比较法视角下浅析我国能源法体系的发展与完善

刘雪莹 徐笑锋

上海海事大学

0 引言

在全球金融危机的影响下，中国经济正面临着三重连锁反应的困境：外向型经济遭遇严重挤压；高速经济增长对能源需求的极度膨胀；扩大的能源消费引发气候环境的破坏。所以，经济转型、能源安全、气候变化是当今中国亟待解决的严峻的现实课题。当前，国际上唱响以能源效率革命与清洁能源革命为主要内容的能源革命，在中国已经正式演绎成为能源生产革命、能源消费革命、能源科技革命和能源体制革命。但目前，建构在传统能源基础上的包括能源法律与能源政策在内的顶层设计已经严重制约了能源革命的生成与发展，因此，破除制度瓶颈首先就要破除法律和政策的瓶颈。

能源问题事关我国经济发展、社会稳定和国家安全。任何重大的社会变革中，法律都具有明显的作用，甚至可能“直接影响社会变迁的性质和速度[1]”。党的十八届四中全会强调，实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会的发展。当前，从总体上看，我国能源立法还处于初期发展阶段，没有形成统一完备的能源法体系。我国国民经济和社会发展的《第十二个五年计划规划纲要》指出：要坚持节约优先、立足国内、多元发展、保护环境、加强国际互利合作，调整优化能源结构，构建安全、稳定、经济的现代能源产业体系。在《能源法》即将出台的背景下，对比西方发达国家成熟立法模式，将为我国《能源法》的完善立法提供更多宝贵经验。

1 我国能源法体系的立法现状

从总体看，我国能源立法还处于初期发展阶段，尚未形成统一完备的能源法体系。从上世纪80年代开始，国家陆续颁布了能源方面的行政法规和地方性法规，比如《电力法》、《煤炭法》、《节约能源法》、《可再生能源法》等，还出台了《煤炭生产许可证管理办法》、《解决用电管理办法》等相关配套措施。这些法规的出台，对于指引单个领域的能源开发具有指导意义，但是，如此的法律规范仍存有明显的弊端，主要体现在以下三个方面：

1.1 能源法体系不健全，缺少一部《能源基本法》

《能源基本法》是在我国能源法体系中，由国家立法机关制定的与各单行能源立法相对应，能够体现能源法律的共同价值，具有基础性和综合性的法律[2]。《能源基本法》主要是规范能源开发利用和管理基本活动的立法，主要规定国家能源立法的目的、国家能源战略、能源管理体制、基本能源法律制度、能源国际合作、能源法实施的监督与保障等方面的问题。但是，目前出台的数部法律规范都是以处于下位法的单行法，而且多数采用规章的形式，导致法律效率不高。这就导致能源单行法之间、能源单行法与其他法律规范之间没有《基本法》协调，出现问题时，没有基本的指导原则；出现新生事物时，也没有可以依据的基本法律原则。我国《能源法》的研究起草工作从2006年开始，2007年年底形成《能源法》（征求意见稿），通过新闻媒体等渠道向社会广泛征求意见，2008年底由国家发改委报送至国务院，但是截至目前，《能源法》仍处于广泛征求意见的阶段，仍无具体出台的时间表。

1.2 具体能源法覆盖范围不完整

目前已出台单项《能源法》不完整，如《石油天然气法》和《原子能法》长期缺位。从理论上讲，不可再生能源法至少包括专门的《煤炭法》、《石油天然气法》和《原子能法》，但是目前专门的不可再生能源法只有一部《煤炭法》，对于石油天然气和原子能领域主要依靠政策性规定进行调整。究其原因，在于对《矿产资源法》范畴的错误界定。“《矿产资源法》及其配套法规所规定的矿产资源开发利用规制的共性问题，而无法针对性地处理油气资源的特殊问题。尽管石油天然气资源勘探和开采可以适用《矿产资源法》及配套规定，但石油天然气产业是集天然气勘探、开采、输送、加工炼制、供配、消费、贸易为一体，其中一些重要环节是《矿产资源法》及其配套规章无法调整的。”[3]同样，对于原子能也存在类似问题，原子能开发利用的安全和防止核扩散问题，远超出《矿产资源法》所及范畴。所以，完善具体能源法的覆盖范围势在必行。

1.3 《可再生能源法》的分类不够细化

2005年我国颁布了《可再生能源法》，其后制定了一系列配套的政策法规。现行《可再生能源法》作为我国当前可再生能源开发利用领域的基础性法律，能归纳所有可再生能源的共性，提供原则性的法律指导。但是，这种立法模式也存在着明显的缺陷。众所周知，可再生能源涵盖太阳能、风能、水能、潮汐能、地热能等多种不同类型的能源，每种能源的存在状态、开发利用的技术要求、法律技术等存在一定的差异，如果仅有一部概括性立法，而没有具体能源的针对性立法，那么《可再生能源》在实际中难有真正的用武之地。从长期的实践经验看，地方主要依靠相关产业政策和政府规章的规范促进有关能源事业发展，所以立法机关应该尽快完备可再生能源的具体立法。

2 以美国和欧盟为例，能源法律体系的比较法研究

国家能源法律主要是指国家对能源生产、运输、消费、合作和发展等领域产生重大影响的法律制度和政策。美国和欧盟是世界主要的能源生产国和消费国，能源法律制度对世界能源安全有重要作用。比较研究美国和欧盟的能源法律体系对于完善我国能源法律体系具有重要的意义。

2.1 美国能源立法概述

美国是世界上能源消费的第一大国。美国能源法的创立与完善始终是以保障能源安全利用为中心，利用各种优势进行能源贸易和能源投资，控制世界能源的生产、交易、运输、开发和利用，以达到本国利益的最大化[4]。从联邦看，有以《1978国家能源法》、《1980能源安全法》、《1992国家能源政策法》、《2005国家能源政策法》为基本框架构成的体系，各州政府也制定了提高能源利用效率、节约能源、发展可再生能源的政策和法规。《1978国家能源法》主要涉及传统能源，同时涉及了可再生能源立法内容；《1980能源安全法》通过提供资金支持各种能源的研发，充分利用各种能源减少本国对资源的依赖；《1992国家能源政策法》是为了重建美国能源市场，鼓励国内石油生产，增加国内石油产量，支持并鼓励增加石油供应和减少石油消费技术的研究与开发，减少对进口的依赖；《2005国家能源政策法》重点是通过和保障国家电网输送能力，推广清洁能源，保障国家能源供应安全；2005年后美国进一步加强能源安全，出台了一系列法律政策限制油气企业发展、开发替代能源、鼓励可再生能源企业发展，为此联邦政府提供更多的资金、税收支持等。

美国作为世界第一强国，在能源上的问题远不如其他国家严峻，但是在立法上却丝毫没有松懈。美国能源安全与发展的思路几十年来保持一致，保证了国家能源安全的稳定，也促进了能源产业的持续发展。《2005年国家能源政策法》作为联邦基本法律，仅用了四年时间就在两院获得通过，该法内容具体全面，有18章共计420法条，明文规定了各项强制措施。相比较，我国能源法律体系立法中存在两大主要问题：（1）没有一个明确贯穿始终的思路的指导，导致行政规章和地方政府规章对能源的规定松紧不一，不利于能源安全的稳定与能源产业的可持续发展；（2）《能源法》立法的进程太慢，我国《能源法》草案从2008年底送审至今仍然没有出台，《能源法》的缺位为能源市场的健康发展带来诸多弊端。

2.2 欧盟能源立法概况

欧盟是目前世界上最大的能源进口者和世界第二大能源消费市场。欧盟经过几十年的发展，逐步形成了一套比较完善成熟的能源法律与政策，各成员国也在基本的规范指引下建立了一整套能源生产、运输、分配、交易等体系，基本保证了欧盟的能源供应安全。欧盟最早的法律规范出现在二战后，当时欧盟百废待兴，基础建设和工业恢复需要大量的能源保障，为此，20世纪50年代开始陆续出台了一系列能源法。欧盟能源法律体系主要包括基本法和从属法。基本法主要是指《欧洲煤钢共同体条约》（《巴黎条约》）、《欧洲经济共同体条约》、《欧洲原子能共同体条约》（统称《罗马条约》），它们是能源法的基本规范，也构成了欧盟的基本法律；从属法主要是指欧盟各机关关于能源问题在各自职权范围内指定的各种条例、决定、意见等。欧盟能源政策体系具有代表性的是1995年《欧盟能源政策》白皮书，2000年《为了欧盟能源供应安全的战略》绿皮书、2006年《可持续、竞争和安全的欧洲能源战略》、《欧盟新能源政策》、《欧盟能源绿皮书》等[5]。

欧盟的能源利用效率为全世界最高，并且欧盟一直重视节约能源和新能源开发。一方面不仅开发可再生能源，如太阳能、风能、地热能、生物质能等，另一方面开发节能技术，提高资源利用效率。此外，欧盟的能源法律体系促进了内部能源市场的整合，统一了内部能源市场。这些对我国能源法律体系的完善具有非常重要的借鉴意义，首先，我国能源的结构单一，主要依靠煤炭、石油，可再生能源的开发利用尚不健全；其次，我国没有完整健全的能源管理体制，各地市场分割、行业垄断经营等现象层出不穷，严重影响了我国能源使用安全与利用效率。对此，我国立法者应该积极推动能源法律体系的尽快完善，打破地方政府之间的管理障碍，推动能源利用效率的提高。

3 发展完善我国能源法律体系

通过以上国内能源法体系现状和西方发达国家能源法体系分析，对我国能源法体系的完善提出以下建议：

3.1 加快《能源法》的出台

习近平总书记在2014年提出“四革命、一合作”的能源革命战略思想，旨在通过推动能源消费革命、供给革命、技术革命、体制革命和全方位加强国际合作，保障能源安全。《能源法》的缺位不利于推动能源体制革命，只有将能源革命战略提升到法律层面，才能为其提供有效的保障。《能源法》立法之艰难，根源在于多头管理、部门利益难以协调。能源产业链的管理职责分散于国家发改委、能源局、国土资源部等15各部门，部门利益之争使《能源法》的出台一再搁浅。我国目前经济法立法多采用部门立法形式，其优势在于部门针对性和操作性强，但是缺点是易陷入部门间的利益纠葛，协调推荐非常困难。因此，要加快推动《能源法》的尽快出台，必须构建超脱部门利益的高层次的工作机制[6]。

3.2 完善能源产业法的覆盖领域

加快推进专门的《石油天然气法》、《原子能法》的制定。当今，石油天然气仍是我国的主要能源，但其开发利用的效率低下，相关产业结构不尽合理，安全保障程度较低，急需立法以理顺监管体制。《石油天然气法》的出台对于合理开发、利用、节约和保护石油天然气资源，实现石油天然气资源的可持续利用，适用国民经济和社会发展的需要，推动形成利于我国社会主义政治经济建设发展的石油天然气法律秩序具有重要战略意义[7]。我国司法部近日已经公布了《中华人民共和国原子能法（征求意见稿）》，预示着筹备酝酿将近30年的核领域顶层法律即将出台。人们迫切需要清洁能源。原子能法对于保护资源、环境和公众健康，以及加速我国现代化建设等作用巨大。原子能法的出台将对推动我国核能事业健康可持续发展，确保我国核能事业安全有序进行，维护我国负责任核大国形象具有重大意义[8]。

3.3 完善我国可再生能源法律体系的构建

当前我国应建立以《可再生能源法》为基础，在可再生能源各种技术的分类立法和地方立法为主干，以其他相关立法和政策为补充的可再生能源政策法律体系。现阶段有关可再生能源的立法主要集中在国家层面，各地可利用的可再生能源差异较大，并且地方立法暂未得到应有的重视，未来应因地制宜完善地方法律规范。近年来，我国可再生能源发展形势喜人，但是拥有自主知识产权的先进技术和设备仍然凤毛麟角。同时，各种技术的发展差异大、发展状况不平衡，加强分类立法势在必行。建议立法机构抓紧针对太阳能、风能、水能、生物质能等分别制定《太阳能法》、《风能法》、《水能法》、《生物质能法》等相关法律[9]。