韩国职业培训体系建设经验及启示

童天 朴京爱

摘 要：韩国经济能够长期保持较高发展水平，与高度发达的职业培训体系密不可分，大量高素质技能劳动者为国家经济发展提供了强有力的发展动能。本文分析提出，新一轮产业革命给我国劳动力市场带来全新需求，我国应深入研究借鉴韩国职业培训的先进经验，并结合我国国情，重点加强法制建设，拓展国际合作空间，完善职业标准体系，优化资金使用机制，落实终身职业培训制度，搭建现代职业培训联合体以及强化培训监测等，完善建立适应高质量发展需要的职业培训体系，全面提升技能人才队伍质量，助推人才强国和制造强国战略的实现。

关键词：韩国 职业培训体系 经验 启示

在经济全球化背景下，只有牢牢把握住新技术革命的战略先机，才能在国际竞争中赢得主动。当前恰逢我国进入工业化中后期，亟待经济增长新旧动能加快转换，人力资本投资与发展方式面临颠覆性的转型与变革，给我国劳动力市场带来全新需求，也对技能人才的培养提出了全新要求。这需要深入研究借鉴国外职业培训领域先进经验并结合我国国情，完善建立适应高质量发展需要的职业培训体系，以高水平的技能型人力资本为产业结构质量提升提供强大的非物质动能，助力我国由人口大國转变为人才强国，由制造大国成为制造强国。

作为曾经的“亚洲四小龙”之一的韩国，如今依然能够保持较为强劲的经济发展势头，重要的因素之一就是拥有一整套完善的职业培训体系，确保其产业部门能够长期获得充足的人力资本供给，其成功经验值得我国深入研究和借鉴。

一、韩国职业培训体系建设经验

与我国相比，韩国职业培训体系建设具有起步早、法制化程度高、制度设计完善、执行力强、国际合作力度大、企业主体作用发挥充分等特点，具体体现在如下方面。

1.完备的职业技能法律与制度体系

韩国政府十分重视职业培训，1967年颁布《职业训练法》《职业训练特别措施法》后，于1976年整合形成了《职业训练基本法》，并经多次修订，于1997年颁布了《劳动者职业训练促进法》，将职业培训更名为职业能力开发培训，2004年又颁布了《劳动者职业能力开发法》，将职业培训的重点放在终身职业能力开发、提高培训以及中小企业。此外，《国家技术资格法》《熟练技术奖励法》《韩国产业人力公团法》中也为韩国政府开展职业培训工作提供了法律依据。值得一提的是，1993年制定实施的《雇佣保险法》构建了较为完善的由就业稳定、职业能力开发、失业给付、女性保护给付四部分内容构成的雇佣保险制度，在职业培训、促进就业、保障生活和维护女性劳动者权益方面发挥了积极作用。韩国关注劳动者的终身学习能力发展，推行终身职业能力开发账户及明天学习卡制度，鼓励劳动者参加政府提供的再就业培训和在职培训，使职业培训过程逐步由以政府为中心转变为以劳动者为中心。面对“第四次产业革命浪潮”，韩国近年来相继发布了《韩国基础产业创新发展战略—第二次基础产业振兴基本计划（2018—2022年）》《第七次产业技术创新计划（2019—2023）》等战略性规划，政府高度重视机器人、生物研究、无人机、新能源汽车等关键战略产业、新兴产业和经济增长引擎产业领域的职业培训工作，并在财政上予以重点支持。

2.贯通人才评价、培训与使用的职业标准体系

为促进就业质量和改善职业教育与训练效能，解决劳动力市场技能不匹配问题，韩国劳动部与教育部合作开发了符合企业用人需要的国家能力标准NCS（National Competency Standards），从知识、技能和态度角度对工作能力进行分类并实施系统化组织管理，至今已建立超过1000个标准，拥有专门的NCS网络平台。NCS通过对工作岗位所需职业能力进行标准化界定，将职业培训、技能评价、企业人力资源开发和劳动者职业生涯发展进行有机整合。

3.推行工作学习并行制，为解决结构性就业矛盾和青年失业率问题开辟新的途径

一方面，韩国自2014年开始推行“工作学习并行制”，由企业、技能大学、行业组织等多方主体共同开发培训项目，制定培训标准、培训课程并实施培训，采取一系列有效措施以拓宽劳动者技能提升路径和职业发展通道。比如，鼓励企业职工在职接受学历教育和技能培训，对毕业生实行“先就业后升学”制度，促进社会更加注重职业能力，帮助学生制定职业规划。另一方面，韩国社会同样存在“重学历轻技能”问题，因此政府非常重视开展“前置性的职业培训”。比如，韩国技术教育大学专设中学生职业技能培训课程，向中学生普及职业技能，树立技能就业意识。韩国每年约有1万名高三学生接受阶段性职业培训，为技能劳动者队伍积蓄了大量后备人才。

4.积极开展海外合作，带动人才双向流动和拓展国家软实力

韩国在持续完善本国职业培训体系的同时，也积极开展外国人雇用援助、劳务输出和职业技能竞赛等领域国际合作。产业人力公团在全球设有15个海外中心，与越南、菲律宾、泰国、印度尼西亚、斯里兰卡、蒙古、乌兹别克斯坦、柬埔寨、吉尔吉斯斯坦等多国开展深度合作，扶助欠发达国家职业培训。韩国瞄准海外引进优质人力资源并实施职业培训，也对本国青年进行针对性职业培训助其海外就业，同时积极开展职业技能竞赛国际合作，通过推广“韩国模式”极大拓展了其在国际人力资源开发领域的影响范围。

5.雇佣保险制度为职业能力开发提供可持续的资金保障

自1995年起，韩国正式施行覆盖所有类型企业的《雇佣保险法》。其目的是消除失业带来的不利影响，以及从制度上解决产业结构升级带来的劳动力供给短缺问题。区别于失业保险，雇佣保险不仅对失业者进行救济，还通过积极的人力市场政策措施事先防止失业的发生。其中，失业保险费由企业和劳动者各负担一半，雇佣安定（稳定）和职业能力开发项目保险费则由企业全部负担。企业的保险费率为工资总额的0.25%～0.85%，雇佣保险由劳动部（职业安定局）主管。雇佣保险在职业能力开发方面的作用是保障企业在职培训和职业教育，支持再就业培训和职业能力开发。雇佣保险向所有企业收取“分摊金”，以“培训卡”（类似于我国的培训券）的形式予以补贴。培训补贴类别总体划分为两个层次：对于普通工种，由劳动者个人承担20%的培训费用，在其实现就业后予以返还;对于国家发展急需的“战略工种”，不限额、不限课程，全额补贴。目前，韩国职业能力开发的80%以上的资金来源于雇佣保险基金。

6.高效的企业培训组织模式

韩国针对企业主职业培训（即企业内职业培训）推行“职业培训联盟”组织模式，该组织是为解决中小企业因培训设备设施、资金不足而不能开展员工职业培训问题而建立起来的，其主体为中小企业，同时也引入了大型企业。培训联盟的启动资金由政府提供，现有超过500家不同行业企业在政府资助下（提供专家薪资支持）派出不同技术领域人才搭建专家团队，在NCS框架下实施培训项目或开展新职业培训。大型企业在培训联盟中往往能够利用自身雄厚的资金实力和充足的人才储备发挥“领头羊”作用，政府也会以补贴的形式激励其带动中小企业共同发展。从运行效果看，该模式极大调动了企业积极性，提升了培训实效性。

7.构建监控体系，确保职业培训质量

根据《雇佣保险法》第11条、《劳动者职业能力开发法》第7条，以及雇佣劳动部训令第2017-22号等有关法律、政策要求，韩国产业人力公团长期持续致力于打造职业培训监控体系。从2010年启动培训满意度调查项目，2011～2016年开始逐步建设监控体系、完善监控功能，到2017年形成了包括现场实况调查、监控反馈系统、培训质量提升系统等多任务模块的监控平台框架。2018年又对现场调查分析、方案开发、部门合作机制等业务进行了深度完善，集成了技能调查、分析、反馈、完善等监测功能，涵盖集体训练、远程训练，突出过程监控功能。该体系的建立，能够从职业培训全流程實施严格的质量监控，从过程控制角度充分确保培训质量，特别是基于远程培训建立的统计调查机制，以及开发“信号灯”功能系统等新思路、新做法，对我国开展职业培训质量监测具有很强的参考价值。

二、启示与工作建议

我国可充分借鉴韩国成功经验，从完善体制机制出发，围绕关键关节，多措并举，构建面向全体劳动者，系统完备、科学规范、运行有效的职业培训体系。

1.加强法制化建设

应充分借鉴韩国立法模式，尽快出台旨在提高劳动者就业创业能力、打造高素质技能人才队伍和促进劳动者实现高质量就业，为职业技能开发工作提供法律规范的《职业技能开发法》。该法的制定应在总体上把握如下几方面要点。

（1）精准的功能导向。规范面向全体劳动者的职业技能开发工作，以适应经济产业发展以及城乡劳动者获取技能、实现就业和职业发展的需要。

（2）明确的主体及职责权利范畴。职业技能开发活动，包括职业技能开发业务及相关的管理、实施、保障支持与监督等，主体范畴涉及行政机关、社会组织、企业、学校和公民个人。应特别突出企业的主体地位，明确政府的统筹协调、支持保障和监督职责，对政府及相关主体的责任、权利义务作出具体规范。

（3）完善的内容体系。对评价要素内容进行规范，还应包括激励制度，不同层次评价、选拔与表彰奖励制度间的衔接。

（4）对职业培训体系的运行作出规范。应参照韩国做法并结合我国国情，明确行业组织在评价、培训、激励等工作中的组织和管理职责，通过打造“培训联合体”促使各类型企业形成合力，充分利用职业培训补贴和失业保险结余资金激励企业发挥关键作用。

2.强化务实合作，开拓国际合作空间

应充分借鉴韩国经验，全面加强世界范围的务实合作。一方面，与德、日、韩等技能强国加大职业培训、劳务合作力度，包括建立师资培训、联合办学、联合开发课程、高技能人才互访交流与实习等合作机制，在劳动力跨国流动合作政策领域研究设立外籍技能人才引进与本国技能人才海外实习就业机制等。另一方面，进一步加强对“澜湄沿线”“一带一路”欠发达国家、地区的职业培训援助，可考虑配合我国经济产业政策并结合上述劳务合作机制，重点强化师资培训、职业标准开发以及劳务引进领域的援助力度，逐步实现我国在世界范围实施“全域”性人力资源开发与配置。在促进我国经济产业高质量发展的同时，达成增强国家软实力和拓展国际影响力。

3.优化职业标准体系，深化技能人才评价改革

借鉴韩国NCS体系，完善建立兼顾技能评价与职业培训的职业标准体系，贯通专技、工程等不同类别职业标准，充分体现技能要素价值，为学历教育、职业教育培训和人才选用提供坚实的评价依据。逐步对现行各类职业标准进行模块化改造，加强相近职业间特别是职业族内部的标准衔接，最终形成以能力模块为基本评价单元的全新职业标准体系。促进职业教育技能等级序列与普通高等教育学历序列实现纵向、横向对接，形成集职教、普教于一体的全口径教育评价体系。尤其要借鉴发达国家普遍推行的“学分银行”制度，将职业教育培训与学历教育充分结合起来，使两平台实现“学分通兑”，达到鼓励劳动者选择技能成才道路的目的。

4.贯彻职业技能提升行动方案，建立资金长效使用机制

韩国所采用的雇佣保险制度是当今各主要市场经济国家对失业保险的共识和普遍做法。当前失业保险理念发生了很大变化，从消极的生活保障到积极的促进就业，包括激发劳动者就业积极性，并将保险待遇与预防失业、促进就业紧密结合起来，帮助失业者尽快就业，帮助企业稳定就业岗位等。我国应以当前开展职业技能提升行动为契机，充分研究建立符合经济产业发展趋势，能够充分激发企业主体积极性，有利于技工院校长远发展，全面覆盖学生、在职、失业、转岗等各类劳动者群体，促进技能人才队伍可持续发展的培训补贴机制，厘清资金使用的业务条线，并借鉴韩国做法逐步推进失业保险制度改革。

5.落实终身职业培训制度

汲取韩国推行“工作—学习并行项目”“前置性的职业培训”的成功经验，进一步优化我国“新型学徒制”。应根据技能劳动者职业生涯各阶段的能力特点及企业人力资源管理实际，将现行的招工即招生、入企即入校、企校双师联合培养等针对技能人才职业生涯前期阶段的培养方式，与职工在职学历教育、在岗和转岗技能提升等面向技能人才职业生涯中期阶段的开发措施，以及中高龄高技能人才开发策略相结合，切实落实劳动者终身职业培训制度。

6.紧跟新技术革命发展趋势，建立“高低搭配、产学研结合”的职业培训实体

准确把握新技术革命、制造业转型升级趋势，打造“升级版”校企合作模式——现代技能人才培训联合体（以下简称“培训联合体”）。整合技工院校、高校、行业组织、企业、社会培训机构等多元教育培训主体，可重点考虑采用多种所有制模式构建集教育、研发、生产于一体的联合办学组织，深度结合“新型学徒制”大力培育高素质技能人才。

7.完善信息平台建设，强化职业培训监测体系

在现有公共就业服务及职业培训信息平台基础上，增设职业培训监测体系。该体系依业务流程划分，至少应包括四阶段流程：信息采集、评估、诊断决策、反馈完善。信息采集阶段主要承担全国技能人才规模、知识技能水平、接受培训情况、从业状况，以及企业、院校、培训机构等培训主体信息的收集与整理;评估阶段的功能主要是从数量、质量、结构出发对前一阶段收集信息进行统计分析;诊断决策阶段则根据分析结果对技能人才发展水平和职业培训开展状况得出诊断结论，并据此在反馈完善阶段指导未来职业培训工作并提出改进要求。在体系建设中可借鉴韩国经验引入“信号灯系统”等，强化“过程监控”效果。同时也应紧密结合经济产业及企业用人情况开发“结果导向”监控技术，保障职业培训质量提升。

参考文献：

[1]蔡昉，王德文.中国经济增长可持续性与劳动贡献[J].经济研究，1999（10）.

[2]侯小雨，闫志利.劳动者终身职业培训体系：框架设计与建设策略[J].职业技术教育，2017（28）.

[3]李玉赋.第八次中国职工状况调查[M].北京：中国工人出版社，2017年.

（作者单位：童天，中国劳动和社会保障科学研究院;朴京爱，中国就业培训技术指导中心）