断裂型社会排斥：农民工社会福祉融入的制度、区域与阶层困境

刘 娜

(山东社会科学院 人口所，山东 济南 250002)

我国的城乡二元社会结构是一种断裂型社会结构，是农民工群体形成和身份固化的根本性原因，也是农民工群体遭受社会排斥的根源性要素。城乡二元结构在农民进城务工之后转化为农民工与市民之间的“新二元”社会结构，最直接的表现就是农民工的社会福祉待遇与市民存在较大差距，农民工社会福祉[注]在本文中社会福祉相当于社会福利的广义范畴，以示与狭义的社会福利相区分。融入陷入困境。近年来，二元化的城乡结构已经严重阻碍了我国的经济与社会发展，不利于小康社会建成与和谐社会构建，因此我国开展了深入的户籍制度改革，打破身份壁垒，缩小城乡差距，取得了十分显著的成效。但时至今日，我国的城乡差距和身份差别还未完全消除，新二元社会格局对农民工的社会排斥依然存在。

一、断裂型社会排斥及其理论解释

孙立平教授曾提出，我们面对着一个断裂的社会，断裂的一种重要表现是在城乡之间，农民以农民工的方式流动到城市之后形成了城市中的断裂，社会的断裂可以理解为一部分群体被甩出了社会结构，或者说“掉队”到了社会结构之外[注]孙立平：《我们在开始面对一个断裂的社会？》，《战略与管理》2002年第2期。。尽管孙教授提出“断裂”概念的时间节点为21世纪初，但当前二元化社会结构导致的断裂型社会排斥依然存在。排斥理论描述了脆弱群体所遭受的多重不利境遇和整个过程，亦可以反映和解释农民工群体在社会整体中被边缘化的地位及其面对固化的社会结构时所遭遇的融入困境。

(一)社会断裂的根源

从资源配置和居民权益分配的角度审视，户籍制度导致了断裂型的身份差异，这种差异在政策设置的框架内转化为多层次的隔离性排斥，从社会福祉到公共服务都有所体现。农民工群体难以享受到与市民身份相关的各项附加权利，如政治权利、城市职工社会保险、社会救助、社区福利等。尽管进入新世纪以来，我国政府致力于打破城乡界限、改革户籍制度、推动城乡一体化进程并取得了一定成效，但是当前二元化的社会分配体系仍然存在，社会断裂格局仍然对农民工群体的社会福祉融入形成排斥。

(二)断裂型社会排斥的实质与特征

国家调整农民工社会政策在实践过程中存在某种结构性的特征，即存在一种建立在结构性过程中的社会不平等，这种结构性过程体现为城乡二元结构、城市和农村的区域性结构、农民与城里人的社会身份结构的形成和强化的过程[注]潘泽泉：《中国农民工社会政策调整的实践逻辑——秩序理性、结构性不平等与政策转型》，《经济社会体制比较》2011年第5期。。“断裂”一词可以揭示出我国特定社会结构背景下农民工群体在社会政策秩序中遭受社会排斥的本质原因，能够帮助研究者理清社会排斥产生的主体、传输的渠道及其发挥作用的机制，对于促进农民工社会福祉融入具有现实而积极的意义。断裂型社会排斥的实质即为社会结构断裂作用于农民工社会福祉融入而产生的排斥性过程与后果的统一。化解断裂型社会排斥的过程是打破城乡断裂的社会结构的过程，也是构建公平的城乡社会政策体系的过程。

断裂型社会排斥反映出制度上的贫困状态。制度主义认为社会利益冲突的根本原因是“制度安排的不合理以及由此导致的经济发展被长期‘锁定’在贫穷和不发达的状态”[注]诺思：《经济史中的结构与变迁》，上海人民出版社1991年版，第46页。。在断裂的社会结构背景下，制度弱势是农民工社会福祉融入困难的根本性原因。

断裂型社会排斥表现为获取福祉资源机会的不平等。尽管伴随着户籍制度改革，农民工在城市落户的条件逐步放宽，且加强了针对未落户农民工的公共服务均等化建设，但是受城市社会资源有限和社会福祉供给过于依赖政府等情况的限制，制度安排不公正和居住社区公共服务贫困等原因将农民工个人及家庭摒弃在实现社会融入的关键权利、机会和资源之外。

断裂型社会排斥具有动态性特征。断裂型社会排斥的发生是一个动态的过程，研究其作用于农民工群体的过程，能够有效辨清断裂的根源、断裂的层次、断裂的维度、排斥的主体与排斥机制，从而做到针对性地调整社会政策，消除社会断裂存在的土壤，从而促进城市社会福祉资源向农民工输送。

二、断裂型社会排斥的维度与影响

在社会问题的解决和社会事实的认定中，社会结构通常被视为一种宏观的研究背景或潜在的研究假设。西尔弗在确定了排斥产生原因的不同之后对社会排斥进行了分类，他指出社会排斥研究可以划分为三种范式，分别是“团结型”(Solidarity)、“特殊型”(Specialization)和“垄断型”(Monopoly)，这三种范式分别对应着不同意义上的社会整合。其中团结型认为社会排斥的成因是个人与社会之间的纽带受到了削弱甚至产生了断裂，特殊型认为排斥是一种群体性差异与受歧视的体现，而垄断型则认为排斥是由社会中存在的集团垄断所造成的，权力集团之外的人或者群体缺乏进入垄断群体内部的机会，并且无法享受垄断集团所能享受的各种权益，主要表现为权力集团对外来者的社会关闭[注]Silver, H. Social Exclusion and Social Solidarity: Three Paradigms. International Labor Review, Vol.133(5), 1994, p.531-578.。从当前我国农民工所遭受的断裂型社会排斥的特征来看，更接近于垄断型社会排斥中的机会缺失与权益缺乏，这种“关闭”式排斥主要存在于制度、区域和阶层三个维度。

(一)宏观层次：制度断裂与排斥

户籍分割是制度断裂的根源，继而转化为一系列的制度排斥。从我国制度设计的价值理念来说，尤其在社会政策的安排上，城乡之间的政策安排缺乏公平和公正的原则，从“公民身份”与“国民待遇”上来说，当前断裂的制度体系不仅无补于改善农民工的弱势处境，更关键的是农民工无法获得公正的融入机会，所以无法达到消除社会排斥的目标[注]王春光：《中国社会政策调整与农民工城市融入》，《探索与争鸣》2011年第5期。。社会保障制度作为影响社会个体经济安全和社会安全的重要机制，其制度设计的断裂与农民工的受排斥地位之间存在着极为紧密的联系，制度的二元化、制度的隔离化以及制度转化的路径不畅等问题导致了农民工弱势地位和受排斥地位的加剧和固化。

(二)中观层次：区域断裂与排斥

城乡区域分割和城市内外之别在从城乡关系延伸到城市地域范围之后，展现出来的是一种微观的区域差异，即依托社区环境存在的受排斥状态。社区是农民工进入城市后生活、发展的小环境，许多农民工赖以生存和生活的重要资源是在社区中获得的。农民工居住的社区往往是比较老旧、拥挤、杂乱的社区，软硬件配备均存在不足，其中最为典型的当属农民工聚居的“城中村”“城郊村”。农民工的居住地类型、居住空间模式和居住空间的阶层化特征影响农民工的身份认同和城市融入[注]潘泽泉、何倩：《居住空间、社会交往和主观地位认知：农民工身份认同研究》，《湖南社会科学》2017年第1期。。一方面，身份分割、社会保障分割与区域分割具有一定的一致性，共同构成农民工社会保障缺失的原因；另一方面，社区是为居民提供优质、便利服务的重要平台，农民工社区服务系统、社区福利缺乏，导致农民工社会福祉的全面落实难以实现。

(三)微观层次：阶层断裂与排斥

断裂的内涵是“整个社会分裂为相互隔绝、差异鲜明的两个部分——上层社会和底层社会(或强势群体与弱势群体)，经济财富以及其他各类资源越来越多地积聚于上层社会或少数精英分子手中，而弱势群体所能分享到的利益则越来越少”[注]李春玲：《断裂与碎片化：当代中国社会阶层分化实证分析》，社会科学文献出版社2005版，前言第8页。。阶层的断裂会引发阶层的固化，进而导致社会保障的排斥。中国的社会保障体系有着强烈的阶层烙印，最需要保障的人没有得到足够的保障，而强势人群在社会保障体系中获得了更多的利益和社会财富[注]龚子方：《阶层考量：中国福利制度设计的选择》，《中共福建省委党校学报》2016年第4期。。阶层断裂导致的社会保障弱势，还会在结构化的作用力下产生资源弱势的积累效应，在社会保障体系的融入过程中影响到农民工与其家庭成员的融入进程。

三、农民工社会福祉融入困境

农民工社会福祉融入即为其在社会福利(广义)方面的融入，如就业、住房、教育、社会保障、社会救助等，其关注的核心是社会福祉获取机会的公平性。从断裂型社会排斥的视角分析，农民工遭受的制度、区域、阶层三维度社会排斥均指向社会福祉的弱势地位。

(一)制度层面的社会福祉融入现状

制度断裂造成社会政策中存在诸多不公正设置，而国家宏观制度安排是农民工遭受制度断裂排斥的根源性要素，农民工所受到的制度、政策、法律规定的显性排斥及貌似平等的游戏规则之下的隐性排斥，造成了农民工权益保障残缺[注]赵德铸：《中国社会保障的社会排斥问题分析——以新生代农民工社会保障为例》，《济南大学学报(社会科学版)》2012年第5期。。从当前社会政策的价值理念来看，公平和公正的原则仍未落实到位，现行的社会政策体系具有“生产主义社会政策”的消极特征，在社会政策模式的选择上应当基于积极社会政策理念构建出促进农民工城市融入的积极社会政策[注]沈君彬：《社会政策视阈下的新生代农民工城市融入：一个分析的框架》，《中共福建省委党校学报》2012年第10期。。

第一，政策二元与市场二元导致了就业中的排斥。制度断裂造成的社会政策的二元化和劳动力市场二元化导致了农民工在城市就业市场中的劣势地位，一方面是就业过程中受到歧视，入职途径不畅，就业质量不高，这属于就业机会歧视；另一方面是入职后在劳动权益方面遭到差别对待，如同工不同酬以及社会保障缺失等，也可以将其定义为就业待遇歧视。尽管近年来国家对农民工就业政策及其公平性建设给予了充分重视，但是农民工就业市场的发育仍然相对迟缓，就业排斥和歧视的消除也遭遇到很多困难，政策和服务不到位是农民工遭受就业排斥的客观主因。此外，从农民工的培训情况看，尽管国家推出了很多措施旨在提高农民工的知识水平和专业技能，但是技能培训的普及率和有效性仍然较低，对提高农民工的整体素质所用甚微。

第二，社会保险政策的门槛依旧较高。流动人口与流入地市民之间最主要的差异集中表现为社会福利的获得，其有无、高低可能成为影响流动人口生活稳定性的重要加速或障碍因素，也是反映其经济地位、衡量其经济融入的重要敏感指标[注]杨菊华：《城乡差分与内外之别：流动人口社会保障研究》，《人口研究》2011年第9期。。首先，农民工参加社会保险比例较低导致其社会生活处于被动状态，无论将来的迁移决策是流向农村还是定居城市，都缺乏可靠的保障，对于当前生产和生活中的突发性风险难以应对。其次，在社会保险金的缴纳方面，农民工支付社会保险费用的经济压力比较大。尤其对于非正式就业和从事个体经营的农民工而言，缴纳社会保险所需的费用须由个人承担，占其总收入的比例过高，影响农民工的参保比例和缴费档次，陷入少缴不管用、多缴没有钱的两难困境。

第三，社会福利与救助将农民工排斥在外。当前我国城市福利设施和救助体系对农民工仍持不接纳的态度。农民工无法享受到与城镇职工相同的社会福利待遇，他们在城市的住房福利、医疗卫生福利均有所欠缺，公办养老资源、公办教育资源对其的开放度仍然较低。农民工也无法享受城市的社会救助，包括最低生活救助、大病医疗救助、子女的教育救助以及法律救助等。农民工及其家庭在突然遭遇天灾人祸等毁灭性打击的时候，难以继续维持生活。

(二)社区层面的社会福祉融入现状

从社区福祉的供给角度而言，社区公共物品的提供、社区福利设施的开放、社区互助服务的支持，对农民工社会福祉水平的提升影响十分巨大。社区是国家和民众之间互动的基本层面，能够满足流动人口对社会政策的部分需求，也有特殊的组织和人力资源优势，从社区层面创新社会治理，可以打造更好的流动人口服务平台[注]张秀兰、徐晓新：《社区：微观组织建设与社会管理——后单位制时代的社会政策视角》，《清华大学学报(哲学社会科学版)》2012年第1期。。但是农民工进入城市后，受经济条件等因素的影响，在居住选择方面具有一致性，比如对于住房费用低廉和交通便利的追求，导致其居住的社区档次较低、社区环境较差，进而影响到农民工的社会福祉融入状态。

第一，政策层面农民工社区福祉存在缺失。从社区社会福祉的供给角度来看，依托社区而存在的保险、福利、救济等内容能够为农民工提供更加便捷有效的支持。社区是正式制度与非正式制度的过渡转换区域，显性的、正式的制度安排能够在社区层面影响农民工的融入程度，隐性的、非正式的制度安排也能够通过看不见的手对农民工的社会融入发挥作用。当前，我国的社区福利整体性缺乏，很多针对社会弱势群体的社区服务机构和服务政策并不对农民工群体开放，这种制度安排体现的是城乡区域断裂的实质。

第二，社区层面农民工社区福利存在缺失。我国社区为农民工提供服务的内容主要停留在信息管理、维护社区秩序等方面，使得农民工无法享受平等的社区服务权利，降低了社区认同感，阻碍了社区层面的福祉融入。很多农民工聚居在城中村、城郊村等边缘化社区，基本的保洁和治安状况不佳，社区服务处于真空状态。造成这种现状的原因主要有两方面；一是社区资源的贫困决定了社区自治组织能力有限，二是管理意识还未转变为服务意识。

第三，社区层面福利提供主体的缺乏。王思斌认为，社区福利服务是由政府及社会力量在社区内开办和从事的、面对社区居民的各种福利服务，它既包括物质福利的传送，也包括生活服务和精神关怀服务[注]王思斌：《我国城市社区福利服务的弱可获得性及其发展》，《吉林大学社会科学学报》2009年第1期。。但是当前我国社区福利的参与主体过于依赖国家政策和社区正式组织的输送，社区内的资源贫困难以破解。一是农民工社区福利的兑现缺乏社会政策的支持；二是贫困社区内部公共福利资源匮乏导致了农民工社区福利难以落实；三是贫困社区内社会福利提供主体的单一化和“无能”化加剧了农民工社区福利融入的弱势地位。

(三)阶层层面的社会福祉融入现状

阶层地位以及与阶层地位划分相关的人力资本、经济资本等要素影响农民工社会福祉资源的获取，主体资本积累不足易造成农民工阶层的固化和代际间的阶层复制，从而导致农民工社会福祉贫困的持续与传递。

第一，阶层划分中的人力资本要素限制了农民工的社会福祉融入。人力资本的积累可以看作是农民工个体社会阶层等级定位的核心指标。人力资本差异影响着农民工的职业流动与收入，同时也影响着生活目标的实现和实现目标的能力[注]肖日葵：《人力资本、社会资本对农民工市民化的影响——以X市农民工为个案研究》，《西北人口》2008年第4期。。农民工的人力资本积累不足影响其就业质量，导致其就业层次低、可替代性强、失业风险高。

第二，阶层划分中的经济资本要素限制了农民工的社会福祉融入。生产因素、经济财产、经济收入与利益所构成的经济资本，是农民工从事经济活动的前提条件，也是其实现社会福祉融入的基础。农民工经济资本匮乏会导致其收入水平、消费水平和生活条件较差，影响其社会保险和社会服务的购买能力，不利于社会福祉融入。

第三，阶层的固化影响农民工家庭和子代的社会福祉融入。流动人口的家庭化迁移越来越显著，从城市农民工家庭的视角看待阶层与福利问题，农民工及其家庭所面临的阶层断裂又通过与阶层相关的资源要素传递到每个家庭成员的家庭福祉资源获取过程中，导致其福祉贫困得以延续和继承。家庭福祉贫困不仅对当代人的社会福利融入起到了极大的限制作用，而且会通过家庭福祉缺失传递给下一代。

四、消除断裂型社会排斥的建议

从户籍制度及与户籍制度相捆绑的社会政策安排来看，农民工在城市的社会福祉融入过程必然会遭遇到多重难以逾越的壁垒。如何打破这些壁垒，消除断裂型社会排斥，增进农民工社会福祉融入，是当前我国社会政策调整应该重点考虑的问题。

(一)推进社会政策公平性建设

我国二元化社会政策体系一直阻碍着农民工的社会福祉融入，推进城乡社会政策体系公平性建设是解决农民工社会福祉融入困难的根本性措施。目前，我国的城镇居民社会福祉体系已经日趋成熟，而农村的社会福祉体系却相对落后。农民工进入城市之后，其社会福祉的实现较为困难，一方面城市社会福祉体系并未完全向农民工群体开放，另一方面，农村社会福祉体系又对身在异乡的农民工群体而言有些遥不可及。为了实现增进农民工社会权益并促进其社会福祉融入的目标，我国社会政策建设需要进一步缩小城乡社会福祉差距并提高城市社会福祉体系的开放度，建立合理的城市社会福祉准入机制。

第一，要持续推进城乡社会福祉体系公平性建设，针对当前农民工社会福祉政策断裂化的现象积极推动社会政策整合。社会政策的制定要致力于消除和减少农民工群体面临的社会风险，对农民工群体逐步开放社会救助体系和社会福利体系。第二，进一步完善居住证制度和户籍积分制，明确积分落户制度中的赋分规则，降低部分对农民工城市融入影响较大的社会福祉与城市居民身份的关联程度，如就业技能的培训与就业权益的保护环节、医疗卫生服务的便携环节、农民工家庭子女教育环节等。第三，解决农民工与新市民的社会养老保险转移接续问题，提高社会医疗保险可携带性，提高农民工参加工伤、失业、生育保险的比率。尤其应重点关注建筑、制造、服务等行业中高风险作业农民工的权益保护，探索社会保险和商业保险相结合的路子。第四，加大就业技能培训、促进创业扶持、完善就业保障体系等措施，在就业促进、就业扶持、失业救济三个层面推动农民工在就业上融入城市。各地政府应积极探索推行多元化农民工住房政策，提高公租房供给量并设立住房补助金制度，帮助农民工在城市安家落户。

(二)培育多元的社会福祉供给主体与输送渠道

有必要引导各类营利和非营利组织，如农民工所在的企业、社区周边的营利性经营机构、慈善机构、志愿者组织等为农民工提供社会福利支持。我国社会福祉的输送对象往往是以公民个体为目标的，在大部分福祉项目的供给机制中，在身份核查、资格审查、成本核算、福祉发放等环节均是将社会个体作为考察和服务对象，某些情况下可能会影响社会资源再分配的实际效果。将社区和家庭看作社会福祉输送的目标单位，是丰富社会福祉供给路径和提升资源配置效率的备选路径。首先，以社区福利资源供给为例，通过政府机关购买服务或者在社会资源分配中予以倾斜等办法加大对农民工重点聚居社区的定向福利投放，能够实现社会资源配置优化，提升社区内农民工的社会福利。其次，城市农民工家庭承担着经济支持、情感支持、保障、教育、娱乐等方面的功能，将家庭作为部分社会福祉的核算和输送单位，能够提升家庭对农民工家庭成员的福祉保障，从而提高保障功能和保障效率。

(三)提升农民工人力资本积累

农民工人力资本积累不足是其无法突破制度壁垒的前提，也是造成农民工阶层固化和社会福祉贫困代际传递的根本性原因。因此，应充分利用国家资源、社区资源、社会资源为农民工提供教育支持，帮助其打开个人发展的上升渠道。针对教育的对象和内容不同，农民工教育可划分为两大类：一类是针对农民工继续教育与再社会化的知识和技能培训，包括成人教育、社会教育、职业教育、心理教育等多方面内容；一类是针对农民工随迁子女的基础教育，主要是义务教育和学校教育。

农民工受教育水平属于农民工的基本素质，与农民工的就业状况、职业选择、经济收入、消费水平、消费模式、融入状况等都有密切联系，其积累效应不容小觑。解决农民工社会排斥问题需要社会建构，而在社会建设和治理创新中，教育就是一种积极的建构方式，对消解社会排斥具有积极的作用[注]刘会贵、龚波：《新生代农民工的社会排斥与教育作为》，《中国特殊教育》2011年第5期。。因此，应整合利用国家、市场、社区、社会组织等资源，为农民工群体提供切实有效的知识、技能培训，不仅提升其教育方面的社会福利待遇，还为其获得其他社会福祉提供人力资本积累。

就农民工家庭随迁学龄子女的教育问题而言，二元教育体制是农民工子女无法享受公平教育权利的深层次原因。一方面，农民工子女教育隔离现象造成了农民工子女社会融入难度大，如政策原因造成的农民工子女无法入学、入学难以及入学后的分校教育、分班教育等情况造成农民工子女与城市儿童的隔离[注]徐丽敏：《农民工子女在城市教育过程中的社会融入研究》，《学术论坛》2010年第1期。；另一方面，教育资源的分配不公从两个方面遗害农民工子女的教育融入，一是农民工子女自身的教育积累不足导致来到城市后无法适应新的教学节奏，二是父代的教育积累不足造成农民工子女的家庭教育环境较差。因此，需要加大财政对于农民工家庭随迁子女教育的投入，使其接受平等的义务教育，降低高中教育的“门槛”，为农民工实现代际阶层流动提供土壤，为新生代农民工的身份融入和福祉融入从根本上进行赋能。