白宫国会攻与防：弹劾美国总统，成功率为零

陶短房 陈劲松

10月31日，在美國华盛顿，美国国会众议长佩洛西主持针对总统特朗普进行弹劾调查程序的决议案投票。

美国前国务卿希拉里·克林顿不喜欢特朗普，这已经不是什么秘密了，她此前就曾批评特朗普政府“是一个彻头彻尾的灾难”。民主党发起对特朗普的弹劾后，第二天，希拉里就在推特发声支持。

“美国总统背叛了我们的国家。”希拉里在推特中呼吁，“我们必须采取行动，他对那些使我们强大和自由的事物来说，是一个明确而现实的危险。我支持弹劾。”

随着第二个告密者的出现，特朗普面临弹劾的风险越来越大。包括《经济学人》、CNN在内的多个民调显示，超过一半以上的美国人认为应该弹劾特朗普，很多共和党参议员也表示要慎重考虑投票问题。在众议院议长南希·佩洛希推动下，弹劾进程正在加速。

几乎每届美国联邦国会开幕，都会有人发起针对联邦官员的弹劾案，包括针对总统的弹劾，但立案者寥寥，成功者更少。

迄今被联邦议员发起过弹劾动议的总统共有8位：约翰·泰勒、詹姆斯·布坎南、安德鲁·约翰逊、尼克松、克林顿、小布什、奥巴马，以及现任总统特朗普。

也就是说包括特朗普在内，最近连续4任美国总统都遭到过联邦议员的弹劾动议威胁，而此前尼克松更是在任期内被反复动议弹劾多次。这些弹劾动议中，真正走到“国会调查”步骤的只有4宗：1868年针对约翰逊、1974年针对尼克松、1998年针对克林顿，以及这一次针对特朗普的弹劾调查。走到投票的只有两位。

总统犯下什么罪会遭到弹劾？弹劾该如何进行？这些问题的答案都在45年前的一份文件里，这份文件的作者之一就是希拉里·克林顿。

1974年，为了给弹劾总统尼克松找到理论依据和实现方式，她和另外两位年轻律师合作撰写了这份弹劾备忘录《弹劾总统的宪法依据（Constitutional Grounds for Presidential Impeachment）》，不过当年尼克松在弹劾之前就宣布辞职，让屠龙术无用武之地，这份文件被埋在了国会。

具有讽刺意味的是，1998年，这份文件被共和党人兴高采烈地复活，用来弹劾她的丈夫比尔·克林顿，好在民主党参议员的支持足够坚定，让克林顿逃过一劫。现在，这件武器再度被民主党人操起，指向特朗普。

10月2日，71岁的希拉里与女儿切尔西一起来到ABC《早安美国》的节目现场，接受女主持人艾米·罗巴赫的采访，期间，自然谈到了针对特朗普的弹劾。

“我认为有关乌克兰的证据无可辩驳，因为它直接出自白宫”，希拉里表示并不担心众议院议长佩洛西领导的民主党人对特朗普进行弹劾调查时越权，“但得出弹劾结论之前，调查应该深入下去”。

大概很少有人像希拉里那样，对弹劾有着丰富的经验。攻防双方的阵营，她都曾参与过。在克林顿遭弹劾期间，希拉里领导团队，顶住了针对丈夫的弹劾危机，更早之前，她还亲自参与了对前总统尼克松的弹劾工作。

可以说，这一次针对美国总统的弹劾，虽然希拉里并未具体参与其中，却以这样特殊的方式，发挥了其影响力。弹劾特朗普，希拉里是有着特殊贡献的。

约翰逊

尼克松

弹劾总统，成功率为零

针对布坎南的弹劾动议，虽然没有进入弹劾程序，但也有其意义。

1860年初，民主党籍总统布坎南片面袒护南方蓄奴州，共和党籍众议员科沃德在众院发起对总统的弹劾动议。由于当时针对“如何弹劾总统”的规则解读并不清晰，科沃德惟恐直接弹劾其“包庇蓄奴州”会因“不构成足以弹劾之犯罪”被驳回，转而弹劾布坎南“贪腐、滥用权力、在总统大选中贿赂选民和议员”。

1860年3月5日，众院就是否弹劾布坎南举行投票，结果以115票对45票通过“分两步走”的折衷决议，即同意“开始”弹劾案程序，但先成立了一个由5名议员组成的调查委员会。

原本共和党人认为，只有区区四五名成员、且共和党人占多数的科沃德委员会，至少能通过“国会调查，向参院递交弹劾案”的第一步程序，不料委员会闭门讨论到1860年6月，最后得出了“被控丑闻和弹劾无直接关系”的结论，布坎南弹劾案不了了之。

此后众院汲取教训，将“国会调查”放在众院表决之前而非之后。如果照这个修改版程序，布坎南弹劾案至少可以顺利提交参院表决。

真正被认为首次进入弹劾程序的是针对总统约翰逊的弹劾案。约翰逊原是副总统，林肯遭到刺杀后转正。他上任后，引发国会不满的，同样是南北方冲突。共和党里激进派掌握了国会，希望对南北战争中脱离联邦的南方各州进行严厉责罚。而民主党人总统约翰逊则反对用激进手段解决南方问题。

约翰逊与国会之间的冲突愈演愈烈，甚至总统在内阁官员的任免上，国会都要阻挠。最终国会激进派认为，必须要把总统赶下台。国会众议院里的激进派对约翰逊提出十一项罪名，包括总统未经国会同意撤销内阁官员职务、批评国会有损国会荣誉等，还有一些捕风捉影的罪名，如酗酒打人。

但最后，在所有罪名的投票中，54个投票表决的参议员，35人投下赞同票，差一票未到三分之二。据记载，当时很多反对弹劾的议员，都受到巨大压力。不管走到哪里，都有人要求他们投赞成票。但最后，这些议员顶住压力，约翰逊也逃过了弹劾。

有美国媒体认为，这不仅是美国第一次进入正常程序的总统弹劾案，而且是美国政治史上一个重要转折点：约翰逊如果真的遭到弹劾，那就意味着，总统必须得到国会的认可才能够工作。约翰逊的胜利，等于巩固了总统的权威。

尼克松弹劾案始于1973年的“水门事件”。1973年10月30日，众院司法委员会开始进行“委员会调查”，以便认定弹劾是否具有充足理由。第一次委员会投票结果为21？誜17，结果对尼克松不利，且不少国会共和党人倒戈。在之后针对调查报告进行的表决中，更是出现绝大多数共和党议员倒戈的情况。

最终，以民主党籍众议员布鲁克斯为首的7人小组（3名共和党籍、4名民主党籍众议员）提出了弹劾尼克松的5项指控。

在之后1974年众议院的表决中，其中三项指控获得通过。

众议院通过后，弹劾案要进入参议院阶段。参众两院共和党领袖都觉得，这位共和党的总统凶多吉少。鉴于此，尼克松会晤副总统福特表示愿意辞职。随后，他公开辞职，而接任总统的福特则赦免了尼克松的罪责。

尽管弹劾案至此已毫无意义，但众院仍对长达528页的司法委员会最终报告进行表决，结果是412票赞成，3票反对，这次投票实际上证实了共和党议员此前对尼克松的警告预言——如果诉诸弹劾表决，他势必成为首个被弹劾成功的美国总统。

第三次弹劾距离今天并不遥远：1998年12月19日，因与莱温斯基性丑闻东窗事发，克林顿被专门委员会提交对联邦大陪审团说谎、妨碍司法公正、提供伪证、滥用总统权力四项弹劾。在众院表决中，前两项弹劾以接近票数勉强通过，后两项未能通过。随即，在众议院获得通过的两项弹劾案被提交参院表决，分别以45票对55票、50票对50票的表决结果，未能达到三分之二的弹劾通过多数，克林顿躲过弹劾，有惊无险地任满了自己的第二个任期。

回看这几次针对美国总统的弹劾案，严重程度各不相同，但结果都未能最终通过弹劾。简单说，自美国建国以来，总统弹劾案的弹劾成功率，至今仍然是零。

弹劾总统，为何这么难？

说到弹劾美国总统之难，首先要谈及“弹劾”在美国的法律依据，以及法定程序。

美国法律规定，弹劾的范畴为联邦和州两级官员，包括选举官员、任命官员和所有在两级政府机构内任职的“文职人员”——也就是说，军人是不能被弹劾的。

不过豁免弹劾的军人，仅限于现役的、在美国联邦机构任职的军官，而警察、法官等非现役军人的“制服官员”仍然可以被弹劾。事实上，联邦一级成功被弹劾官员中，占比最高的就是法官，而州一级有两位数警官被成功弹劾。

无论弹劾美国总统还是州议会议员，其法律依据都是一模一样的。

美国联邦宪法规定，众议院是提出弹劾案的唯一法定机关;参院是拥有审核弹劾案、并对弹劾对象作出最终裁决的唯一法定机关。同时，宪法第二条第二款规定，美国联邦总统在遭弹劾期间，无权对犯罪者行使豁免权;第二条第四款规定，只有“被众院认定犯有叛国罪、贿赂罪或/和其它重罪/轻罪”者方可被弹劾。

最后一条对弹劾构成极大制约。照字面解释，总统只有被司法定为犯有刑事罪，才能遭弹劾，而总统在任职期间又享有司法豁免权，意味着不会被定罪，也无法被弹劾。

针对此，美国首任财长、著名司法专家汉密尔顿撰写了第一部针对宪法相关原则的解释性著作《联邦纪律》，其中第65条就“适用弹劾的罪行”作出解读，称只要“公职人员犯有因滥用公权力、或足以导致某些公众信任被破坏的行为”，且这些行为“具有政治性，并能立即对社会本身构成伤害”，就可以成为被弹劾的对象。

此后美国参众两院又陆续推出《杰斐逊手册》（1801年时任参院议长杰斐逊为规范参院行为而制订的系列准则之一）、《众院规范》（由参院议员为众院议员编写的行为规范守则，每届众院开幕都会重新制订）、《弹劾总统的宪法依据》（专门应对尼克松弹劾案而制订，此后多次被修改、补充，目前版本系2015年10月最后修订的）。

按照上述补充、解释和规范守则，对一名政府官员的弹劾必须满足以下三项条件：当事人不当超越或滥用职权;当事人从事过与所担任公职职能、宗旨不符的行为;当事人为不正当目的或个人利益滥用职务所赋予的公权力。

即便解决了这个问题，通过门槛仍然很高。

针对被弹劾者的“国会调查”要提交众院表决，必须针对弹劾案形成简单多数，方能将弹劾案提交给参院进行裁决。

提交到参议院的弹劾案将由美国首席联邦大法官（弹劾总统）或副总统兼参院议长（弹劾其它联邦高官）主持，只有赢得2/3多数票同意，方能完成对被弹劾者的弹劾。

整体梳理流程后就会发现，参议院裁定弹劾成立所需条件太苛刻，要求2/3多数赞成方能通过，而参议院仅100个席位（每个州两席），通常没有一个党能獲得2/3的议席多数，除非争取到足够的另一党派议员。在党派分明的大多数情况下，希望有足够议员倒戈，近乎天方夜谭——一旦出现这种特例，则必然是类似“水门事件”这样的惊天丑闻。这种情况下，总统多半会如尼克松一样主动请辞，以免被弄到参院表决上出丑，想“堂堂正正”通过弹劾罢免总统，自然也就更难了。

而且，弹劾总统牵扯到方方面面利益和各种考量，反对党及其议员也会反复考虑、平衡，以免弹劾不成反倒激起选民、尤其摇摆选民的逆反心理，或促使对方支持者同仇敌忾，反倒影响本党下次选举的选情。

正因如此，被议员提交弹劾动议的美国总统中，真正进入弹劾程序的迄今不过半数。如此看来，要想弹劾特朗普，真是谈何容易。

（王柯荐自《看天下》）

克林顿与希拉里