行政权力清单制度改革深水期问题与对策研究*

杨美山， 侯西安

(福建师范大学 公共管理学院， 福州 350007)

2005年李友灿事件后，河北省纪委决定推行市长行政权力清单公开制度改革，并取得了广泛认可的社会效应。接着，北京、上海、天津等重要省市陆续效仿推行。十八届三中全会提出，要逐步推行地方政府及各个部门的权力清单制度。十八届四中全会要求，从行政体制改革出发界定政府的权力范围，并从省、市、县、镇逐步推广。2017年全国人大五次会议上，李克强总理在中外记者会上重申加强权力清单制度改革，并强调要打通“最后一公里”。

一、文献综述

邹东升、陈思诗以政策扩散理论为基础，认为我国行政权力清单制度改革的发展趋势呈现“S形曲线”，即从平稳起步到快速扩散再到平稳发展，平稳期也是攻坚期，改革进度放缓，但面临的问题也是最复杂的，既要权责合并又要权责分立，既要改革创新也要实事求是，杜绝跟风[1]。赵勇综合考察北京西城区、上海浦东新区和杭州上城区的行政权力清单文本改革，发现同一种行政权力在不同的城市却被纳入不同的清单、“其他行政权力”囊括了众多应该且可以再细分的项目等问题，认为在从1.0时代向2.0时代升级过程中，应注意权力清单的规范化与精细化，加强法律制度设计及监督管理等[2]。曾明、魏琬昕研究发现，权力清单制度改革中简政放权环节存在权力清单分类随意性大、权力下放含金量不高、放权垂直型思维定式、权责不匹配等问题，提出强化顶层设计、促进权责一致、打破漏斗效应、加大监管力度等建议[3]。蔡小慎、牟春雪通过对目前30个省级行政区权力清单改革的研究发现，目前普遍存在自上而下的改革思路、应激性的制度变迁以及积极自我革命的现象，提出应加强多元主体(政府、企业、民众等)协同合作、强化配套设施建设(法律与政策支持)、改进权力清单制度推行的技术等[4]。郑俊田、郜媛莹、顾清认为，在改革期间各地方政府存在过度以任务为导向、过度以简权为目的，约束机制不完善等问题，提出应科学地根据实际需要精简与单列权力、重视流程再造工作等建议[5]。付建军从清单制与国家治理特别是治理转型的内在逻辑层面上研究，认为目前学术界在清单制度改革上存在碎片化与类型建构等“局促”和“狭窄”：局限于价值讨论与对策式的现象考察、忽视制约清单与负面清单以外的清单(不止通常意义上的三种清单)改革研究，建议从政策扩散、政府行为、制度设计和国家治理工具等维度扩展清单制度的研究空间[6]。

本文研究发现，权力清单制度深水期改革正面临重新打乱秩序、变相回归、清单法律效力模糊及碎片化整合等问题，认为相关研究既要与时俱进，发现最新问题，又要不忘初心、回归本质、抓住重点，这样才能使改革有“根”有“进”，有始有终，避免偏离轨道，愈改愈乱，一发不可收拾。

二、行政权力清单制度改革的基本内涵

1. 行政权力清单

行政权力是国家行政部门管理社会公共事务所运用的法定职权，其主体是法律授权的行政组织。行政组织中的行政人员负责行使法律所赋予的相关行政权力。行政权力清单有广义和狭义之分：从广义上讲，凡是涉及到行政许可、行政征收、行政处罚、行政给付、行政规划等行政权力行使范围内的活动都可列入行政权力清单；狭义上指行政审批权与行政许可权[7]。如李克强在中外记者招待会上曾说：“我到有的地方去看，在简政放权中一次封了109个公章，用1个公章代替(行政审批方面)。”

2. 行政权力清单制度改革

行政权力清单制度，就是界定政府内部各行政部门及岗位的权力范围，规定行政审批执行者承担哪些责任、行使哪些权力，简言之即“施行权力清单，禁止法外施权”。政府部门应通过门户网站和办公大厅等公共媒介渠道将行政权力清单公诸于众，让相关部门和民众知悉各部门职责所在及如何方便、迅捷地办理业务。

行政权力清单制度改革原则上包括行政责任清单、行政制约清单和行政负面清单改革。行政责任清单主要是为了防止行政权力越位或不作为、权力滥用及庸政或懒政等行为；行政制约清单主要用于厘清各部门和岗位的行政许可权限及如何将这些许可权力“关进制度笼子”，制定相关监督和举报机制；行政负面清单用于裁剪制约市场经济运行的权力，减少行政权力对市场的过分或不适当干预，鼓励市场经济“法无禁止皆可为”。行政权力清单制度改革不止是划定行政人员的权力行使范围，将之公诸于众，更是对权力清单运行规范的制度性改革，涉及政治、经济和法律等层面，“其核心是政府职能转变，重点是行政功能再造，实质是体制机制重构”[8]。

三、行政权力清单制度深水期改革存在的问题

1. 清单改革可能加剧各自为政或打乱秩序

首先，行政权力清单制度可能加剧各自为政现象。权力清单制度虽然能够有效厘清各部门和人员的权限范围，规范权力行使，但由于科层制政府体系本身专业分工、照章行事，行政人员“防卫型人格”现象严重，存在“帝国制造”“本位主义”[9]的行政运行模式等原因，这一改革很可能会间接加剧各部门各自为政，不利于政府内部交流和合作，加上官僚型政府本身的制式化运作，反而更加不利于行政权力系统运行。

其次，制度改革容易造成新的权力真空或秩序混乱。行政权力清单重新制定后，相关部门出台行政制约清单后却没有及时出台行政责任清单，加上目前各级政府及平行职能部门缺乏对清单制定的统一沟通与协调，必然会多出一些未被分配的行政权力，或产生新的权力重叠。另一种恶性循环现象是清理清单制度改革之初，单位或岗位上的行政权力得到大幅削减或变动，但不久之后又会变相归位。“政府手中的事项，尤其是审批事项如同‘割韭菜’似的，一茬割掉了，另一茬又长了。”[10]由于缺乏相关法律法规，行政权力洗牌之后又变相复位的现象仍然存在。

2. 清单改革缺乏监督管理

首先，行政权力清单缺乏上级对下级的法律约束力。由于各部门自己划定权力范围，甚至上级部门的权力清单并不对下级部门的权力清单产生约束力，在权力清单运行过程中，往往缺乏上级部门对下级部门的管理效力。2014年江永县网吧事件中，县工商局以内部不执行省工商局行政权力清单为由驳回王恒的诉讼，最终法院判定县工商局胜诉。该案表明，上级行政权力清单制度并不直接对下级行政部门产生行政效力，即不具备约束力。

其次，行政权力清单制度运行缺乏民众监督。行政权力清单说到底是政府部门内部“自己规范自己”，制定过程中无需民众参与。作为该项制度改革的服务对象却未能参与“游戏规则”制定，甚至可能因官方公开不足而不能知悉清单内容，同时相关媒体也未进行有效跟踪与报道，导致清单制度运行过程中的民众监督几乎真空。“在现实中人民群众监督的途径、方式、渠道、范围等在法律中没有明确规定，此项监督权就是‘空头支票’。”[11]

再次，行政权力清单运行效果的评估缺乏监督。目前各级地方政府对权力清单运行绩效的评估程序和标准等没有制定具体准则，且只进行内部独立评估，几乎没有引入第三方评估机构或组织参与，加之相关监督与举报机制不完善，普通民众甚至内部职员都不清楚具体举报机构与流程。

3. 清单内容公开度不够

首先，权力清单具体或关键内容公开度不足。各级地方政府或部门公开清单内容主要服从上级文件要求，公开内容自我选择空间大，“因而在现实中公开的程度、载体和内容参差不齐”[12]：其一，权力清单公开涉及“三单合一”，但公开责任清单居多，其余两项清单公开很少；其二，只公开大体上的权力清单内容，细节上说明很少；大项的审批权限普遍存在诸多归类不明或未作详细说明的“其他审批事项”；其三，公开内容以行政处罚、行政许可、行政征收、公共服务购买等居多，但行政规划、行政决策和财政资金划拨等敏感信息公开很少。

其次，权力清单仅在局域网或部门内公开现象严重。权力清单公开网络渠道目前有两种：其一，各省份或各大部门单独建立公开门户网；其二，本组织(单位)建立独立公开门户网。很明显，第一种渠道比较公开透明，第二种局限性很强，但属于目前较为流行的公开方式，其主要原因是某些既得利益部门不愿意接受改革。

4. 相关法制建设匮乏

首先，行政权力清单无法律授权与约束力。人民的利益是最高的法律[13]，行政权力清单只有具有法律效力才能真正维护人民的利益。各级政府都在强调对违反行政权力清单制度的行为追究法律责任，但法律依据与根源何在?目前我国并没有关于行政权力清单的相关法律出台，行政权力清单只是部门或系统内自己罗列的清单，并无法律依据。“行政规则(行政清单)的制定无须法律授权，以行政权的当然权能便可制定。”[14]。即行政权力清单并非以法律为制定依据，也并未得到法律的授权，因此其本身并不具有法律约束力。缺乏法律约束力的行政权力清单说到底只是行政部门内部运行的操作规则而已，即便行政人员没有按照这个程序来执行，也只会受到内部的相关惩治，而无需承担社会责任，更不用说法律责任。

其次，权力清单制度改革中上下级难以无缝衔接。改革中上下级或平行部门的工作呈现碎片化状态，难以实现无缝衔接甚至基本衔接。2014年湖南省江永县“不小心工作室”案中，原告王恒要求法院以湖南省工商局权力清单为审判依据，被告江永县工商局却以该局没有执行也不执行省工商局的权力清单为由驳回原告。法院认为，即便县工商局有此清单或需要执行省级工商局清单，同样会因为没有法律依据而难以判定县工商局行政人员因未执行其内部规定需负的法律责任。可见，没有法律依据的行政权力清单事实上对行政人员日常行政行为的约束效果并不明显，对民众利益也不能提供有效的法律保障。

5. 清单改革缺乏统一管理

首先，清单改革“玻璃门”游戏模式。政府本身具有“经纪人”和“经济人”的双重属性，作为掌握行政权力的部门，必然具有诸多寻租空间。在交出部门或岗位的相关权力时，执行方采取的策略往往是小处放权、大权留住，虚权放出、实权保留，明权放出、暗权握住，即所谓“玻璃门”或“弹簧门”模式。“那些看起来‘小而美’或‘整齐而划一’的权力清单未必清晰可辨，有些只是换了个名头，有些做法甚至只是把碎片化的权力整合为更大的权力而已。”[15]尽管现在相关行政部门的服务态度明显比权力清单改革之前好了很多，少了高高在上或拒人千里的姿态，但在很多行政审批项目上情况并没有比改革之前来得明朗。

其次，行政服务中介缺乏管理。行政服务中介被社会上称为“红顶中介”，是政府行政权力在特定历史条件下产生的中介服务机构。行政服务中介在一定历史条件下承接了政府的若干行政权力，对减轻政府行政负担、节约政府行政成本起到了一定作用。这些中介组织所承接的行政服务项目大都是政府不愿承接的，或执行力缺乏，或行政难度大，或无利可图等，实则是为相关行政部门变相行使权力提供了一个辅助机构，以合乎法律的外在形式变相获取利益。出于“经纪人”与“经济人”特性，行政中介组织往往进行高收费、乱收费、强制收费等非法行政权力运作，既无法及时办理行政业务，又造成经济损失，也影响社会和谐。

四、行政权力清单制度深水期改革的对策建议

1. 推行清单改革动态化

首先，清单制度改革要与时俱进，动态化发展。清单制度改革不能一蹴而就，更不能一劳永逸，应随着社会变迁和时代发展不断深化调整。进入改革深水期，要特别强调法内行政权力合理化和法外行政权力规范化。法内行政权力合理化是指对目前体制内施行的行政权力体系，要继续完善和深化应加强巩固的项目，制定修改日程和规范修改程序，适时删除过时的权力条款。法外行政权力规范化，是指针对地方政府所颁布的规章与政策性文件，研究其颁布的历史背景，考察其与社会发展要求的匹配性，适时适度进行修改和完善，去粗取精，深化改革。例如，21世纪是生态文明的世纪，政府清单制度改革应逐步倾向行政生态化、绿色化。又如，目前国家正在积极推行政府治理现代化，清单制度改革可采取多中心参与模式，调动社会各相关利益主体积极参与其中，节约行政成本，提高行政效率，促进行政改革现代化。

此外，应加强“红顶中介”整改工作，逐步将其整改为服务社会的企业组织，引入市场竞争机制。可逐渐引进更多的非政府组织参与服务项目的竞争或投标，承接政府相关行政服务项目，降低行政服务成本，增加政府合作伙伴。应以服务市场经济发展为宗旨，改变其半官僚性，此为其一。其二，应逐步杜绝“红顶中介“成为行政权力非法敛财附属机构的现象，杜绝权力清单改革过程中从体制内非法运行转移到体制外继续服务非法既得利益组织或个人的“非法移民”现象。其三，应加强对行政中介组织的日常运行管理，规范其服务程序和标准，以服务社会为出发点，合理收费并逐步提高服务质量与效率。

2. 加强清单改革监督管理

如何确定“主权者的官吏，是否以主权者的名义在行使主权者所托付给他们的权力”[16]，最主要的办法是加强对“权力受托者”行政权力行使规范性的监督管理。

首先，加强行政体制内部监督。在缺乏法律授权与约束的情况下，目前清单运行及改革受到的来自体制内的行政监督主要是党内监督、各级人大监督以及检查机关监督。作为最广泛和最主要监督主体的检查机关，应在体制内监督中发挥主要作用，通过完善对行政行为的诉讼监督、加强检察官队伍建设以及“转变纠错型事后监督为事前预防性监督”[17]等措施，在法制不健全的情况下最大限度地发挥体制内监督的作用，确保清单改革规范运行。同时，应促进平行监督机制形成。同级部门之间或者部门同事之间相互加强监督，有利于避免权力运行中出现的不必要错误和损失，促进部门或同事间权力运行的交流沟通，从而发现权力清单运行过程中存在的不足与缺陷并及时改进。

其次，加强清单改革外部监督。接受体制内的外部监督，主要来自纪检部门与人民代表大会等。加强纪检部门队伍建设，培养出更多敢在“太岁头上动土”的执法人员，防止清单制度变相改革。同时接受体制外部力量的监督，主要来自媒体、非政府组织等。加强新闻、广播等传媒力量对清单改革中非法行为的揭露与报道，让清单改革在阳光下运行。

再次，加强社会民众监督。民众作为行政权力清单改革的最大受益对象，应该成为监督力量中不可或缺的参与者。拓宽民众监督举报的渠道和方式等，加强对举报来源真实性的调查，确保举报者不受到任何个人或组织的报复，同时也确保被举报者的相关权利。重视基层民众对清单改革的相关建议与想法，加强与民众沟通，听取民众意见，反思清单改革中的不足，有效推进改革。

3. 促进清单改革公开化

首先，加大各省市及部门权力清单公布内容与范围。第一，没有公开则无所谓正义[18]，除了公布权力清单外，还需制定与公布相应的责任清单和制约清单，强化“三单合一”落实工作，促进清单制度全面改革。第二，促进各省市及部门公布更为详尽、具体的清单内容，不仅要公开一级项目清单内容，更要公开细节内容，并配以简练说明及清晰明了的业务办理流程图。第三，逐步减少“其他审批事项”等未归类的行政权力清单项目，杜绝继续变相占有非法既得利益。第四，加大权力清单运行结果公开力度。在遵循国家相关信息保密规定的前提下，加大关乎社会发展的重要决定公开力度，诸如行政决策、财政资金划拨及使用情况等，确保权力委托者(人民)对权力运行的知悉权与监督权。

其次，建立各省市及部门权力清单统一公开制度。各省市及部门建立统一的清单公开门户网，促进各部门清单制定公开化，减少清单内容重叠或真空，促进部门之间的沟通与协调，提高行政效率与服务质量。同时，杜绝权力错位、权力越位等滥用权力行为，加强权力运行监督。

再次，充分利用新技术平台促进清单改革公开化。积极促进各级政府及部门同科技平台的合作，利用微信、微博乃至网络直播等最新、最受民众欢迎的交流方式与平台，向民众积极宣传清单改革的相关内容与进展情况，提高其对行政审批等业务办理流程的熟悉程度。同时，利用各种新技术平台进行参与式的民主嵌入，以科技平台沟通的渠道听取民众的不同声音，提高民众参与清单改革的积极性，不断增强清单改革的民主性与科学性。

4. 加快清单改革法制建设

当政府被赋予太多行动自由时，后果不堪设想[19]。政府作为人民权力的委托者，有权对权力受托者行使权力的行为进行规范与约束，权力运行应“依宪法和法律，以人民的权利和公共利益为界限”[20]。

首先，加快出台清单制度改革的相关法律法规。除了2015年3月份国务院发布的《关于推行地方各级地政府工作部门权力清单制度的指导意见》外，目前我国并没有规范此项工作的法律文件。所以，国家层面上清单改革相关法律法规的制定势在必行且应从速。应促进各级地方政府尽快将原本各部门内部制定的日常规范性文件转化为地方性法律法规，使其具备法律约束力，规范行政权力运行，杜绝“割韭菜”等恶性循环现象。应强化“三单合一”清单改革，特别是行政负面清单改革，减少行政权力对市场的过分干预。理顺政府与市场的关系，破除抑制市场发展活力和资源优化配置过程中行政权力不正当运行造成的障碍，防止相关行政部门本身或利用行政中介服务的方式变相获取非法利益，实现清单改革对市场经济的推进作用。“负面清单管理模式肯定了法治经济对市场主体实施‘非禁即入’、对政府实施‘非授即禁’的理念……减少了市场主体面临的市场准入风险、创新创业风险、法律空白风险和法律行为不确定风险。”[21]此外，除了加强行政人员职业道德、职业规范等方面的教育培训外，更要强化行政人员行使清单权力涉及的法律法规的学习与考核，提高权力清单执行者的法律意识。

其次，促进上下位法无缝衔接。为避免各省市权力清单制定或运行中出现冲突等问题，应加快出台全国普遍适用的清单制定依据与标准，指导清单改革。地方政府在遵循上位法前提下，根据当地实际情况出台清单运行的相关管理条例，使清单改革适应当地实际发展需要。上下位法制定应遵循“下位法遵循上位法，上位法优先于下位法，同位法互不冲突”的原则，促进清单运行无缝衔接。

5. 完善清单改革评估机制

首先，逐步引入第三方机构与市场评估模式参与评估工作。第三方评估机构是来自社会的专业评估机构，不仅有规范的市场运行机制、高效的评估方法，而且拥有具备相当实力的评估队伍，其评估人员往往是行业内资深技术人员、专业人士或高校及科研机构人员。更可贵的是，这些机构具有中立立场，由其参与或主导的清单改革评估结果更具客观性，参考价值也更高。同时，应引入市场评估模式，对行政权力运行成本、运行效率、服务质量和反馈处理等进行综合评估，提高行政权力运行的效率与质量。

其次，加强权力运行问责机制。应继续推进民众呼声很高的严惩“三拍惊奇”政策，对缺乏理性和危害民众利益的行政行为进行行政问责。事实证明，缺乏问责制同监督真空制一样可怕，容易导致权力运行偏离轨道、误入歧途。对造成严重决策过错和重大经济损失的行政行为，应依法倒查追究责任，并追究终身责任。同时，应严厉惩治怠政和庸政等行为，防止在其位不谋其政的权力浪费现象。习近平对此指示：“要处理好改革‘最先一公里’和‘最后一公里’，突破‘中梗阻’，防止不作为。”[22]李克强则批判其为尸位素餐行为，并指示“要‘动刀子’‘出重拳’，公开曝光，坚决追责。”[23]