国有闲置土地的类型及其处置难点分析

杨秀琴

摘 要：基于我国国有闲置土地调研实况，总结和梳理了土地利用管理不同环节中因土地供应不当、未全面落实“净地”出让、规划统筹性不足、土地使用主体经营不善、市场主体囤地等因素产生的不同类型国有闲置土地。分析了国有土地闲置存在的动态监管、准确认定、执行标准及落实处置措施等难题，指出加强规划引导、完善相关政策、建立相关部门国有闲置土地联合监管处置机制、创新国有土地盘活方式是未来有效处置国有闲置土地的总体方向。

关键词：国有闲置土地;国有闲置土地类型;国有闲置土地处置

文章编号：1004-7026（2019）23-0004-04         中国图书分类号：F301        文献标志码：A

在我国城市化和工业化进程中，土地供需矛盾日益突出，城市地价不断上涨。与此同时，全国各地存在大量国有闲置土地。据原国土资源部统计[1]，2010—2014年全国大约有批而未供土地86.73万hm2，闲置土地7.02万hm2。据自然资源部统计，国土督察机构2017年1年督察新发现闲置住宅用地3 148宗，面积为1.58万hm2。

2009—2017年，我国闲置住宅用地总量增长了58%[2]。为了尽快处置闲置土地，2018年8月自然资源部印发《关于健全建设用地“增存挂钩”机制的通知》，创新建设用地“增存挂钩”机制，将新增建设用地计划与闲置土地数量挂钩，以倒逼各地政府尽快处置区域内的闲置土地。

但实践中，各地对国有闲置土地处置仍较缓慢，一些地区国有闲置土地数量仍呈增长趋势。由此可见，闲置土地处置存在着不易解决的难题。基于调研实况，总结和梳理土地利用管理不同环节中不同成因的国有土地闲置类型，剖析国有闲置土地处置难点，为破解国有闲置土地处置难题提供参考。

1  土地利用管理不同环节产生的国有土地闲置类型

在土地供应和开发利用等环节，易导致闲置土地产生，出现了不同成因、不同类型的国有土地闲置。根据具体调查情况，可将国有土地闲置类型总结为以下5大类。

1.1  缺乏科学的土地供给机制而导致的国有土地闲置

土地资源得到有效配置的条件之一是土地供应量需与当地经济社会发展阶段相适应，需与需求量基本相符。但实践中我国各地政府普遍缺乏科学的土地供应计划和机制，土地供给量与需求量差距较大，容易产生以下3个类型的土地闲置。

1.1.1  土地供应计划与市场脱节，供过于求导致的国有土地闲置

20世纪90年代以来，各地政府为推进城镇化和工业化，大力推动各类居住新城和工业园区建设，大规模供给房地产用地和工业用地。供给数量远超经济社会发展的正常需求量，造成了大量土地闲置。据2013年调查资料，我国144个地级市规划建设200个新城新区，圈地造城、围海造城、削山造城等成为了热潮[3]。虽然近年来各地造新城的浪潮消退，但各地方政府为获取足够土地出让收入，减轻财政压力，每年供应土地数量仍超过实际需求量，导致各地国有土地闲置仍不断发生。

1.1.2  土地供应结构不合理导致的国有土地闲置

各地方政府特别是二、三线城市地方政府，为获取土地出让收入热衷于出让土地价格更高的居住用地，而對地价低甚至没有出让收入的工业用地、基础设施配套用地等则供应量较小。不均衡的土地供应结构，直接增加了闲置土地规模。

1.1.3  土地供应市场机制不完善导致的国有土地闲置

经过多年土地市场建设，我国已形成了较成熟的国有土地市场，但我国土地供应仍实行计划与市场“双轨”供应机制。目前，我国居住、商业等经营性用地基本实现市场化供应，但对公共管理与公共服务用地等仍以协议出让和无偿划拨方式供应。市场在其配置上基本没有发挥决定性作用，未能形成有效的市场调节机制。

用地主体如果可以协议出让或无偿划拨方式取得土地，那么用地主体不仅因土地成本低而普遍存在规划用地贪大求全、浪费土地的现象，还往往因资金不到位而引起土地闲置，而且这些用地主体通常无需对这些土地的闲置承担经济和行政责任。在无成本、无约束情况下，这些用地主体一般不会重视土地闲置与否的问题。这类闲置土地更易成为长期闲置土地，恶化了土地闲置问题。

1.2  未能全面落实“净地”出让导致的土地闲置

按照《闲置土地处置办法》，“净地”是指已完成征地拆迁、落实好补偿安置、没有建构筑物、地面平整、没有法律经济纠纷、规划条件明确、土地权利清晰的可供出让的土地。

从理论上而言，地方政府供应土地时，理应按“净地”标准出让。但在实际操作中，受土地前期投入不足、征地拆迁难度大等因素影响，地方政府常在土地仍处于“毛地”状态时，就已先行出让土地，“毛地”出让易形成以下4个类型的土地闲置。

1.2.1  土地征收拆迁未完成导致的国有土地闲置

据调查，对征地拆迁未完成的地块，一般存在对地上房屋并没有进行补偿、建筑物等地上附着物没有拆除、土地没有平整等遗留问题。土地受让主体接收土地后根本无法进行开工建设，只能让土地闲置。例如中冶置业用200亿拍下江苏省南京市下关滨江地块后，因大量建筑物未拆而导致土地闲置[4]。无独有偶，南京市城东板块的顾家营地块以6.5亿元成交，但杆线迁移等原因导致了该地块闲置4年才交付给新加坡国浩房产和南京本土企业福中集团。

1.2.2  土地没达到“五通”条件导致的国有土地闲置

地方政府在推进新城和工业园区开发时，往往会规划、征收大块连片土地，但由于财政资金不足，地方政府未能对土地进行市政道路和公共设施的配套建设。新城和工业园区内的地块并未达到通水、通电、通路等“五通”标准，根本不具备开发建设条件。土地受让主体接收土地后，由于缺乏基本开发条件，土地只能闲置。

1.2.3  土地规划条件不明确导致的国有土地闲置

一些地方政府在土地出让前没有编制法定控制性详细规划，在宗地出让时仅明确了宗地的位置、四至和用途，而没有明确宗地的容积率、详细使用性质、高度等指标。由于宗地详细规划条件不明确，规划部门缺乏审批依据，在具体审批中容易与土地使用主体对开发建设的具体内容产生分歧和纠纷，从而影响项目开发动工时间，引起土地闲置。

1.2.4  详细规划缺失或滞后导致的国有土地闲置

一些地区在土地出让和开发利用时没有编制详细规划，而在土地出让后这些地区又重新编制了控制性详细规划。在规划编制前后的时间差中，出让土地容易出现新编的控制性详细规划指标与土地出让合同约定的规划指标不相符的情况，导致土地闲置。

1.3  政府规划统筹性、约束性不足导致的国有土地闲置

理论上，政府部门编制的土地利用总体规划和城市规划决定了土地的利用类型和结构，也决定了土地利用的合理性和科学性。但由于目前我国地方政府编制的规划合理性和权威性不足，在具体实施中未能充分发挥规划管理的功能，故在土地利用环节中易出现以下两个类型的国有土地闲置。

1.3.1  产业、土地和城市“三规”未能合一导致的国有土地闲置

我国规划管理体系复杂，涉及土地具体利用的规划有国土部门编制的土地利用总体规划、城市规划部门编制的城市规划以及发改部门编制的产业发展规划。由于3个部门在编制规划时缺乏必要的沟通和协调，3个规划常存在不协调内容。而且3个规划均为法定规划，项目方案常因不能同时符合3个规划而难以确定，最终导致土地无法开发利用，出现了闲置。

1.3.2  随意更改规划导致的国有土地闲置

土地利用总体规划、城市规划和产业规划的审批权均由地方政府掌握。地方政府相关负责人普遍缺乏规划的法制意识和刚性意识，在实施规划中极易以发展地方经济为由，对已实施的城市规划进行调整和修改，包括宗地的利用性质、容积率甚至用地边界等方面的修改。这些调整影响项目建设，一些已初步具备动工条件的项目常因规划调整而被迫停下。有些宗地因规划调整后土地利用类型、开发强度等指标发生改变，土地无法继续按原计划开发而出现闲置。

1.4  土地使用主体经营不善导致的国有土地闲置

政府出让土地后，土地开发企业作为土地使用主体，其资金实力情况、开发经营理念等直接导致以下3个类型的国有土地闲置。

1.4.1  市场主体误判土地价值、行业形势而导致的土地闲置

受知识结构不完善、市场信息掌握不足、行业情况把握不准确等因素影响，一些市场主体在经营中误判土地市场价格、房地产市场形势等，以远超正常市场价的高价竞拍土地，但在受让土地后已没有足够资金继续开发建设，最后导致土地闲置。

据调查，山东省济南市平阴县东部工业新城亚洲国际鞋城项目于2012年开工建设，按照约定，总投资50亿元，规划打造为江北最大的鞋业产销基地，但因规划发展的产业选择错误而导致千亩土地闲置了5年[5]。

如果政府对这类用地的具体用途不作出调整，土地利用的行业利润没有改变，项目开发成品的附加值没有增加，那么这类土地因取得價格太高，开发后项目也易亏损。其他市场主体一般也不愿意接手该项目，导致土地及项目开发成品一起闲置。

1.4.2  土地使用主体资金不足无法推进建设而导致的土地闲置

一些市场主体在资金并不充裕的情况下贸然参与土地开发，在取得土地后，遇到国家实施紧缩的货币政策而没法从银行融资贷款时，土地使用主体因资金不足导致项目停滞不前，进而导致土地闲置。由于此类闲置用地具有开发价值，原使用主体通常不愿将土地转让给其他市场主体，而是希望等待自身财务状况好转后继续开发。因此，此类闲置土地也易成为长期闲置土地。

1.4.3  土地使用主体经营不善导致的土地闲置

一些土地使用主体虽然取得土地时不存在启动资金不足的问题，项目能正常动工建设，但在建设过程中由于自身经营不善而出现资金链断裂问题，项目建设被迫中止，导致土地闲置。这类国有土地闲置通常存在债务问题，其他市场主体不乐意承接。因此，这类闲置土地的处置难度较大，土地容易长期闲置。

据调查，2015年瑞浦集团接收已闲置5年的济南市平阴县东部工业新城亚洲国际鞋城项目地块，规划发展新能源、生物科技产业，但在经营过程中因主要产业市场销售遇到困难，出现资金链断裂问题，导致已经闲置5年的千亩土地继续闲置。

1.5  市场主体储地、囤地导致的国有土地闲置

土地资源有限、土地价格波动、供地周期长、土地使用主体储备发展用地的需要等因素，都可能使理性市场主体选择储地、囤地。市场主体的这些行为容易产生以下两个类型的国有土地闲置。

1.5.1  市场主体储备后续发展用地导致的国有土地闲置

由于土地市场机制不健全，目前仍有一些地方政府特别是中西部地区的地方政府在GDP目标驱动下以低价土地资源招商引资。土地出让价格与市场价格之间存在差价，诱使一些市场主体以投资为名，到二、三线城市以低廉价格大量圈地，囤积后备用，致使土地变相闲置。

1.5.2  市场主体刻意囤地、晤地导致的国有土地闲置

目前我国城镇化仍在加速进行，城市未来还有较大发展空间，城市土地供需矛盾将持续突出。在今后很长一段时期内，城市的土地资源价格仍有上升空间。基于这一判断，一些用地主体取得土地后，并不选择在短期内开发利用土地，而是等待经济社会发展或政府市政公配设施建设完善来改善土地经济区位、提高土地的利用价值，然后再开发土地，以获得更高的开发收益，造成变相囤地和土地闲置。

2  国有土地闲置监管、认定和处置难点

在土地利用动态监管环节，由于存在主客观方面的困难，产生了闲置土地处置的4大难点，影响了闲置土地处置。

2.1  动态监管和及时发现国有土地闲置存在困难

从客观上而言，由于我国地域辽阔、用地批后监管措施不多、人力和物力投入不足等原因，地方国土部门难以对土地利用实施全过程的监管，难以及时发现闲置土地。从管理上而言，经过多年实践，国土管理部门在用地预审、土地农转用审批、建设批准书办理、土地出让等管理环节已形成较为有效的管理手段和措施，但在土地出让后的监管环节存在较大空白。

简而言之，我国国土管理存在“重审批、轻监管”的问题。以一个宗地闲置监管为例，政府在出让某宗地时，与土地受让主体签订土地出让合同，并对项目动工和竣工时间进行详细约定，但对土地出让合同约定的实施情况却缺乏有效的管理措施和监督手段。未能对土地利用进行全过程动态监管，对土地利用过程中出现的偏差和可能导致的土地闲置问题难以进行及时纠正。

一般情况下，只有当土地闲置成为事实后，国土管理部门才可能开展闲置土地调查，才会检查土地动工时间是否符合合同约定时间、建设面积是否达到总面积的三分之一。但调查结束后，很难立刻落实规定的处置措施，而土地资源闲置浪费却已成为事实。可见，由于政策、体制等原因，地方政府没有形成有效的闲置土地监管机制，增加了及时发现闲置土地的困难。

2.2  国有土地闲置认定存在困难

为推进闲置土地处置，1999年国土资源部制定了《闲置土地处置办法》（下文简称《处置办法》），并在2012年根据闲置土地处置实践，对办法进行了修订，明确了闲置土地的内涵，对“动工开发”“已投资额”等几个关键名词的含义进行了说明。但近年闲置土地认定和处置实践证明，闲置土地认定仍然面临着动工开发时间难以明确、已投资额界定不清等现实问题，影响到闲置土地的处置。

例如《处置办法》规定“已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一，或者已投资额占总投资额不足百分之二十五”，该项目用地可以认定为闲置土地。但对动工开发建设用地面积是否达到三分之一，却没有明确是由规划、国土还是建设部门来认定。

现行国有闲置土地判断标准的科学性值得商榷。第一，以已动工的建设用地面积作为土地是否闲置判断标准的科学性值得商榷。一些项目在三分之一土地动工建设后，这些项目用地已达到非闲置土地标准，不能定为闲置土地，但事实上这些项目用地剩余的三分之二土地可能长期处于闲置的状态，造成土地资源浪费。对这部分长期没动工开发利用的土地是否能认定为闲置土地是一个需要再讨论的问题。第二，以已投资额比例作为判断是否闲置判定方法的科学性值得商榷。在调查中发现，一些企业将原料采购等费用计入土地开发投资额中，使账面项目总投资额达到25%的标准。按现行判定标准，这些项目用地不能判定为闲置土地，但事实上这些项目却没有真正动工建设，土地长期处于闲置状态。

2.3  国有土地闲置处置标准执行存在困难

对于闲置土地处置，《处置办法》规定了两种方式：第一，未动工开发满一年的，按照土地出让或者划拨价款的20%征缴土地闲置费;第二，未动工开发满两年的，无偿收回国有建设用地使用权。

《处置办法》的处置标准很明确，要求也很严格，但因以下两个原因而往往难以得到实行。第一，大部分国有土地闲置存在一些客观因素。国有土地闲置问题较为复杂，除一些开发企业恶意囤地外，其他土地闲置或多或少是受到市场环境变化、国家政策调整等因素影响而暂时无法开发，相关管理部门难以对这些闲置土地进行处置。第二，闲置国有土地存在法律纠纷。一些闲置用地因债务问题被司法部门查封后，土地管理部门难以对这些闲置土地进行处置。据调查，新加坡国浩房产和南京本土企业福中集团于2009年联合拿到南京城东板块的顾家营地块，但因利益纠纷、项目法律纠纷致使土地长时间闲置，国土部门难以对该地块进行及时的处置[6]。而且在实践中，各地土地管理部门很少能顺利收到20%的闲置费，鲜有真正无偿收回闲置土地的案例。另外，無偿收回闲置土地的处置方式是否与《物权法》法理相符也值得商榷。

2.4  落实闲置土地处置措施存在困难

按照《处置办法》，国有闲置土地处置由国土管理部门负责，但事实上，国有土地闲置问题往往涉及规划、建设、发改、供电等多个部门，一些重点项目还涉及到招商部门甚至属地政府。如果项目用地进入闲置土地处置环节，那么涉及部门还会包括法院、财政等部门。可见，对国有闲置土地的处置仅靠国土部门单个部门难以胜任，需各相关部门共同参与、各司其职、协同共办。

但目前各地处置国有闲置土地的任务仍主要由国土部门负责，其他相关部门参与度和配合度都不高，未构建有效协同处置机制，难以形成多部门协同合力。在处置国有闲置土地时，各部门常因分工不明确、职责不清而出现相互推诿现象，进一步增加了落实国有闲置土地处置方案的难度。

据原国土资源部2010公布的统计资料显示，在全国1 457宗闲置土地中，60%以上的闲置土地都在2006年前出让，闲置时间早已超过了2年大限，广州市更有一宗地闲置长达17年之久。闲置土地处置时间之长远超政策规定时限，实际落实处置措施难度之大也远超政府制订政策时的预期。

3  解决国有闲置土地处置难题的总体方向

多年来，我国国有闲置土地浪费了大量土地资源，同时社会经济发展又面临着突出的建设用地供需矛盾。解决国有闲置土地的处置难题，对优化国有土地资源配置、推进建设用地节约集约利用、缓解城市发展中建设用地供需矛盾等具有重要的意义。应从以下4个方面尽快采取措施。

第一，加快建立科学、全面的土地利用管理机制，包括土地供应机制、规划管理机制、开发利用管理机制、供后动态监管机制等机制，全面提升我国土地利用管理水平，从源头上减少国有闲置土地的产生。

第二，完善闲置土地处置的相关法律政策，构建更具可操作性的闲置土地判定标准和更可行的处置方法。

第三，建立包括规划、国土、建设、财政、执法等部门在内的闲置土地联合监管处置机制，明确各部门职责，实行联动监管和执法，形成处置闲置土地的合力。

第四，创新闲置土地盘活方式，采取纳入土地储备分块盘活、寻找企业共同开发、异地置换盘活等多种方式，因地制宜盘活国有闲置土地，提高国有土地利用率。

参与文献：

[1]原国土资源部.2014年国家土地督察公告[R].北京：原国土资源部，2015.

[2]自然资源部.关于2017年国家土地督察工作情况的公告[R].北京：自然资源部，2018.

[3]人民日报评论员.坚决遏制盲目“造城”之风[N].人民日报，2013-09-03（1）.

[4]查道坤.昔日“地王”今何在 南京多幅闲置地块料被清查[N].每日经济新闻，2013-07-16.

[5]刘雅菲.千亩土地闲置六年 两家企业都未成功开发原因在哪？[N].齐鲁晚报，2018-07-01.

[6]李俊.闲置土地不能只公布不处理[N].新闻晚报，2010-08-11.

（编辑：郭  瑞）