民法视角下棚户区房屋征收问题之检讨

【摘 要】 棚户区改造工程作为一项国家安居性保障工程，对改善民生具有重大意义，实践中，棚户区改造没有考虑到单位制的变迁对房屋所有人及房屋的影响，使得房屋所有权保护程度不充分，也让棚户区房屋征收问题变得更加复杂，通过对棚户区改造的现状和不足进行分析与检讨，进而相对完善的解决棚户区改造中的相关问题。

【关键詞】 民法视角 房屋征收 检讨

一、棚户区界定标准中的违法性

棚户区界定标准中房屋具有“违法性”。首先，界定标准中隐含“违法性”，私法核心价值是保护合法的私有财产，对合法财产理应一律公平对待，然而，国务院及地方政府在规范性文件对棚户区的界定却基本以负面的形容词构成，如“脏乱差”、“问题多”、“隐患大”。尽管这些负面形容词的确是对棚户区特点的部分概括，但考虑到棚户区受单位制变迁的影响，经济水平普遍不高，此类界定间接将区域内房屋的私法地位置于普通财产之下，有学者认为这是对区域内居民的一种“污名化”，从而也使房屋具有了“违法性”，而这种“违法性”构成了棚户区改造的逻辑起点。其次，“为了公共利益的需要”合理化建立在房屋“违法性”之上，《条例》第8条规定将保障性安居工程列为公益征收的情形，是因其满足“公共利益的需要”，而棚户区界定标准使房屋具有了“违法性”，所以棚户改造在逻辑上正是以“公共利益的需要”去除房屋上的“违法性”，进而为第8条中第四项规定的情形的合理性与正当性建立了基础，然而这样的逻辑会模糊个人利益与公共利益的关系，很容易使作出征收决定的政府以非公共利益的理由进行棚户区改造。最后，“先划片，后界定”的做法是房屋“违法性”的实践表现，实践中征收人采取“先划片，后界定”方式决定棚户区的范围，导致多起房屋所有权人认为自己的房屋并不属于棚户区的案例 ，最终由于政府房屋征收的所有程序完结，房屋所有权人虽可依照法院判决获得补偿，承担个人房屋被征收的结果。

二、棚户区改造启动的法律要件的不合理性

作为棚户区改造启动的法律要件的《条例》第8条第4项不具有合理性。首先，棚户区实际调研结果显示实际情况与“为了公共利益的需要”不符 ，就对棚户区房屋业主进行调研发现，棚户区出现这些问题却是与房屋所有人生活贫困有关，棚户区居民收入少、家庭负担重、生活成本低、社会保障不足等问题，只通过房屋改造就彻底改变的可能性并不大，而且在改造后的棚户区，所有权人又面临实际使用面积缩水、补足差价代价高、额外的装修费用、生活成本高等新问题。

其次，公共利益含义的细化并非由私法规定与《立法法》的相关规定不符，以《民法总则》、《物权法》为代表的私法将“公共利益”的细化权力直接转介给了其他法律，但《立法法》第8条第6项规定“对非国有财产的征收、征用”只能制定法律，国务院代替立法机关以行政法规的方式细化公共利益的含义，有学者认为这是一种越权行为。

最后，《条例》第8条赋予了政府“双重身份”，《条例》第8条细化了“公共利益”的范围，将包含棚户区改造的“保障性安居工程”直接列为“为了公共利益的需要”的情形，由于政府内部利益具有的一致性 ，《条例》第8条实际在棚户区改造的问题上赋予了政府“立法者、执法者”的双重身份，并扩大了各级政府征收棚户区房屋的权力，在自己监督自己的情况下，必然出现大量以“公共利益”为名的棚户区改造，最终导致所有人合法的利益无法得到保护。

三、违法建筑不予补偿不合理

首先，实践中出现地方政府合理补偿的情形，辽宁省棚户在改造时实行“唯一住房制” ，对于自建公助、新中国成立前所建的“双无”住房、只要是家庭唯一住房，棚户区改造时都进行确权，并免费为居民办理土地使用权证和房屋产权证，这样的做法实际上挑战了违法建筑的“无权利说”。其次，违法建筑产生有特殊的历史原因，新中国成立后为解决城市职工房屋短缺问题，城市职工扩、建房屋以满足自身需要，到上世纪80年代初期，受个人建房政策的影响，单位往往对职工家庭因下一代结婚、人口增加而私建、扩建房屋采取放任的态度，加上单位制的变迁严重的影响了单位职工的收入水平，以“无权利说”的方式处理违法建筑，显然十分的不合理。最后，违法建筑不统一的处理方式，造成财产的平等，各地政府实际上的做法，对违法建筑以“无权利说”处理为主，部分地方政府限制性的补偿，这在棚户区内部造成不统一，同时，也造成外来人口与棚户区原有住户的不公，外来人口同样以事实行为却无法获得建筑的所有权，这在事实上造成了一定的浪费，对外来人口有歧视的情况存在。即便二者由于历史原因不同，但存在的状态是一样的。

尽管2003年，国务院在对辽宁、吉林、黑龙江省等地的建设厅下发的文件中 ，明确提到棚户区房屋所有权中存在历史遗留问题，并指导下级政府根据当地实际情况给与妥善解决，但在实际中，由于单位制年代久远、财政的窘迫等原因，多数政府只能将棚户区改造问题视为拆迁问题，因此，如果不正视本单位制影响的问题，棚户区改造将最终在各种利益博弈下，被迫地忽视单位制的影响。

四、结语

由前文所述可知，棚户区改造并不是一个纯粹的征收问题，而是由社会因素、贫困因素等综合影响下，以所有权利益诉求为形式表现出来的综合性问题。众所周知财产权是一种与生俱来的权利而为私法保护，棚户区房屋当然应予以保护，所以，考虑单位制变迁因素对棚户区房屋及其所有人的影响，当然是私法保护所有权人合法财产的途径，也是妥善解决棚户区改造中出现的各种问题的正常因应。为了使棚户区改造更符合所有人的利益，笔者希望在私法理念上予以修正，通过理解“历史遗留问题”影响的程度，从而更好地保障私权，最终从实质上解决棚户区改造中出现的问题。棚户区改造问题，不仅仅是一个简单的房屋征收、土地征收或者房屋置换后补偿的技术性法律问题，而是由于我国独具特色的单位制历史影响，遗留下问题由于迟迟未解决进而演变为以不动产为代表的综合性问题，诚然，行政机关因经济、政治的原因在做决策时权衡了众多的利益，达到现在的成就已经实属不易，不过，在社会主义法治体系越来越完善与经济压力日益增大的背景下，公正、公平的处理棚户区改造的问题，应当在现行法内尽可能的考虑单位制对棚户区房屋所有人的影响，如果不解决这些问题，历史遗留问题会随着时间的推移，转化为其它更严重、更复杂的社会问题，那么具体如何应对单位制在棚户区中的影响，希望从本文的探讨中，找到解决此类问题的思路。

【参考文献】

[1] 常鹏翱.物权法的基础与进阶[M].北京：中国社会科学出版社，2016：59-90.

[2] 陈华彬.民法物权[M].北京：经济科学出版社，2016：141-180.

[3] 梁慧星、陈华彬[M].北京：法律出版社，2016：103-117.

作者简介：马志宏（1992—），男，汉族，甘肃镇原人，研究生，甘肃政法大学民商法专业，730070，研究方向：民商法方向。