政府在居家养老中角色定位的探析

【摘 要】 随着“国家治理能力和治理体系现代化”、“构建服务型政府”等相关理念的提出，传统的公共管理方式向着现代政府管理转型。同时随着中国进入老龄化社会，具有中国特色的居家养老方式必将开始大量出现在我们的生活中。在政府转型和居家养老迅速发展的背景下，政府应该有怎样的角色定位？这是本文试图处理的问题。本文通过梳理政府在居家养老服务中角色定位的意义、相关理论支撑和已有研究，结合国内已有的现行模式的经验，初步提出的政府在居家养老服务中应有角色定位范畴。

【关键词】 居家养老 政府职能转变 国家治理能力现代化

一、研究政府在居家养老服务中角色定位的意义

在老龄化浪潮的压力下，极具中国化的养老方式也正在改革中开始定型。2013年11月召的十八届三中全会关于转换政府职能和深化机构改革的论述中，重点指出了“政府要加强职能转换，加大对各类公共服务的提供力度，推广政府购买服务的机制，并且在原则上引用竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买”。在这样的大背景下，研究政府购买居家养老服务无疑具有很强的现实意义。随着中国逐步进入老龄化社会，机构养老方式在服务质量、价格等方面存在很多问题，居家养老依旧是国内主流养老方式，故政府购买居家养老服务也成为了一种响应现实需求的新趋势，然而政府在购买社会服务当中所承担的职责和角色定位因受到体制约束而无法得到明确化，研究政府在居家养老服务中的定位和应有的职能将对养老问题的政策走向有一定的现实意义。

二、国内关于政府在居家养老服务中角色定位的相关文献综述

曹闻明认为居家养老服务必须要体现政府的意志，符合政府所倡导的社会价值观，政府在居家养老服务发展中主要起推动和引导作用，这种作用贯穿于居家养老服务发展的启动、规划、组织等整个环节和过程中。在居家养老服务发展的过程中政府的角色是推动者、管理者和监督者，而不是事事亲为的执行者，其职责作用可概述为五方面：倡导示范、政策扶持、发布规划、监督评估、整合资源。唐碧认为，在养老服务社会化的过程中，政府承担主导角色，其主要职能包括指引、规范和支持，除了提供基本养老服务，做好兜底工作以外，政府还要提供好制度、政策、资金三个方面的支持，并且加强对养老服务社会化政策执行情况的监督。马威在研究养老服务社会化体系建设中的政府责任时，提出政府的四个角色：养老服务社会化体系的规划者;维护弱势老年群体公平享受养老服务责任的调解者;提供和整合社会养老服务资源的保障者;养老服务社会化体系规范发展监督者。

综合国内学者的研究发现，他们对于政府在居家养老中的角色定位更多的是基于管理学方面的职能性定位，在目前我国倡导“国家治理能力与治理体系现代化”的大背景下政府在各方面的角色也正由过去的统治、管理向着治理和善治转变，而目前对于这个方面的探索则比较少。

三、理论依据

（一）新公共管理理论

西方发达资本主义国家为了摆脱福利国家制度带来的政府困境进行了持续改革在这一过程中形成的新公共管理理论。是将私营企业管理的一整套原理技术和方法应用于公共部门管理的结晶。它以效益为主要价值取向，建立企业式政府和以顾客为导向的政府，引入了市场机制。它的特征主要表现为公共性、公平性、合法性、效能性、适应性和回应性。

（二）“善治”理论

善治是指一种良好的治理。这是治理理念和相关机制建立并运用到实践中所产生的最优效果。它是社会治理发展的目标。善治主要指治理能够收获到良好的绩效，这种绩效表现在治理的政治效果、管理效果、经济效果和社会效果方面。对于国家而言，善治则意味着国家实现了有效的制度构建、公民创造力得到激活、政治文明程度高，意味着国家不仅在经济上取得稳定而快速的增长，而且在综合效益上公民生活质量得到不断提升，社会与自然都实现了和谐共进的目标。

（三）多中心治理

所謂多中心治理，针对的是传统行政只有一个中心。多中心治理是指在一个特定地区按照地域特点，遵照传统社会文化的惯例，建立多个治理中心，每个中心都成为一定地区的服务枢纽，实现公共治理的协调和整合功能。多中心治理包括政府、市场组织、社区、公民多方的共同协作管理，其中任何一方都不是孤立的，而是能动地发挥着自己的支持作用，帮助其他主体更好地提供服务。多元主体分别在不同的地方发挥积极作用，因此给社会治理创造了更多的积极推动力量。多中心治理是复杂地区实现良好治理的关键选择。

（四）国家治理能力和治理体系的现代化

最高人民法院副院长江必新指出“所谓国家治理体系和治理能力的现代化”就是使国家治理体系制度化、科学化、规范化、程序化，使国家治理者善于运用法治思维和法律制度治理国家，从而把中国特色社会主义各方面的制度优势转化为治理国家的效能。

四、国内相关案例的启示

迄今为止，中国的居家养老仍处在探索实践中，还缺乏具有全国意义上的系统而成熟的统一模式。然而，在具体的探索实践过程中，各地却陆续涌现出一批充满创造性的探索，它们因地制宜，充分根据自身的实际情况进行广泛探索，各有侧重，且形成了一些具有鲜明特点的典型实践模式，本文重点讨论大连和南京两个模式。

（一）典型模式

1、大连模式。大连模式是以大连市沙河区为代表，区政府在民政局社会福利科设立居家养老院管理办公室，全权负责该区居家养老的审批工作。街道成立居家养老院管理中心，负责街道和社区的居家养老日常管理工作。社区居委会成立居家养老服务站，负责社区老人的信息采集、意见收集等具体事务工作。居家养老院是一个虚拟的机构，主要是由养护员队伍组成，挂靠在社区居委会里面，每个居家养老院由一名养护员和一户被养户对象签订协议和服务承诺，根据老人的不同需求，为老人提供小时服务、单项服务、日托、相谈等服务。社区医院为每个老人建立健康档案，为老人提供检查，给养护员进行日常养护培训和老年人常见病例护理以及各种急救常识的培训。在资金方面，沙区政府是居家养老服务资金的主要来源，同时，每年市民政局发行专为居家养老筹集资金的社会福利彩票，成立慈善总会，各街道成立慈善办事处，动员社会力量向海内外募集款项。同时，它们还非常重视发展自费户。在养护费用上，政府根据社区老人经济条件和养护员岗位的需求，分为四个档次，并给予不等的护费用补贴。服务由老人自己向所在街道申请，街道将申报者的户籍、工资、医院证明等相关材料报送家养老院管理办公室审批。在监督机制上，由街道老龄委、退管站和部分老党员组成监督员队伍，对养护员工作实行监督、检查。

2、南京模式。鼓楼区是我国东部率先创新居家养老服务方式的地区，该区的社区建设一直走在全国前列。在养老服务机制方面，该区于2003年开始实施一套由政府购买、民间组织运作的社会化居家养老服务工程一一“居家养老服务网”。该区推行社会化养老，釆用政府选择适合的民间组织签订合同的形式选择养老服务机构。

购买服务由鼓楼区政府主导，区财政拿出专门基金，每年投入一定经费支持“居家养老服务网”的维持与发展。服务的承接者为民间组织一一鼓楼区“心贴心老年人服务中心”。其中服务提供者为不同社区的下岗失业人员、家庭困难人员，他们由社区上报后经服务中心的专门培训方可上岗。服务的接受者为鼓楼区各街道中高龄、独居、空巢、困难的老年群体。南京鼓楼区实行三类主体共同监督的机制，一类为社区居委会巡视监督;二类为社区成立老年人协会进行行为督导;三类为社会评估机构一一江苏省天人家庭研究中心进行第三方机构的专业评估。服务方式和内容方面，以老年人的需求为导向，服务内容遍及生活照料、医疗康复、法律援助、精神慰藉等方面。

（二）各个模式中政府角色定位的启示

1、养老服务需要按照市场化的运作方式运行。市场化强调竞争，有竞争势必会加剧养老服务的改革并完善养老服务的水平，进而实现社会养老资源的合理分配。

2、政府在制定措施的同时，不仅考虑宏观管理层面的内容，也要考虑对社会化运作成果的评价，对于做得好的社会组织，给予一定的奖励，一方面鼓励社会服务的积极性和主动性，另一方面吸引更多的社会力量参与养老服务;

3、政府与家庭在养老服务中有各自的责任定位，经济供养责任应由家庭承担，政府在生活照料、精神慰藉方面对家庭是支持与补充，而不是替代，在这方面的角色和责任不能错位。

4、管理融于服务，政府对养老服务社会化的主导，不是单纯的指挥，要主动去了解把握老年人的需求，合作主体比如社会组织的需求，及时调整政策措施，规划履行好自己的主导职责。

5、政府要在评估监督上加大力度，用专业的评估方式来测评养老服务的成效，推动养老服务的专业化发展;三是政府要加强培训者的角色，坚持长年培训，向居委会、社会组织传导好养老服务的政策措施。

五、本文关于政府在居家养老服务中的角色定位

在角色定位前，必须再次理清居家养老服务的内涵。2008年国家10个部委联合颁发的《关于全面推进居家养老服务工作的意见》明确指出：“居家养老服务是指政府和社会力量依托社区，为居家的老人提供生活照料、家政服务、康复护理和精神慰藉等方面服务的一种服务形式。它是传统家庭养老模式的重要补充与更新，是建立养老服务体系的一项主要内容”。

（一）政策的制定者

居家养老工作是政府组织和推动的一项社会福利事业，也是社会保障的重要组成部分。政府科学地界定政府、市场和第三部门，三者在居家养老服务中的职能、作用范圍、对居家养老服务需求的评估和居家养老服务供给状况的监督和管理等问题上具有举足轻重的作用，须做一个负责任的、有能力的政策制定者。

（二）治理者而非管理者

现代治理理论提出“治理型政府”的概念，认为政府应从繁冗的公共事务中尽可能地剥离出来，实现从统治管理到治理善治的转变，将政府治理的重点从台前转移到幕后。“治理”建立在现代国家和公民社会的基础上，强调多元中心的共同参与治理。“治理”建立在社会共同的目标之上（即社会共识），所以社会主体的合作是通过公民的积极参与讨论、协商进而建立认同和明确目标的方式，在这其中政府的权力也来源于公民的授权和广泛认同，目标是为了实现公共利益的最大化。所以在新的时期下，政府在居家养老中的角色应该是一个治理者，在社区中培育社会组织和公民意识，成为一个协调者和导向者，将权力返还给社会。

（三）资源的调配者

在多中心治理理论中，国家垄断供给服务的方式是被坚决否定的，国家资源供给模式体现在居家养老服务领域中应该是政府对公共服务资源的灵活配置和适度放权以及养老服务的创新供给。政府购买居家养老服务的方式实际上从根本上改变了政府对公共资源的垄断占有机制，其实质也是政府对养老服务资源的合理配置。

（四）养老服务的监管者

在社区养老服务中，政府的监管职责主要体现在以下两方面：一是准入监管，社会组织参与社区养老服务供给首先应取得相关的资质认证和经营许可，表明其符合规定的条件，且能够从事养老服务。二是具体监管，政府需要对养老服务机构的服务项目与质量、环境条件、资金渠道、医护人员、医疗设施、健康等方面进行合理地评估，以便进行有效地监管和为科学决策提供必备材料。

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作者简介：蔡俊勇（1989—），男，汉族，安徽阜阳，在读研究生，上海师范大学哲学与法政学院政治学理论专业，研究方向：当代中国政府与政治