维必不可少。十八届三中全会把财政定位为国家治理的基础和重要支柱，意味着财政职能上升到国家长治久安的治理层面。构建大国财政是我国财税改革的重要思路，同时也是中国顺应世界发展潮流的必然选择。习近平总书记在党的十九大报告中指出“倡导构建人类命运共同体，促进全球治理体系变革。”“加强全球税收合作，打击国际逃避税，帮助发展中国家和低收入国家提高税收征管能力。”在全球经济治理背景下，在人类命运共同体理念、中国梦与各国梦共同实现的愿景下，大国财政的建立具有重要的战略意义。中国作为一个“大国”，怎样通过“大国财政”解决全球化背景下经济社会的矛盾，以实现持续快速发展、提高国际地位和影响力的目标，是值得深入研究的一个命题。关于大国财政相关理论研究，多数学者认为，大国财政的构建，首先体现为现代财政制度的构建。杨志勇和樊慧霞[1]把现代财政制度的特征归结为与国家现代化建设相适应、体现民主财政和法治化财政理念、有专门财政管理机构、以专门的治理技术为依托和适应动态财政治理需要等五个方面。楼继伟[2]的研究认为，当前我国的经济和社会发展面临着诸多挑战，迫切需要通过形成全球和国家治理结构的理念，为多元化的全球和国内利益主体、乃至为人类社会抵御和防范公共风险。白彦锋和崔芮[3]结合我国经济基本面的分析，认为我国进入“大国财政”格局已是不争的事实，并进一步提出了大国财政的首要特征是“强国财政”的观点。刘尚希[4]指出，随着国际化、全球化进程的不断加快，各国财政政策的联系越来越紧密，大国财政需要不断应对财政主权和税收主权的挑战，在全球治理中提升水平。吕冰洋[5]认为大国财政应该更关注社会治理，大国财政需要保护社会秩序和市场经济稳定，同时也要激发社会的活力。以上的学者对大国财政的内涵和范围，进行了初步说明和界定。

从已有的研究来看，当前关于大国财政的研究，多数停留在理念和特征、必要性、总体要求等方面，但对于大国财政总体框架的构建和具体实施路径，尚缺乏明确的思路，国内关于大国财政的研究，可以说还处于相对早期的起步阶段。而且，即使在特征和要求层面，多数研究并未形成共识，难以真正指导实践。

对于全球治理相关理论研究，研究全球治理的著名学者安东尼·麦克格鲁强调联合国体系、世界贸易组织以及各国政府活动是全球治理的核心因素，而社会运动、非政府组织、区域性的政治组织等同样应包括在全球治理的框架当中。近年来我国学者对全球治理也进行了相关研究。俞可平[6]将全球治理定义为：通过具有约束力的国际规制(regimes)解决全球性的冲突、生态、人权、移民、毒品、走私、传染病等问题，以维持正常的国际政治经济秩序。杨雪冬和王浩[7]认为在人员、资本、信息等资源在全球范围内快速流动的过程中，国内治理与全球治理形成了紧密的联系，国内问题的国际化与国际问题的国内化成为常态。

在全球治理与大国财政关系的理论研究方面，随着我国国际交往的加深，越来越多的学者分析国际公共品的供应模式、供应现状，以及在当前国际环境中我国的供给策略。当前，国内对国际公共品的研究，主要集中在：国际公共品供给模式研究、供应现状研究以及中国参与提供国际公共品的动因分析等。吴志成和李金潼[8]对中国参与供给的利益进行分析，主要是中国国家能力和国家意愿构成了参与供给的坚实基础，以及维护国家利益和树立良好国家形象的供给收益。席艳乐和李新[9]对于中国参与供给的战略选择进行了研究，分别从国际机制、综合国力提升以及量力而行的原则方面提出了建议。

综上所述，尽管不少国内外学者对于大国财政、全球治理的相关问题进行过深入的思考，但是学术界基于全球治理视角，研究大国财政的较少，特别是对大国财政的国际重大战略决策问题还没有明确而深入的研究。想要做好“大国财政”，就需要我们有意识地审视在全球化和区域经济一体化中大国财政的作用，突破“国内”的界限，从区域化、全球化的角度来思考问题，从更加宏观的视野去看待财政的职能和政策。本文就是对大国治理之大国财政的重大发展战略问题进行研究，以期为大国治理提供良好的理论与政策基础。

二、大国财政战略

大国财政是大国治理的基础，中国大国财政建设应服从和服务于国家崛起的总体战略，夯实财政硬实力，提升财政软实力。建立大国财政是我国面对外部新环境的重要战略选择，要树立大国理念和全球意识、安全意识；要将财经政策设计置于全球治理的框架之中；要在加快推进由我国主导的国际多边机构组建的同时运筹好与主要发达国家和新兴市场国家的财经关系；要积极参与国际经贸规则制定，积极推动世行、亚行、国际农发基金、国际财务报告准则基金会等国际经济金融组织改革进程。

(一)大国财政和强国财政的关系

财政应当配合中国由大到强的经济发展战略，做好大国财政，实现强国财政，走现代财政之路。现代财政是现代化战略在财政领域的落脚点，强国财政是现代财政的目标与要求。经济大国主要是数量和总量的概念，经济强国则是数量和质量、总量和人均相统一的概念。财政规模做大之后，大国财政更应着眼于向“强国财政”迈进。强国财政的目标是适应国家治理体系和治理能力的现代化需要，努力建设现代财政制度[3]。现代财政制度体现民主财政和法治化财政理念，是一套由专门部门主导，多部门制衡，与国家现代化建设目标统一的财政制度。我国要建立中国特色社会主义的现代财政制度，要将借鉴西方公共财政制度经验与重视我国具体国情相结合：一是做好国家财富管理，尤其针对大量国有企业、土地和资源；二是做好提供公共服务的财政制度安排，在全面深化改革背景下，适应经济社会转型；三要服务于国家治理能力现代化建设的要求，协调经济、政治、文化、社会、生态文明建设。

(二)大国财政需要完善预算制度

近年来，随着经济的快速发展和财政体制改革的推进，我国的预算管理改革取得了巨大的成绩。随着2014年8月《预算法》修正案通过，我国预算管理改革又跨出了重要一步，这次修订坚持现代国家治理的理念，从我国国情出发，并借鉴国际上预算制度发展的经验，实现了向预算管理科学、民主、法制方向迈进的重要跨越，是推进我国预算体系整体建设具有里程碑意义的重要一步。新《预算法》的主旨思想体现了国际上预算管理发展的基本趋势，是我们在下一步改革中要持续加强的重点。

1.推动实现预算各组成部分的一致性

新《预算法》明确规定，预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算，并对四本预算的功能定位、编制原则及相互关系作出规定，使四本预算成为有机衔接的整体。但实际上，时至今日，我国虽然在形式上实现了预算对全部政府收支的覆盖，将所有的政府收支都关进了预算“笼子”，但对于不同预算的政府收支使用的是不同的管理标准和管理规范，因而本属同一性质、名义上都“姓公”的政府收支就有可能被分割为若干块分属于不同政府部门安排的“私房钱”[10]。在这样的基础上建立起来的政府预算，即便是全口径的，也难以做到全面规范和公开透明。在下一步的改革中，在完善四本预算的同时，还要进一步探索他们之间的相互衔接机制，逐渐将他们纳入统一的标准和制度框架中。

2.推动实现中期滚动预算

中期滚动预算指在“中期”的时间跨度内准备年度预算的制度安排，在国外通常称为“中期支出框架”(MTEF)。中期预算主要着眼于宏观经济和财政发展趋势以及周期性财政收支平衡目标的实现，它以年度预算为起点和基础，促使年度预算更明智有效。二者的结合，使预算的编制更加符合社会经济的发展趋势，能够为推动社会经济的发展做出更大的贡献。我国预算制度至今一直采用传统的年度预算，受限于年度预算固有的制度缺陷，推行中期滚动预算制度，能以此为基础加强预算对各项收支的约束监管，提高透明度，有利于推进全口径预算的实现和发展。

3.加强预算的绩效管理

从国际上预算管理变革的历程看，对绩效和效率的追求是一以贯之的，在任何社会体制下都是一项重要的原则和标准。在下一步的改革中，从项目编制、到执行、再到结果检验，都要引入绩效管理，从“一拨了之”转为重视资金的使用效率，这有助于解决拨款性财政的弊端，带动整个预算管理模式的转变。

三、全球治理与大国财政

全球化使得世界各国紧密的联系在一起，任何国家不能孤立于国际社会而存在，以往属于一国内部的政治、经济、社会和环境问题已经开始跨越一国边界，成为与整个国际社会利益攸关的全球议题。这就要求中国必须积极投身于国际事务之中，在各领域与其他国家广泛开展国际合作。与此同时，中国也在参与区域性合作和区域组织的过程中，开始获得越来越多的利益，例如中国-东盟自由贸易区的建立、中日韩三国为成立自由贸易区而进行的谈判等，都有力的推动了中国经济社会各领域的发展。

(一)大国财政与国际公共产品供给

中国正在发展强大，在国际舞台上发挥自身作用的需要增大，要想成为国际秩序新的倡导者和维护者，就必须在联合国争取拥有更多话语权。近年来，随着中国自身的崛起，在国际社会中开始兴起一种“中国责任论”，主张应当由中国在国际事务中承担更多责任，尤其是应当在国际公共产品的供给方面做出更积极贡献，诸如加强国际合作打击反恐的力度、在反核扩散问题上对朝鲜施加更多压力、更多的承担联合国会费摊派、减少温室气体排放，制定针对气候变化的战略框架并加大节能减排政策实施力度等。

国际公共产品供给增加以及会费大国的地位为中国实现具有中国特色的大国外交提供了重要物质基础和必要条件，有利于中国加强同世界各国的沟通，增强交流与互信，有利于中国为世界各国共同发展谋福利，让世界各国共享中国改革开放的成果。然而联合国会费大幅增长将不可避免地增加中国的财政负担，同时对参与联合国管理的中国籍工作人员的需求上升，也对中国这些人员的专业素质等方面有了更高要求。在国际重大事务决策方面，中国的表现与所期望的还有较大的差距，中国还有很长一段时间才能缩小差距。

(二)大国财政与政府采购市场开放

政府市场开放，既是大国财政的体现，更是建设大国财政的重要内容之一。从国际范围看，世界贸易组织(WTO)框架下《政府采购协议》(GPA)是大国财政开放政府采购市场的最重要的国际规则，也是覆盖范围最广的实体性的国际政府采购市场开放规则。我国于2007年开始申请加入GPA，并积极推进政府采购领域的全球化，彰显了大国财政担当。

2013年习近平总书记提出“一带一路”伟大构想，2017年十九大报告中他又提出，“要以‘一带一路’建设为重点，坚持引进来和走出去并重，遵循共商共建共享原则，加强创新能力开放合作，形成陆海内外联动、东西双向互济的开放格局”。当前在“一带一路”沿线国家开放政府采购市场已经具备了经济基础、外交基础、共同愿景基础、货币基础和文化基础，可以在借鉴其他区域政府采购共同体(如欧盟)经验的基础上，考虑构建“一带一路”沿线国家政府采购命运共同体。这既为推动经济全球化、促进区域经济发展提供了平台，更为构建区域政府采购命运共同体提供了良机。

(三)大国财政与国家税收治理

伴随全球经济一体化的进程，国际税收领域也出现了一些新特点，如国际避税和跨境税源管理问题越发突出，互联网技术和数字经济的兴起对国际税收管理提出了前所未有的挑战等。BEPS行动计划的提出，标志着国际税收规则正进入近百年来最大规模的重塑时期。随着“一带一路”倡议的推进，中国在世界经济舞台中发挥更为重要的作用，国际经贸活动背后的税收利益分享问题不容忽视。中国作为第二大经济体、发展中大国，在国际税收规则重塑过程中应当拥有重大话语权，重视国际税收治理的建设性作用。因此，在大国财政的视角下，以BEPS行动计划和“一带一路”倡仪作为切入点，深入研究国际税收协调与合作问题，具有重要的现实意义。

从大国财政建设和国际税收治理的角度来看，我国的国内税制改革应侧重于加强国际反避税与促进企业“走出去”这两个战略层面。加强国际反避税的改革，主要体现为完善、制定国内反避税法规等举措，积极参与BEPS行动计划合作。促进企业“走出去”的改革，则是从财税支持的角度给予国内企业一定的政策支持，以促进国内过剩产能输出、扶持企业参与国际经济竞争等。

与发达国家的国际反避税治理思路有所不同的是，大国财政框架下我国的国际反避税治理行动，具有一定的特殊性。第一，我国的国际反避税治理受限于发展中国家的税收法制水平和征管水平，在制定具体措施时，应充分考虑我国的现实情况。第二，我国的国际反避税治理，应与我国当前的跨境资本流动变化密切相关。我国刚实现了由资本输入国向资本输出国的转变，处于特殊的国际资本流动变化期，由此带来的跨境税收划分问题也具有一定的特殊性。第三，国际反避税治理行动与我国的财政规模之间的关系有待关注。国际反避税治理通常需要耗费大量的人力、财力，成本收益比有可能较高也可能较低，国际反避税工作面临的财政预算约束不容忽视。

四、国际经验与借鉴

纵观世界上大国的财政治理经验，推行大国财政战略除了在财政政策本身需要发力外，还需要充分发挥财政的引领作用，在货币、投资、贸易和产业政策中一以贯之。除此之外，还需要加强国际财经交流合作，提升国际话语权。

(一)财政建设

1.经济发展模式

以大国财政的发展形态作为分析标准，对世界主要大国的财政建设经验进行提炼，不难发现，全球的大国财政建设一般分为两种模式。第一种模式是“一枝独秀”型，以瑞士(雀巢公司)、比利时(巧克力)、瑞典(宜家公司)为代表。这些国家具有经济总量不大但某些企业占据行业龙头地位的特点，实现了小国经济下的大国财政“单项冠军”，从而在全球经济一体化当中占据了一席之地。第二种模式是“全能型”，以美国、日本为主要代表。美国一方面拥有美元的世界霸权，另一方面拥有可口可乐、通用等耳熟能详的的全球品牌，日本则同样拥有能够独当一面的本田、丰田全球品牌，因此，这些老牌资本主义国家的大国财政羽翼丰满。

2.财政政策

一是财政集中。大国建设要求国家在经济与社会中发挥更加突出的作用，因而需要进一步的财政集中。一方面，国家需要从经济中汲取更多的资源；另一方面，国家必须合理地利用这些资源，以促进经济资源配置效率的提升，重建和稳定社会秩序。主要发达国家中央或联邦政府税收收入比重通常都保持在50%以上，英法等国甚至在70%—80%以上。二是合理划分中央与地方财政关系。在各个国家，中央与地方政府之间的财政关系都是大家关注的重点，合理的划分中央与地方之间财权与事权也是解决二者之间矛盾的关键。三是提高财政透明度。我国的财政透明度与发达国家相比较，处于比较低的水平。国际上的发达国家，例如美国、英国等国很早就有了与财政透明度相关的法律，美国在1966年颁布了《信息自由法》，1974年颁布了《国会预算法》，同时美国规定联邦政府每个月的预算执行都要在第二个月公布出来，这些都是我国政府所欠缺的，也是我们应该努力的方向。

(二)国际财经交流与合作

国际财经交流与合作主要是指各国之间在涉及经济发展方面的交流与合作。世界各国在国际的财经交流合作中都为我国提供了很多的经验与教训。

1.积极建立和参与国际经济组织

国际经济组织是为了解决各国以及世界的经济问题而成立的组织，而在国际经济组织中各国可以就双边以至于多边的经济问题协商和解决。可以看到的是，世界上的经济大国都在这些重要的经济组织中占有一席之地。比如美国，在二战之后主导建立了世界银行和国际货币基金组织，德国和法国在欧盟中占据着主导的地位，而在如OECD、WTO之中也均能看到这些大国活跃的身影，由此可见，这些大国都把积极参与国际经济组织放在了很重要的位置上。

2.积极参与国际公共物品的提供

随着近年来国际交流的加深，国际公共物品的提供也越来越引人注意，在这方面国际间的合作也越来越多，而各个经济大国也在这些方面做出了自己的贡献。国际公共物品的提供在给世界发展带来好处的同时，也使得本国的国际声望得以提高，由此可见要在国际公共物品的提供上加大国际合作。

3.积极参与国际税收新规则的制定

在经济全球化的背景下，税基侵蚀和利润转移问题愈演愈烈，这不仅造成了国家财政的税收流失，也严重扰乱了国际经济秩序。为应对这一问题，G20发起并委托OECD组织实施税基侵蚀和利润转移(BEPS)行动计划，对已运行上百年的国际税收治理体系进行重塑。在这一历史契机下，我国积极参与国际税收治理体系的建立，把中国方案融入国际税收新规则，在国际税收规则体系重塑中持续发挥重要作用，为维护发展中国家利益和促进各项成果的顺利完成作出重要贡献。

五、政策建议

近年来，我国的国际影响力随着经济总量的不断增长越来越大。不论在世界政治舞台上，还是经济和文化舞台上，中国从体量上，并更多地从国力、软实力和影响力上不断展示着大国形象，这其中重要的展现便是大国财政。建设大国财政，一方面，要立足国内治理能力的提升，构建完善的现代财政制度体系，根据制度演进的次序有效地推动现代财政制度建设，提升国家财政治理水平；另一方面，立足发展和转型阶段，积极参与国际事务，承担大国国际责任，踊跃投身国际财经治理体系的构建，进一步扩大中国的影响力和话语权。

(一)构建完善财政制度体系，强化财政职能

1.明确财政转型的目标

构建大国财政，要充分考虑我国发展的历史节点，立足于我国特有的大国国情，明确新阶段大国财政转型的主要目标。当前，我国经济增长仍然处在一个继续换挡减速的长周期，长期存在的不合理经济结构的调整转型还只是处于艰难攻坚阶段，要进一步改善财政宏观调控以应对经济运行中的新问题，依靠改革创新来稳增长、调结构、防风险，在区间调控基础上，加强定向调控、相机调控。我国要建立中国特色社会主义的现代财政制度，要将借鉴西方公共财政制度经验与重视我国具体国情相结合：一是针对大量国有企业、国有土地、国有资源，做好国家财富管理。二是在全面深化改革背景下，适应经济社会转型，做好提供公共服务的财政制度安排。三是服务于国家治理能力现代化建设的要求，协调经济、政治、文化、社会、生态文明建设。

2.处理好政企、央地以及国内国际公共品供应的关系

构建大国财政，还需要审时度势，注意处理好中央与地方的关系，政府与市场的关系，国内公共服务与参与国际公共品供给的关系等。首先，实现政府职能从经济干预型到经济服务型的转变。其次，实现政府职能从投资主导型到公共服务型的转变。改革政府投资倾向，需要多角度、系统化的改革，不仅需要转变政府职能，更需要改革行政管理体制，减少政府对经济的干预行为；改革财政收入模式，从重GDP总量到重经济发展质量、重科学发展。再次，转变经济发展方式，缩小收入分配差距，实施以农民工市民化为主体的新型城镇化，治理环境污染等问题，是当前和未来一段时期中国全面发展过程中面临的突出问题和挑战，也是公共服务型政府建设的方向。最后，合理地确定中央财政与地方财政的支出范围。健全财权财力与事权相匹配的财政体制，进一步完善中央财政职能，优化中央财政的支出结构。统筹政府“大口径”财力，在此基础上合理界定各级政府间的财力。

3.提高财政的可持续性

大国财政的可持续性，重点不能忽略地方财政的可持续性，我国尤其如此。摸清地方政府债务的产生根源。当前对于地方财政，尤为关键的是应当寻找到地方财政债务的产生根源，以此找到控制地方财政债务规模的有效治理措施。经济发展过程中，地方政府受到的财政激励、财政体制中地方债务管理的缺失，将最终导致地方政府不断追求基础设施建设和不彻底财政分权体制下地方建设资金不足的矛盾。因此解决地方债务问题、化解地方政府债务风险的对策应主要是构建遏制地方过度投资的决策机制。

(二)加强全球经济治理，提升我国财经话语权

虽然“大国财政”早已经在我国国内外实际政治经济生活中发挥作用，但如何在全球化的视角下全方位构建大国财政尚处于探索阶段。我国大国财政体系建构，应重点围绕经济治理体系进一步改革展开，推进国家治理的现代化、国际化。在国内根据制度演进的次序有效地推动现代财政制度建设，提升国家财政治理水平；对外积极参与国际财经治理体系的构建，进一步扩大中国的影响力和话语权。

1.积极开展对外交流合作

构建国际经济新秩序。对现存国际组织，要积极推动其改革，构建与中国大国地位相匹配的国际经济新秩序，发挥大国市场和经济优势，为国内企业争取有利的国际环境[11]。更为重要的是要主动作为，构建多边开发机构。推动组建中国主导的多边开发机构，实施我国对外政策主张，体现大国政治意图，如积极推进“一带一路”倡仪，推动组建亚洲基础设施投资银行，金砖国家开发银行，上海合作组织银行等。通过主动设置议题，积极参与多边和双边对话，展示中国理念，展现大国风范。

2.讲好中国财政故事，让更多国家从中国模式和经验中受益

大国财政不仅要有雄厚的基础，还要有内外协调的能力。在实践大国财政理念方面，我国财政已经取得了重要的阶段性成果，这既体现在我国坚持了大国财政构建的中国特色，又体现在构建过程与时俱进的融合了新时期的时代特征。近年来，在国内财政不断发挥作用的支持下，涉外财政更有效地服务于国家战略，作为财政重要组成部分的税收也提出了“大国税务”口号，即努力把握总体发展趋势，树立大国税收理念。与此同时，金融部门谋划“与大国经济相匹配的大国金融”的发展，已经在实践着“大国金融”的理念。通过总结并宣传这些年的经验，讲好中国财政故事，我们可以让更多的国家从中国模式和中国经验中受益，从而承担起一个大国应有的义务和责任。

3.推进供给侧结构性改革，做全球财经治理的引领者

推进供给侧改革，树立当今财政改革的新模式。面对经济增长从高速换挡为中高速的新常态，我国经济发展进入了调整结构、转型升级的关键期和阵痛期。积极参与国际税收规则制定，做国际税收治理的引领者。随着“一带一路”倡仪的实施，越来越多的中国企业“走出去”，中国逐渐成为净资本输出国，这要求有与此相适应的国际税收规则，过去国际税收管理定位需要作出适当的调整。参与国际金融规则的制定，做金融新秩序的制定者。为了满足亚洲基础设施建设的巨大融资需求，以及推动亚洲的共同发展，中国倡议并建立了亚洲基础设施投资银行(AIIB)。财政部作为我国在亚投行的实际出资人，通过发行特种国债购买外汇储备来筹集所需资金，积极地参与国际金融机构的建立，参与全球规则制定，提升中国的世界话语权。