延安时期中国共产党加强领导制度建设论析

张 淳

(天津师范大学 政治与行政学院，天津 300387；贵州师范大学 ，贵州 贵阳 550014)

延安时期，中国共产党不仅在思想理论和革命实践上取得了重大突破，更在自身建设上实现了重大发展。历史和实践证明，中国共产党之所以能够实现这一重大突破，取得这一伟大成绩，其中一个重要原因就是重视并着力加强领导制度建设，通过加强领导制度建设，中国共产党铸起了强大的组织基础、干部队伍和领导力量。

当前，对这一时期党的领导制度建设的研究还不丰富,特别是关于党为何在这一时期尤为重视领导制度建设,有怎样的历史背景和条件,涉及哪些内容,该如何评价等的研究更是少之又少。深入探讨这些问题，不仅对深化民主革命时期党的组织建设和制度建设研究具有学术价值，对新的历史条件下加强党的领导制度建设，落实全面从严治党要求，维护党中央权威和集中统一领导也具有重要意义。

一、延安时期中国共产党加强领导制度建设的原因和条件

回顾历史可知，关于党的领导制度建设的探索并非始于延安时期，自建党之初就有所提及，但由于早期革命实践的特殊性和局限性，延安时期以前，党的领导制度建设相对重视不够。事实证明，延安时期，党的领导制度建设无论是在理论上还是实践上都取得了重大发展，那么是什么原因和条件促成这一重大发展的呢？笔者认为，主要有以下几点：

(一)马克思主义领导理论发展的内在要求

一方面，加强领导制度建设本就是马克思主义领导理论的题中之义。马克思主义领导理论是马克思、恩格斯等经典作家，以辩证唯物主义和历史唯物主义为指导，对所处时代无产阶级领导实践基本规律的科学总结，而领导制度建设正是这些领导实践中最根本最重要的内容。马克思、恩格斯虽然没有明确提出加强无产阶级政党领导制度建设的概念，但在其著述中蕴含了丰富的关于领导制度建设的思想，尤其是他们提出的无产阶级政党的领导机构组建制度和根本领导制度等思想，为各国无产阶级政党的领导实践和领导制度建设奠定了理论基石。如在《共产主义者同盟章程》中，就对无产阶级政党代表大会的组织和召开形式、委员会选举办法、上下级工作规则等作出了规定。[注]《马克思恩格斯全集》(第4卷)，人民出版社1958年版，第573-575页。此后，列宁继承并发展了马克思、恩格斯关于领导制度建设的思想，特别是首次将民主集中制确定为无产阶级政党的根本领导原则，并运用于组织实践，[注]郑异凡：《集中制 民主集中制 工人民主制——列宁时期党内组织原则的演变》，《中共中央党校学报》2009年第5期。为无产阶级政党党建理论和实践的发展提供了根本遵循。可见，强调领导制度建设，本就是马克思主义领导理论的一贯要求。

另一方面，加强领导制度建设是马克思主义领导理论中国化的必然结果。作为马克思主义政党，中国共产党自诞生起，就以马克思主义领导理论为一切领导实践和理论发展的总依据。马克思主义领导理论不是教条，而是指引，且只有与具体实际相结合才能发挥其理论价值。因而，马克思主义领导理论在指导中国革命领导实践的过程中，同样存在一个需要将领导理论中国化的过程。如何才能科学有效地推进马克思主义领导理论中国化呢？延安时期，党在领导革命的伟大实践中，面临的主要困难之一就是领导制度已经不适应现实领导实践的需要，因此，马克思主义领导理论中国化的指向，就是解决领导制度与领导实践不相适应的问题，并形成中国化的马克思主义领导理论，以更好地服务中国革命的领导实践。事实证明，加强和改善领导制度正是这一指向的根本要求。正因如此，延安时期，在推进马克思主义领导理论中国化的进程中，党的领导制度建设得到了显著增强。

(二)早期中国革命实践中领导制度建设的经验总结

从成立之日到延安时期之前，中国共产党就在马克思主义领导理论的指导下，进行着中国革命的领导实践，对领导制度建设也有了初步探索。

其一，领导制度建设已有初步成果。为适应革命的需要，中国共产党在大革命和土地革命的领导实践中，进行了马克思主义领导理论与中国革命领导实践相结合的初步尝试，促进了中国化的马克思主义领导理论生根发芽，形成了党的代表大会制度、民主集中制等领导制度。虽然这些制度属于比较宏观的领导原则和领导规范，还未形成系统、稳定、科学的领导制度体系，但就初创阶段而言，这些经验和成果还是十分有益的，为延安时期加强领导制度建设奠定了基础。

其二，已建立起来的领导制度不断暴露出缺陷。由于革命条件和党自身发展情况等因素的制约，延安时期之前，党的领导制度建设在取得一定成果的同时，也不断暴露出缺陷。一方面，就初创阶段的中国共产党而言，还十分弱小，对建立系统完善的领导制度体系，既缺乏基本条件和经验，也缺少强烈的现实需求，因而，这一时期的领导制度建设相对单一、简单。另一方面，随着革命形势的瞬息万变，党自身在发展变化，党的领导实践也在发展变化，党在初创阶段建立起来的领导制度已难以适应新形势下领导实践的需求，往往是在领导实践遭受挫折和失败后，才意识到领导制度建设的重要性。

此外，过多地照搬苏联的经验和模式，也使党在独立探索领导制度建设上进展缓慢。正是以上探索的经验和教训，为延安时期加强领导制度建设提供了重要依据。

(三)新的革命形势和党自身发展的现实需要

实践证明，领导制度作为一种为确保实现领导目标而建立起来的，对领导活动实施引导、组织、监督的规范与规则，其发展状况与领导实践的变化有着密切的联系，而促发领导实践变化的重要因素正是领导主体和客观形势的变化。

延安时期，党所面临的革命形势和自身状况都发生了深刻的变化，这也必然导致领导实践发生变化。加强领导制度建设，就是为了适应这一变化的需要。从前者来看，延安时期，随着抗日民族统一战线的建立，革命的主要斗争形势由国内战争逐步向反法西斯战争和解放战争转变，由单一的中国共产党领导逐步转变为联合各革命阶级的局面。这对党的领导提出了新的现实要求，不仅要强调建立民主制，还要强调无产阶级领导权的问题，如党的六届六中全会就明确提出了要实现“中央集中统一全国党的领导”[注]《建党以来重要文献选编(1921—1949)》(第15册)，中央文献出版社2011年版，第703页。的目标。就是强调，新的革命形势需要有新的领导制度来巩固和保障对党政军民的领导问题。从后者来看，为适应新的革命需要，党千方百计发展自己的队伍，壮大自己的力量。延安时期之初，党的基层组织和党员得到了迅猛发展，但随之而来的是领导机构的重复、庞杂和无序，甚至还出现了“在一些重大问题上不遵照中央的政策和指示，事前不请示、事后不汇报”[注]李东朗：《毛泽东“最后决定权”问题评析》，《中共党史研究》2007年第2期。的情况，严重影响了党的集中统一领导。这也对加强和改善党的领导，特别是领导制度建设提出了新的要求。可见，革命形势和党自身状况的深刻变化，是延安时期加强领导制度建设的一个重要原因。

(四)稳定成熟的历史条件

延安时期中国共产党领导制度建设取得重大进展，与相对成熟的历史条件是密不可分的。这些有利条件主要有以下几点：

第一，客观环境相对稳定。长征胜利结束，党和红军粉碎了国民党的围剿，辗转到陕北，获得了相对稳定的生存环境，以延安为中心的“党中央指挥全国革命的大本营”[注]李维汉：《回忆与研究》(下)，中共党史资料出版社1986年版，第498页。基本形成。同时，经历长征后，党和红军越来越受到人民群众的拥护和爱戴，革命根据地建设得到飞速发展，到1937年9月陕甘宁边区政府成立时，辖区已有23个县，面积约12.9万平方公里，人口近200万。[注]任学岭：《陕甘革命根据地史》，人民出版社2013年版，第330-331页。此外，抗日民族统一战线的建立，也为中国共产党获得相对独立和稳定的发展空间提供了有利条件。延安的巩固和发展为加强领导制度建设提供了良好的环境条件。

第二，组织基础逐步巩固。为适应新的革命形势的需要，毛泽东在1937年底提出了“建立全中国的强固的共产党”的任务，[注]《毛泽东文集》(第2卷)，人民出版社1993年版，第59页。随后，党中央下发了《关于大量发展党员的决议》，迅速掀起了巩固党组织和大量发展党员的高潮。仅1年时间，全国的党员人数就从“4万多发展到50余万”，“八路军发展到15.6万余人，新四军发展到2.5万人”[注]《中国共产党历史(1921-1949)》(第1卷：下册)，中共党史出版社2011年版，第508页。。到抗日战争结束时，党员数量已达120万。党的组织基础的壮大，既为加强领导制度建设提出了更高要求，也提供了强有力的组织条件。

第三，领导核心不断成熟。一方面，通过遵义会议、延安整风，以毛泽东为核心的中央领导集体开始形成并不断成熟。另一方面，领导集体成员经过马克思主义的洗礼和革命的锤炼，在思想上和实践上都相对成熟起来。特别是在共产国际从改变工作方式到解散后，中国共产党在独立开展领导实践上获得了更大的空间，进一步得到了历练。领导集体和领导核心的成熟，为加强领导制度建设提供了良好的政治生态和强大的干部条件。

二、延安时期中国共产党加强领导制度建设的主要内容

延安时期，中国共产党在加强领导制度建设上作了诸多探索和尝试，笔者认为，主要有以下几方面内容：

(一)完善了党的代表大会制度

中国共产党从建立之日起，就把党的代表大会制度作为党的根本制度。党的一大虽然没有对党的代表大会制度作出明确规定，但在通过的党纲中指出，党的组织和人数达到一定条件时，应“成立由全国代表会议选出之十名委员组成之中央执行委员会”[注]《建党以来重要文献选编(1921-1949)》(第1册)，中央文献出版社2011年版，第3页。，就明确提出了关于党的代表大会制度的初步意见。党的二大通过的党章初步确定了党的代表大会制度的基本形式，党的三大和四大通过的党章对党的代表大会制度未作过多调整。党的五大通过的《中国共产党第三次修正章程决案》则对党的代表大会的召开形式、代表组成、会议内容等作出了规定和要求。[注]《中共中央文件选集(1927)》(第3册)，中共中央党校出版社1989年版，第145-146页。然而，党的五大后，革命陷入低潮，随着严峻革命形势的到来，加之党自身还处于幼年时期、党的领导理论也未有太大发展等原因，党的代表大会制度未得到较好的坚持与发展。

延安时期，党迎来了加强领导制度建设的机遇与条件，在完善党的代表大会制度建设方面取得了重要成果。一是明确了党的全国代表大会召开时限的规定，把年会制改为非年会制；二是规范了党的全国代表大会及其以下各级党的代表会议的领导层级，健全了党的领导组织系统；三是确定了党代表产生的方式、程序、职权和任期；四是强化了党的全国代表大会的职权。这些成果集中体现在党的七大通过的党章之中，标志着党的代表大会制度已经发展成熟。

(二)推进了民主集中制的发展

延安时期之前，党的民主集中制建设并不理想。延安时期，党在总结以往领导实践经验和领导制度建设的探索中，在推进民主集中制的具体化方面取得了重要进展。遵义会议可以说是“党实行民主集中制的开端和典范”[注]张静如、刘洪森：《中国共产党认识和贯彻民主集中制的历史考察》，《北京行政学院学报》2013年第3期。。遵义会议不仅使党和红军转危为安，还使党政军对民主集中制的理解更加深入，加强这一制度建设的意识也越来越强烈。同时，经过遵义会议实现的伟大转折也为党和红军北上进驻延安奠定了基础。在延安立足后，中央便开始着手加强民主集中制建设。

首先是1937年5月，毛泽东就在《为争取千百万群众进入抗日民族统一战线而斗争》中指出：“要党有力量，依靠实行党的民主集中制去发动全党的积极性。”[注]《毛泽东选集》(第1卷)，人民出版社1991年版，第278页。这一论述表明，我们党对健全民主集中制又有了进一步认识。接着，在1938年召开的党的六届六中全会上，毛泽东在总结张国焘等人破坏党的组织原则和纪律时提出，必须强调纪律，并且把这种纪律概括为“四个服从”。根据他的意见，六届六中全会通过的政治决议案明确提出，“认真实行党的民主集中制——个人服从组织，少数服从多数，下级服从上级，中央是全党最高的领导”，要以严格的纪律使党的各级领导机关实现“政治上和组织上”的高度统一。[注]《建党以来重要文献选编(1921-1949)》(第15册)，中央文献出版社2011年版，第764页。正式将民主集中制的具体化表现概括为“四个服从”，并以制度形式确定下来，这不仅是党的领导制度建设的重大成果，更是对马克思主义领导理论关于民主集中制思想的继承与发展。会上和会后通过的《关于各级党委暂行组织机构的决定》《关于增强党性的决定》《关于领导方法的决定》等，又进一步推进了民主集中制的建设。在此基础上，党的七大又对民主集中制进行了全面、系统的深化和发展，真正使民主集中制发展到比较成熟的状态。

(三)健全了中央领导机构工作制度

中央书记处作为中国共产党领导体制的核心机构，其发展进程反映了领导制度建设的状况。在党的五大前，党的领导体制还不十分完备，中央领导机关还未形成强有力的组织。随着党员队伍的不断壮大，尤其是四大以后，这一问题显得更加突出。为此，党的五大作出了在中央政治局中“组织中央常务委员会，负责党的日常事务”[注]《中共中央文件选集(1927)》(第3册)，中共中央党校出版社1989年版，第147页。的决定，以加强党的中央领导机关建设。在此基础上，1934年1月，党的六届五中全会作出了设立中央书记处的决定，一段时期，中央书记处的职权与中央政治局常务委员会的职权相当。[注]栾雪飞、张东旺：《中共中央书记处的沿革》，《东北师大学报(哲学社会科学版)》1997年第5期。然而，六届五中全会后，受战事、环境和自身状况等原因影响，这一时期中央书记处的发展状况并不理想。

1937年12月在延安召开的中央政治局会议，增补了王明、陈云和康生为中央书记处书记，是加强这一领导制度建设的开端。在后来召开的党的六届六中全会上，根据毛泽东的提议，会议通过了《关于各级党部工作规则与纪律的决定》和《关于中央委员会工作规则与纪律的决定》，不仅重申了党的中央领导机构体制，还进一步明确了党的中央委员会、党的地方委员会等领导机构的职能和工作规则，更以正式文件的形式，对中央书记处的性质和任务进行了明确，并对中央书记处的工作职责和工作规则作了详细的规定。

此后，中央书记处工作制度又得到了进一步发展。根据中央书记处运转的情况和工作需要，1941年8月至9月，中央政治局先后召开会议，明确了中央书记处工作会议的人员组成，并通过了《中央书记处的任务和组织条例》。1943年3月，中央政治局会议决定，对党的中央领导机构进行合并和调整，并对中央书记处的职权作了进一步明确，这就从组织上巩固和提升了中央书记处的职权和地位。基于此，中央书记处在党的七大上被确定为中央“最高领导和决策机构”[注]李林：《中共中央书记处组织沿革与功能变迁》，《中共党史研究》2007年第3期。。中央书记处工作制度的完善和成熟，标志着中央领导机构工作制度进一步健全。

(四)加强了集体领导制度建设

党的六大虽然在五大首提实行集体领导制度的基础上，明确了关于集体领导和个人分工的思想，但在具体的领导实践中却未得到较好执行。正如邓小平所说：“遵义会议以前，我们的党没有形成过一个成熟的党中央”，“我们党的领导集体，是从遵义会议开始逐步形成的。”[注]《邓小平文选》(第3卷)，人民出版社1993年版，第309页。历史也证明，从遵义会议到延安时期，党的领导集体才逐步形成并确定下来，伴随着领导集体的形成，集体领导制度在延安时期也得到了充分发展。

1937年5月，在延安召开的苏区党代表会议明确提出，新的形势要求改变领导方式，党的领导应该是“民主与集体的领导”[注]《建党以来重要文献选编(1921-1949)》(第14册)，中央文献出版社2011年版，第219页。。可见，此时的中央对加强集体领导制度建设已有了新的更高的要求。随后，刘少奇又在党的白区工作会议上指出，“真的集体领导”应该建立在充分民主的基础上，并且民主集中制要与个人分工负责相统一[注]《刘少奇选集》(上卷)，人民出版社1981年版，第67页。，又进一步推动了中央加强集体领导制度的建设。接下来，从党的六届六中全会到七大，中央又多次发出关于加强集体领导的文件和要求，集体领导制度得到了较好发展。而就整个民主革命时期而言，集体领导制度建设发展的最成熟最完备的标志应该是1948年9月的《关于健全党委制》和1949年3月的《党委会的工作方法》。从历史节点来看，此时中央已经离开延安，但不可否认，这两份文献不仅是对延安时期加强集体领导制度建设的科学总结，更是对其的持续发展和升华。

(五)强化了请示报告制度

请示报告制度是建党之初就确立的一项重要制度，但碍于形势和条件的制约，在早期革命实践中并未得到较好执行。延安时期，这一制度得到了充分发展。1939年，为加强中央的集中统一领导，中央作出巩固党的决定，明确要求“各区党委每月向中央报告一次关于巩固党工作的执行情形及其经验”[注]《中国共产党组织史资料》(第8卷)，中共党史出版社2000年版，第521页。。1942年9月，中央在研究根据地党的领导及调整各级组织关系时又进一步强调，“根据地领导机关在实行政策及制度时，必须依照中央的指示。在决定含有全国全党全军普遍性的新问题时，必须请示中央”[注]《建党以来重要文献选编(1921-1949)》(第19册)，中央文献出版社2011年版，第428页。。经过延安整风和党的七大，党的请示报告制度逐步实现了由碎片化向制度化的发展。1948年,为适应解放战争的需要，中央反复对加强请示报告制度提出新的要求。1月，中央发出的《关于建立报告制度》系统明确地提出了各级党政军机关定期向中央作报告的时间、内容和形式。3月，中央对如何落实请示报告制度作出了补充指示。8月和9月，中央又先后发出《关于严格执行向中央作请示报告制度的指示》和《关于各中央局、分局、军区、军委分会及前委会向中央请示报告制度的决议》两份重要文件，对请示报告制度的落实、运行和监督作了更为详细的规定。这不仅使中央集中统一领导的力度和程度得到全面加强，更使领导制度建设水平得到了明显提升。请示报告制度的充分发展，对巩固、完善和实现党的集中统一领导作出了重要贡献。

(六)建立了领导监督制度

对于领导活动而言，领导监督制度无疑是确保领导权力正确有序运行的重要保障。在早期中国共产党建设发展的进程中，监督制度伴随着党的自身建设及其领导事业的兴衰成败而几经起落。可以说，延安时期以前的历史阶段，就领导监督而言还谈不上制度，虽然有一定的文本和概念，但却无太多明确的实施办法和运行规则。

延安时期，这一状况得到了很大改善，集中体现在党的七大上。一方面，以党章的形式确定了党的监察机关，即党的监察委员会，并且对监察委员会的产生方式、职责职权、工作机制、运行规则等都作了明确的规定。另一方面，明确了纪律监督这一工作重点，发展了党章中对纪律的规定，尤其是对违纪处理提出了更为明确、具体的措施。监督制度的加强和完善，促成了延安时期党的领导制度建设的重要突破。

三、延安时期中国共产党加强领导制度建设之评价

通过以上梳理和分析不难发现，延安时期，在各种因素和条件的作用下，中国共产党在领导制度建设方面取得了重大成绩和宝贵经验，这些财富对于中国共产党领导理论的发展、领导实践的推进、领导规律的探索都具有十分重要的历史意义和现实启迪。

(一)继承和发展了马克思主义领导理论的内容

马克思主义领导理论同样具有与时俱进的理论品质，作为一个开放、发展的体系，它必然会随着时代的演变与领导实践的发展得到不断充实和丰富。自建党之日起，中国共产党就以马克思主义领导理论作为自身领导活动的行动指南，一方面，依靠马克思主义领导理论，中国共产党取得了丰富的实践成果；另一方面，为更好地适应中国革命领导实践，中国共产党也围绕自身领导制度的改革和完善，不断推进马克思主义领导理论中国化。延安时期，中国共产党将马克思主义领导理论与当时中国革命领导实践相结合，在总结建党以来领导制度建设与领导理论发展正反经验的基础上，不断推动领导制度建设和发展，实现了马克思主义领导理论中国化的伟大飞跃，以毛泽东领导思想为代表的中国化的马克思主义领导理论取得重大发展。围绕这一马克思主义领导理论中国化的最新成果，中国共产党提出并形成了一系列符合中国革命领导实践需要的领导制度建设成果，如民主集中制的具体化、党委制的健全、请示报告制度的完善、中央书记处工作制度的健全等。这些具有时代特征的马克思主义领导理论中国化的成果，既是对马克思主义领导理论的继承和坚持，更是对其的丰富和发展。

(二)对加强延安时期党的领导和夺取革命胜利发挥了关键作用

实践证明，领导制度的好坏直接决定了领导活动的效果。延安时期，正值全面抗战和解放战争的关键时期，然而，在新的领导实践中，领导制度与当前的形势不相符的矛盾日益暴露出来，不仅制约了领导实践的有效开展，还对党实现集中统一领导带来了诸多困难，更影响了党的凝聚力和战斗力。从中国共产党关于加强领导制度的实践不难看出，延安时期开展的领导制度建设，正是围绕解决这些难题而展开的，既建立起了科学的领导机构，又健全和完善了领导运行规则以及具体领导措施，为加强党的领导和顺利完成新的革命任务作出了积极贡献。具体来看，一是推进了党的纪律制度化，不仅以制度形式确定了党的根本组织纪律，还制定了《关于各级党部工作规则与纪律的决定》等纪律规定，使党的纪律由非文本阶段向制度文本化阶段迈进，为维护中央权威，实现党的集中统一领导提供了强大的制度基础。二是理顺了中央领导机构，如组建中央书记处办公厅、开展中央机构精简与调整等，有效解决了“党政军三大系统机构重叠，办事交错，无章可循”[注]孟宪龄：《抗日战争时期任弼时对党的领导制度建设之重要贡献》，载《任弼时百周年纪念——全国任弼时生平和思想研讨会论文集》(上)，中央文献出版社2005年版，第476页。的问题，进一步明确和完善了党的领导机构，领导制度本身的运行得到了保障，领导效能明显增强。三是营造了良好的政治生态。通过加强领导制度建设，中国共产党“制定出台的一系列关于党内生活的制度规则有效地清除了当时党内政治生活中的种种问题，为全党确立了党内政治生活的基本规范，从而使全党的政治生活有规可循，有章可依”[注]崔建周：《延安时期党内政治生活正常化的经验与启迪》，《马克思主义研究》2016年第4期。。

正是这些贡献，使延安时期党政军民实现了空前的团结和统一，形成了强大的凝聚力和战斗力，极大地加强了党的领导，强劲地推进了党的事业。

(三)为党在全面执政条件下加强领导制度建设提供了重要经验和依据

延安时期党的领导制度建设的理论与实践，是党在领导中国革命和建设实践过程中长期积累而形成的智慧结晶和宝贵财富。首先，延安时期加强领导制度建设所建立起来的一系列制度、规章、措施、办法，成文的纪律、不成文的规矩等，一些被沿用并长期坚持，一些作为依据和基础被完善与发展，还有一些虽然已被废除，但也是一种借鉴。其次，延安时期加强领导制度建设，充分体现了我们党对于领导工作和领导规律认识水平的全面提升，特别是在应对从领导“幼小”的党到领导“壮大”的党，从领导革命活动到领导执政活动的转变中，都能保持对加强领导制度建设，改善领导方式和领导方法的高度重视，更难能可贵。这种对领导制度建设的重视思想，也成为我们党长期重视制度治党的重要思想因子。再次，对新时代中国特色社会主义建设时期党的领导制度建设也具有重要启示。如党的十九大后，中央政治局审议通过的《中共中央政治局关于加强和维护党中央集中统一领导的若干规定》所提出的：重大问题要主动报请党中央研究，落实中央部署期间，还要向党中央及时汇报进展；中央书记处和中央纪律检查委员会、全国人大常委会党组、国务院党组、全国政协党组、最高人民法院党组、最高人民检察院党组每年向中央政治局常委会、中央政治局报告工作等，[注]《中共中央政治局召开会议研究部署学习宣传贯彻党的十九大精神》，《人民日报》2017年10月28日第1版。无不是新时期加强请示报告制度的一种体现。无疑，这也是对延安时期党的领导制度建设的一种继承与发展。

总的来说，历史地看，延安时期中国共产党加强领导制度建设的探索与实践，无论是成功的经验还是存在的局限与不足，都是中国共产党自身建设的宝贵经验和财富，弥足珍贵，值得深入学习研究和参考借鉴。