中国国有企业70年发展回顾与展望

赵锦辉

(中共中央党校(国家行政学院) 经济学部, 北京 100091)

今年是建国70年。回首我国国有企业70年走过的路程，总结成功经验，展望未来，对于推动我国国有企业发展具有重要意义。

一、发展历程

回首70年国企发展历程，最值得肯定的是，经过持之以恒地奋斗，我国成功走出了一条有中国特色的国有企业发展之路。这条道路的发展历程可以分为五个阶段：

第一阶段(1949年-1956年)：新民主主义经济条件下的国有企业。1949年，新中国成立。新中国刚成立时，我国实行新民主主义经济。新民主主义经济包括国营经济、合作社经济、农民和手工业者的个体经济、私人资本主义经济和国家资本主义经济。在这些经济成分中，国营经济是社会主义性质的经济，它控制经济命脉，操纵国民生计，是国家的主要物质基础和国民经济的领导力量。国营经济主要通过三种渠道建立：一是解放区的国营经济；二是没收蒋宋孔陈为首的垄断资本归新民主主义的国家所有；三是1953年提出过渡时期总路线后，我国对手工业和资本主义工商业进行社会主义改造，将私营企业转变为国有企业。随着社会主义改造的完成，到1956年，我国建立了社会主义经济制度，国有经济成为占统治地位的经济力量。

第二阶段(1957-1977年)：社会主义计划经济条件下的国有企业。社会主义改造完成后，我国多种经济成分并存的新民主主义经济转变为单一的公有制经济。计划经济条件下，国有企业的物资采购由国家调拨，生产由国家计划制定，销售由国家计划统一安排，人员招录由劳动部门统一分配，职工工资由国家统一规定。我国以国有经济为主体快速推进工业化进程，虽然三年“大跃进”、十年“文化大革命”给我国经济建设带来重大损失，但总的看，国有经济在计划经济时期发挥了中流砥柱的作用。1957年，我国国有企业工业总产值为378.5亿元，占全部工业总产值的53.77%。1977年，我国国有工业总产值为2869.4亿元，占全部工业总产值的77.03%。同时，我国的主要工业产品生产能力大幅增长，初步建立起了相对独立和比较完整的国民经济体系，社会主义制度的优越性初步显现出来。数据来源：《中国统计年鉴》1993年。

第三阶段(1978年-1991年)：向社会主义市场经济转型的国有企业。经过20多年的运行，传统计划经济条件下的国有企业弊端逐渐暴露出来：政企职责不分，条块分割，国家对企业统得过多过死，分配中平均主义严重，企业缺乏应有的自主权，企业吃国家“大锅饭”、职工吃企业“大锅饭”，严重压抑了企业和广大职工群众的积极性、主动性、创造性。十一届三中全会开启了改革开放的伟大历程。在农村改革取得成功后，国企改革被提上日程。党的十二届三中全会提出，增强企业活力是经济体制改革的中心环节。以放权让利为重点，国企改革在全国范围内全面展开。经过扩大企业自主权、利改税等多种形式的探索，从1987年起，承包经营责任制成为国企的主要经营形式。改革使国有企业转换了经营机制，促进了企业经济效益的提高。我国国有企业工业总产值从1978年的3289.2亿元提高到1991年的14954.6亿元，国有独立核算工业企业利税总额从1978年的790.7亿元增长到1991年的1661.15亿元。[注]数据来源：《中国统计年鉴》1993年。

第四阶段(1992-2012年)：与社会主义市场经济磨合的国有企业。1992年，党的十四大宣布我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。为适应社会主义市场经济体制，我国国企经历了长达21年的艰难改革。21年的改革又可以细分为两个时间段：第一时间段从1992-2002年。1992年，我国提出经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制，1993年，十四届三中提出建立产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度，为此，我国对国企进行了大刀阔斧的改革。1995年，十四届五中全会提出“抓大放小”的国企改革思路。采取改组、联合、兼并、股份合作制、租赁、承包经营和出售等形式，加快国有小企业改革。在放活小企业的同时，对国有大中型企业实行规范的公司制改革，实行鼓励兼并、规范破产、下岗分流、减员增效、再就业工程和分离企业办社会职能，形成企业优胜劣汰的竞争机制，使企业成为适应市场的法人实体和竞争主体。 第二时间段是从2003-2012年。2003年，国务院国有资产监督管理委员会成立，这标志着统一的国有资产监管体制正式建立。国资委成立后，依法履行出资人职责，督促企业实现国有资本保值增值，完善公司法人治理结构，防止国有资产流失，推动国企逐渐与社会主义市场经济相融合，国企实力大大增强。经过21年的改革，我国国企实力不断增强。1992年，国企工业总产值为17824.2亿元，[注]数据来源：《中国统计年鉴》1993年。2012年，国有控股工业总产值为228729.7亿元；[注]数据来源：《中国工业统计年鉴》2013年。国有控股工业企业利润总额从1998年的525亿元提高到2012年的15176亿元。[注]数据来源：《中国统计年鉴》2014年。

第五阶段(2013年至今)：总体适应社会主义市场经济条件下的国有企业。2013年，党的十八届三中全会指出，我国国有企业经过三十多年的改革，总体上已经同市场经济相融合。这是我国国企改革所取得的历史性成就。2015年，中共中央、国务院发布《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》，提出将国有企业分为商业类和公益类，分类推进国企改革。2016年，中央召开国企党建工作会议，指出中国特色现代国有企业制度，“特”就特在把党的领导融入公司治理各环节，把企业党组织内嵌到公司治理结构之中。随着国企改革的不断深入，国有企业的活力、控制力和影响力不断增强。国有控股工业企业资产总额从2012年的31万亿元增长到2017年的44万亿元，2017年国有控股工业企业利润总额为17215.5亿元，国企发展呈现良好态势。[注]数据来源：《中国统计年鉴》2018年。

二、主要经验

国企改革成功与否的根本判断标准在于看发展成就。经过70年的发展，国企取得令世人惊叹的发展成就。截至2018年底，全国国有及国有控股企业资产总额为1787482.9亿元，所有者权益为631008.1 亿元，利润总额33877.7亿元。[注]数据来源：国资委网站，http://www.sasac.gov.cn/n2588035/n2588330/n2588370/c10315327/content.html进入2018年《财富》世界500强的国有企业有83家。[注]数据来源：国资委网站，http://www.sasac.gov.cn/n2588025/n2588164/n4437287/c9279024/content.html国企在高铁、特高压输变电、载人航天、深海探测等方面取得了世界领先的科技创新成果，掌握了大批国之利器。大批国企走出国门，成为我国对外投资的主力军。因此，我们可以自豪地说，70年国企发展取得巨大成绩。

为什么70年国企发展取得如此巨大的成功？

第一，坚持中国共产党的领导是国企成功的基石。从源头上说，国企是由党亲自创办的。国企在计划经济年代的发展壮大与党的各项政策密切相关。在与社会主义市场经济融合的过程中，国企曾经遇到了一系列严峻困难和挑战，经济效益下降，大量国企员工下岗，正是由于党和政府高度重视国企改革，出台了一系列政策扶持国企，才使国企迈过改革过程中的各种难关，焕发生机和活力，成为中国特色社会主义的重要物质基础和政治基础，成为我们党执政兴国的重要支柱和依靠力量。70年的发展历程表明，国企的产生、发展、改革都离不开党和国家各项政策的支持、帮助和引导。只有坚持中国共产党的领导，才能带领国有企业从胜利走向胜利。

第二，以改革促发展，构建社会主义市场经济的合格微观主体。我国70年经济发展史表明，不论是在社会主义计划经济条件、转型阶段、社会主义市场经济阶段，国企改革与发展都是我国经济改革与发展的主战场。国企改革是促进国企发展进而完善社会主义市场经济的制度基础。国企最初的改革是摸着石头过河的，早期的转型借鉴农村家庭联产承包责任制的经验，搞国有企业承包责任制。随着转型深入，才发现国企搞承包，政府与企业为确定承包合同的各项指标存在大量的讨价还价行为、包盈不包亏、利益分配不规范、企业为实现承包目标存在大量短期行为、政府被动放权等诸多问题。于是，我们提出要建立现代企业制度。建立现代企业制度是国企改革的正确方向，但对于如何建立现代企业制度，我们经历了艰辛的探索过程。一开始我们认为建立现代企业制度就是搞股份制，一股就灵，但最开始的股份制很不成熟，治理结构很不规范。这使我们逐渐认识到建立现代企业制度是一项系统的工程，它涉及到出资人制度、财产权制度、人事制度等一系列制度的改革，很多条件不是企业自身能够解决的。于是，我们通过国企员工下岗分流、推行企业破产制度、分离企业办社会职能、建立国资委、完善公司治理结构等一系列内外部体制机制的改革，逐渐建立现代企业制度。这个过程是相当艰辛的，涉及到痛苦的利益调整。目前看来，经过艰苦的改革，国企与社会主义市场经济总体上已经吻合了，已经成为社会主义市场经济的合格微观主体。

第三，国企发展要紧紧依靠广大工人阶级。国企与私企最大的区别，就在于国企中职工是企业的主人。国企70年发展先后孕育了大庆精神、航天精神等许多值得全民族学习的精神，这些精神的创造主体正是国企员工。1997年到2002年之间，我国在短短5年时间内下岗分流2700多万国企员工，这是国企改革生死攸关的一步，是资本主义国家想都不敢想的改革举措。正是由于广大国企员工的无私奉献、胸怀全局、敢于牺牲，国企才能浴火重生，勇立潮头，取得举世瞩目的伟大成绩。

第四，从国家经济政治大局出发不断调整布局，这是国企取得成功的重要保证。计划经济时代，国企为我国建立了独立的、相对完整的国民经济体系，这为我国实现工业化、现代化奠定了坚实的基础。实践证明，这种全面布局导致生产力发展缓慢。改革开放后，随着非公经济的发展，国企如何正确定位自身成为重要的发展问题。十四届五中全会提出“抓大放小”的国企改革思路，这是对国企定位的重大战略性调整。从结果看，放小使国企比重下降，但通过放小，大量亏损国有企业被处理了，国企变得强壮了。同时，放小后，国家管理的国有企业数量减少，这就使国家能够集中精力对大中型国企进行改革。1999年，十五届四中全会提出要坚持国有经济在关系国民经济命脉的重要行业和关键领域占支配地位。国企要坚持有所为有所不为，这成为指导国企布局的重要思路。2003年10月，十六届三中全会提出要完善国有资本有进有退、合理流动的机制，进一步推动国有资本更多地投向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域，增强国有经济的控制力。2015年9月，在《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》中提出，要推动国有资本向关系国家安全、国民经济命脉和国计民生的重要行业和关键领域、重点基础设施集中，向前瞻性战略性产业集中。国有经济布局的战略性调整，有利于国资委集中履行出资人职责，有利于国企集中精力做好主业，有利于国有经济和非公经济相互补位，发挥各自的优势，从而共同推进生产力的发展。

第五，以开放促发展，大胆迎接挑战和机遇。不断扩大对外开放、合作和交流，积极利用国内外各种资源，促进资金、人员和技术的流动，是经济全球化条件下国企发展的战略性选择，也是国企能够取得成功的重要原因。国企的对外开放经历了从“引进来为主”到当前“引进来”和“走出去”共同发展的阶段，开放规模不断扩大，开放层次不断提升。正是在开放过程中，一批国有大企业不仅在规模方面走到了全球前列，而且在技术、管理等方面也逐渐走到全球前列，从而推动国企规模和效益不断提高。

三、若干观点评述

国企发展过程中，不少人提出一些似是而非的观点。这些观点对于国企发展具有相当大的负面影响。因此，有必要梳理这些观点，为国企发展正名。

1、国企产权不清晰论

国企产权不清晰论是影响国企发展的重要观点。该观点认为，市场经济发展的前提条件是产权清晰，但是，国企产权是不清晰的，说是全民所有，实际上谁都没有占有，因此，国企难以与市场经济相融合。要实现国有产权清晰，就必须要将产权量化到个人，从而推进国企改革。

该观点作为新自由主义的代表性观点，流传甚广，影响极坏。细究起来，我们认为：

第一，国有企业的产权理论上是清晰的。国企的所有权归国家所有，全民所有就是国家所有，这两者之间是划等号的。认为全民所有就是要求每一个公民对国企都拥有可以量化的产权，这是对全民所有的误解。生产资料归全民所有来自于马克思对未来社会的设想。马克思设想未来社会是自由人联合体的社会，在该社会，所有人用公共的生产资料进行生产。因此，全民所有是指生产资料归公共所有，而不是指每个人都拥有生产资料所有权。由于当前我国社会生产力水平还没有达到马克思所设想的水平，处于社会主义初级阶段，由国家作为代表行使生产资料的公共所有权。可见，将全民所有理解为人人都有是从西方产权经济学出发理解马克思所有制理论而产生的误解。

第二，国企能够与市场经济相结合。虽然生产资料归全民所有，但社会主义初级阶段条件下仍然存在分工，因此，归全民所有的生产资料是通过一个个具体的国有企业来实现的。每一个国有企业占有的生产资料的多少、使用效率的高低与该国有企业员工的利益密切相关，这就必然导致现实中的每一个国有企业都是相对独立的利益主体。因此，不同的国有企业、国有企业与非国有企业之间的交换只能采取商品交换的方式来保证各自的利益，这就导致国有企业与市场经济能够有机结合起来。因此，国企在理论上能够与市场经济相结合。

这里，要指出的是，国企能够与市场经济相结合与国企与市场经济结合得好坏是两个不同层面的问题。国企能够与市场经济相结合回答的是为什么国企能成为市场主体的问题，国企与市场经济结合得好坏回答的是国企如何与市场经济结合的问题。如果用国企与市场经济结合产生的问题来否认国企能够与市场经济相结合，这就把两个不同层面的问题相混淆了，是对理论的误解。

第三，这种观点的实质在于鼓吹私有制神话，以为只要私有化，经济就能够得到顺利发展。马克思在《资本论》中指出了私有制的弊病。在生产资料私有制条件下，资本家是靠剥削工人劳动创造的剩余价值来实现发家致富的，因此，资本主义私有制是不合理的。正是由于私有制存在不合理之处，我们才需要公有制。这是公有制企业存在的根本原因。苏东巨变时，苏东国家推行“休克疗法”，将大量国有资产私有化，俄罗斯私有化的结果是培养了一批权贵寡头，东欧私有化的结果是将国家经济命脉交给外国资本。这就迅速摧毁了苏东国家的国有企业，导致大量国有资产流失，社会两极分化，经济命脉被国外控制，人民生活水平下降，经济迅速倒退，部分东欧国家沦为西方发达国家的附庸。这段历史告诉我们，如果按照新自由主义的观点将国企全盘私有化，带来的不会是国家富强，而只能是经济社会的大倒退。

因此，国企产权不清晰是伪命题。当前在产权问题上制约国企发展的是国企的责权利如何相互匹配的问题，这是国企产权制度改革面临的真问题。要深入探讨以国资委为代表的出资人的责权利如何匹配的问题，深入研究党代会、股东大会、董事会、经理层的责权利如何更好匹配的问题。只有解决这两个问题，才能促进国企发展。

2、国企低效论

如果说“国企产权不清晰论”试图直接将国企从市场经济的主体中排除出去，那么，“国企低效论”则承认国企是市场经济的主体，但是，是市场经济不合格的主体。该观点认为，市场经济条件下的国有企业是低效率的。有人指出，“长期以来,我国经济效率效益不高，主要是国有企业的效益不高，如按照投入产出关系计算，现在我国生产的国内生产总值中，国有和国有控股企业比重大约占40%左右，非国有企业大约占60%。但在每年所消耗的资金和能源、原材料当中，国有和国有控股企业至少占60%，非国有企业只占不到40%。说明国有企业的效益，不用同国外企业比较，同国内非国有企业比较，也大体要低1/2。要解决国企低效率，就要合理缩小国企的范围，提高效益好的非公有制企业在经济中的比重。[注]杨启先：《不深化改革中国就没有出路》，《炎黄春秋》2006年第4期。

这种观点值得商榷。在计算企业效率高低时，的确可以用投入产出来衡量，投入多，产出少，企业利润低，效益差；投入少、产出多，企业利润高，效益好。因此，投入产出的效益高低应最终体现在利润率指标上。而该观点用资金、能源和原材料衡量国企投入，用国内生产总值衡量国企产出是不准确的。用不准确的概念来说明国企低效率，这是该观点难以成立的原因。以2017年为例，国有控股工业企业成本为238983万亿元，利润总额为17215万亿元，利润率为7.2%；私营工业企业成本费用总额为355784万亿元，利润总额为23043万亿元，利润率为6.48%。从该数据可以看出，国有工业企业的效率高于私营工业企业的效率，“国企低效论”的观点是站不住脚的。

之所以国企的效率不低于甚至高于私营企业，其原因是多方面的：

一是国企的所有制优于非公有制企业。由于生产资料由政府代表全民持有，因此，国企工人之间的关系是联合劳动的关系。在国企内部，劳动者之间有工作和职务上的分工，但他们在劳动中的地位是平等的，都是企业的主人，在企业内部不存在随意剥夺人的劳动权利的可能，这就从根本上消除了抑制劳动者智慧和才能的制度性障碍，从而使劳动者的积极性和创造性得到充分发挥，这是国企能够保持高效率的内在动力。

二是国企的分配制度优于非公有制企业。在非公有制企业中，劳动成果是按资分配的，这就导致工人和老板之间的收入分配存在很大的差距，工人的心理状态失衡。在国企，劳动成果是按劳分配的，多劳多得，少劳少得。因此，国企内部劳动者之间的收入分配存在差距，但这种差距源于不同劳动者的劳动时间、劳动能力、劳动成果不同，因此，这种差距是合理的，有利于调动劳动者的积极性，提高劳动效率。

三是国企的生产目的优于非公有制企业。私企的生产目的是追求利润最大化。国企也要追求利润，但这不是国企生产的目的，而是国企为实现目的而采取的手段。对于国企而言，其生产是要满足广大人民日益增长的物质文化需要，促进劳动人民的全面发展，实现国家和民族的伟大复兴。因此，国企的目标比私企更加远大，更加能够鼓舞人心，也更能激发广大国企员工为实现远大理想不断追求技术进步，不断提高劳动生产率，促使国企效率不断提高。

因此，从理论上可以得出国企效率优于非公有制企业效率。但现实中，要实现国企的高效率，需要有多方面条件的配合。这些条件包括优化国企的治理结构；避免按劳分配滑向平均分配；处理好国家利益、企业利益和个人利益的关系；防止国有资产流失等等。否则，理论上的优势无法转化为现实的生产力，国企的高效率就难以发挥出来。

四、未来展望

未来，要从以下几个方面着手，继续推进国企发展：

1.坚持国企主导地位不动摇，做强做优做大国企

国企要发展，首先是要坚持国企的主导地位不动摇。西方敌对势力总是希望我国放弃国企，走全盘私有化的道路。这次中美贸易战中，美方就对我国的经济体制横加指责。这从反面说明，我国以国企为主导、以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的所有制结构是成功的。没有放之四海而皆准的经济发展模式。只有从国情出发，坚持自身的特色，才能保持经济持续稳定健康发展。如果动摇国企的主导地位，就会动摇国家的物质基础和政治基础。2008年，我国遭遇亚洲金融危机的严重冲击，非公有制企业大规模裁员、尤其是大规模裁减农民工，此时，国有经济逆流而上，通过大规模投资稳定了经济全局，提振了经济信心，带动非公有制经济增加投资，使我国经济在国际金融危机冲击下仍然保持稳定增长。该事例表明，国有经济在整个社会中起着托底作用，只有坚持发展壮大国有企业，才能有力对抗外部冲击，保持经济稳定增长。

在发展国有企业时，做强做优国企比做大国企更重要。国企的规模很重要，但我们所要发展的规模，是有质量的规模。当前，我国正以供给侧结构性改革为主线推进经济发展，国企要适应国家经济发展大势，通过兼并重组、破产等手段对僵尸企业进行大手术，淘汰落后产能，将优势资源投向符合国家产业政策的重点产业，加大技术创新力度，推进国企不断提质增效。

2.深入推进国企改革，构建有中国特色的现代企业制度

国企经过40多年的改革，总体上已经与社会主义市场经济相适应。但是，国企要建立责权利分配合理、管理科学、技术先进的现代企业制度，还需要继续深入推进改革。国企改革既要借鉴西方公司治理的优点，更要突出中国特色。曾几何时，一谈起国企中的党委会、职代会和工会，就是社会主义计划经济条件下的产物，与公司治理结构格格不入，属于改革的对象。随着国企改革的深入，我们逐渐意识到，国企改革不能完全向西方看齐，必须突出中国特色。这种中国特色，集中表现为国企治理要突出党的领导在国企治理中的作用，将党建工作纳入国企章程。在国企治理结构中突出党的领导，这就是我们所要建立的中国特色社会主义国有企业制度的真正含义。

这里，有个明显的问题，国企中到底是党委书记大还是董事长大？目前，我国在具体工作中，普遍是通过党委书记和董事长一肩挑的原则来解决这个问题，但这个问题在理论上无法回避。正如习近平同志在全国国有企业党的建设工作会议上指出的那样，国企党组织要发挥领导核心和政治核心作用，把方向、管大局、保落实。因此，从总书记的讲话中可以看出，国企中党组织是领导核心。当然，强调党组织的核心作用，也要注意处理好党组织和董事会、监事会、经理层的相互关系，把握好各自的责权利边界，发挥董事会的决策作用、监事会的监督作用、经理层的经营管理作用、党组织的政治核心作用，共同推动国企健康发展。

3.国企监管机构要科学履行监管者职责。国企好不好，与监管机构的科学监管有着密切的关系。在监管问题上，要注意处理好二个关键因素：一是要选好领导人。管理企业是一门科学，需要领导人具有多方面的素质。在选择领导人时，要处理好政治标准和业务标准的关系，避免出现外行领导内行的现象。二是要提高监管的科学性。从理论上说，监管者作为出资人，可以对国企的所有事务进行监管，但现实中，由于监管人员的精力有限、资源有限，是不可能做到的。因此，提高监管的科学性就成为监管机构改革的重要内容。当前强调监管要实现从管企业为主向以管资本为主的转变，就是对国企监管职能的科学定位。

有观点认为国资监管要从管资产向管资本转变，这是对国资监管职能的误解。所谓企业资产，根据资产负债表的解释，表示的是企业资金的运用。所谓资本，这里更多的也是强调货币资金。因此，不论是管资产还是管资本，都主要强调从货币形态对企业进行监管。所以，认为国企要从管资产向管资本转变，这是对国资监管职能的误解。实际上，中央的意见是国资监管要从管企业向管资本转变。管企业，就要从人、财、物三个方面对企业进行全方位的监管，管资本，则主要强调从资金层面对企业进行监管。从管企业向管资本转变，有利于国资监管部门从具体的事务性层面中摆脱出来，而将主要监管精力放在考核企业的货币资本的运营上，从而有利于明确出资人职能定位，推动监管的科学性。

4.培养具有全球竞争力的世界一流国有企业。当前，我国有一大批国有企业的规模已经达到了世界级。未来，随着中国开放的大门越开越大，我国在全球经济中所起的作用会越来越重要，这就要求国企尤其是央企要更加深度地融入世界，不仅要能够在全球范围内配置资源，更要提升自身在全球产业链中的地位，掌握核心技术、主导制定行业规则、主导行业定价权，引领行业发展，为构建人类命运共同体做出应有的贡献。

总之，国企总体上已经与社会主义市场经济相融合，未来，我们要继续深化国企改革，强化党对国企的领导，优化国有资本布局，构建有中国特色的现代企业制度。到建党100年和建国100年时，相信我们的国企会更加强大，主导地位会更加巩固，国企为我国经济社会发展会做出更加辉煌的贡献！